對空管系統治理體系和治理能力現代化建設的幾點認識

□ 民航重慶空管分局 宋 樺/文

黨的十九屆四中全會作出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定。在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記就提出“國家治理體系與治理能力現代化”，這是關于全面深化改革總目標的重大論斷，是我們黨首次明確提出的關于實現國家治理現代化的重要指示。作為推進民航治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，建設民航強國的重要支撐，民航局空管局黨委提出推進空管系統治理體系和治理能力現代化的重要舉措。對此，本文作者談幾點淺見。

空管系統治理體系和治理能力現代化是一個辯證統一的整體。一方面，要不斷破除制約空管高質量發展的制度機制層面弊病，構建系統完備、科學規范、運行高效的制度體系，建成現代化空管系統的“四梁八柱”；另一方面要不斷提升治理能力，切實將制度體系的優勢轉化為治理效能，最終實現空管系統管理的現代化，人與組織和思維理念的現代化，以及設備技術的信息化、智能化、現代化，加快形成空管高質量發展格局，努力建成“強安全、強效率、強智慧、強協同”的現代化空中交通管理體系。為實現這一目標，把兩者統一于實現空管系統現代化建設之中，就要深入理解和認識國家治理體系和治理能力現代化所具有的內在特質。

治理的現代化

國家治理體系和治理能力現代化是中國共產黨對未來國家和社會發展制定的目標。從人類社會發展的歷史來看，以國家職能變遷的視角，具體分析國家治理的歷史發展脈絡。通過分析發現，國家治理體系與治理能力在社會歷史發展的時間維度上追求現代化，即以現代化的手段、方式、理念等推進國家治理、轉化制度優勢。那么什么是現代化？對于現代化的認識，普遍認為“現代化起源于工業革命、并與器物工業化有密切關聯”，隨著工業化的進程推進，人類逐步由傳統的發展軌跡轉而進入高速的現代化階段。工業革命以來，各國紛紛將現代化作為自身發展的目標。而中國步入現代化要比西方晚了近一個世紀。新中國的成立和社會主義制度在中國的確立，正式開啟了中國的現代化進程。但集中強調和追求生產力層面的現代化，人們對于現代化的認知仍停留在物質、經濟層面的現代化或是工具的現代化上。從歷史唯物主義的觀點看，經濟基礎的變化必然帶來上層建筑的變革，必將帶來社會心理、社會價值、社會關系等精神層面的變遷，這是歷史證明的規律和事實。因此，經濟基礎的現代化也必然會帶來治理體系和治理能力等上層建筑的現代化。

反觀民航空管系統發展脈絡也是同樣的，空管作為國家戰略性產業，一直是整個民航系統運轉的中樞。過去我們的現代化建設，是從多建空管保障設施，多引進國外先進空管設備，大量招收管制員和通導、氣象人員等擴充規模和體量上下功夫。但隨著民航業持續快速發展，航空運輸需求與空管保障能力不足之間的矛盾日益凸顯，空管安全基礎不牢、空域資源緊缺、技術支撐不夠、基建能力不足、系統整體聯動和協同不夠，這些涉及治理體系和能力的上層建筑層面的問題已經成為制約空管現代化發展的瓶頸，與新時代民航強國建設的目標要求產生了較大差距。因此，對這些制約因素進行改革勢在必行。

馬克思指出：“時間實際上是人的積極存在，它不僅是人的生命尺度，而且是人的發展空間。”從國家職能變化的時間維度看，國家治理體系與治理能力現代化是對馬克思主義國家思想的創新性發展。恩格斯認為：“國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。”國家職能在使無產階級上升為統治階級后，不僅要行使統治職能，還要行使管理職能，而治理則呈現在無產階級執政黨的一切治國理政的實踐活動中。因此，國家治理就其內涵分析來講，更傾向于強調社會主體參與到國家社會治理的歷史實踐中，更側重于尊重主體地位、達成主體愿望的現實目的。國家治理體系與治理能力現代化本質上是國家運用制度管理國家各方面事務的能力，與馬克思主義所預言的關于未來國家職能變化的發展方向是一致的，即國家直接統治和管理的職能越來越讓位于國家、社會、市場等更具人民性價值的多元主體的治理。因此，我國提出國家治理體系和治理能力現代化是遵循社會歷史發展現代化規律的政治思路、政治理念的變革，為人類政治文明發展提供了重要理論參考和思想借鑒。空管系統的治理體系和治理能力現代化也應基于整個國家現代化發展的規律，結合簡政放權的要求，思考激發多元治理主體的參與積極性。

治理的系統性

當今世界，國家自身的發展和國與國之間的競爭表現出了前所未有的更為廣闊的空間。國家治理體系和治理能力現代化建設所包含的空間，不僅是實體的生產生活空間，還包括網絡虛擬空間和意識形態的思想空間，不是傳統意義上扁平的物理空間。習近平總書記對此指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”國家治理體系是指在中國共產黨的領導下治國理政的一系列制度設計和安排。

同樣的空管系統治理體系應該是不僅包括了安全管理、運行服務、技術保障，還須包括對外的開放合作軍民融合等體系、對內高度一體化運作的管理體系、提供力量源泉的人才隊伍，還有關鍵的加強黨的領導的黨建體系。這幾大方面相互協調，才能形成整體合力。

在黨的十九屆四中全會上通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理能力現代化若干重大問題決定》中，提出關于堅持和完善13項國家制度，不僅有根本制度、基本制度和重要制度的梯級劃分，并且制度的布局呈現了從中央到地方、從局部到大局再到全局的立體化制度體系建構思路和邏輯。空管系統治理體系現代化建設的布局也應有制度的分層布局。從民航局空管局到地區空管局再到空管分局（站），分級負責、分級管理、分級監督，要形成空管系統內部的制度立體化架構，而且要突破國家空間局限，走向國際空間。當前，為順應時代發展趨勢，國家治理能力現代化越來越呈現多元主體的趨勢，空管系統治理能力現代化也要充分發揮局、部門、個體等治理主體之間的平衡性與互助性，極大地推動治理能力現代化。在黨的領導下，空管系統治理能力現代化在空間治理中也應具有突出的立體化特征，主要呈現在民航局空管局和地區空管局的宏觀空間、分局（站）中觀空間以及人的自由全面發展的微觀空間。對于宏觀空間，依據不同層級、級別的部門進行相應的權力和職能配置以及權力界定和限制，統籌布局民航空管局到地區空管局的具體工作、協調各層級利益主體之間的矛盾，極大地推進了空管治理能力的現代化步伐。

治理的主體性

我國國家治理體系和治理能力現代化的價值取向充分凸顯其人民性，這主要體現于中國特色社會主義制度設計、制定、完善和執行中所飽含的以人民為中心的思想。習近平總書記明確指出：“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優勢。”“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。”充分展現了中國推進國家治理體系和治理能力現代化所內含的人民性價值取向。空管系統治理體系和治理能力現代化也離不開每一個空管人的現代化，人民群眾是制度的受益者，更是治理的主體力量，因此，每個空管人各方面素質能力的提升內含于空管系統治理的現代化之中。

社會主義制度下的一切政治活動的出發點和落腳點都是實現人民群眾對更好地生存和發展的訴求和愿望。我們黨的根基和力量在人民群眾之中，因此，國家治理體系和治理能力現代化的力量也蘊涵在人民之中。所以空管系統治理體系也應充分發揮每個空管員工的主體性，通過員工個體的參與，才能從參與頂層設計實踐中及時了解群眾需求變化，制定的政策才能更契合民眾的需求，最終實現政通人和、制度優勢充分彰顯的空管系統治理的價值。

總之，結合國家治理體系和治理能力現代化的幾個方面的深入分析，可以進一步加深對空管系統治理體系和治理能力的認知，明確方向，堅定把空管系統制度優勢轉化為治理效能，全面提升系統治理體系和治理能力現代化水平，提振為推進民航強國建設提供有力支撐的信心。