中國民航應對RCEP變革的國際化策略探析

□ 中國民航管理干部學院 鄒建軍/文

2020年11月15日，區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）正式簽署。RCEP的目標是建立一個現代、全面、高質量和互惠的經濟伙伴關系框架，以促進區域貿易與投資的擴張，推動全球經濟增長與發展；通過逐步取消締約方之間實質上所有貨物貿易的關稅和非關稅壁壘，逐步實現締約方之間貨物貿易的自由化和便利化；逐步在締約方之間實施涵蓋眾多服務部門的服務貿易自由化；在區域內創造自由、便利和具有競爭力的投資環境，以增加締約方之間的投資機會，提升投資的促進、保護、便利化和自由化。因此，這個結構多元而復雜、全球潛力最大的區域全面經濟伙伴關系協定的簽署與生效，必然會對世界經濟秩序、發展空間和產業結構等產生全面而深刻的影響，航空運輸業更不會例外。本文試從中國與RCEP各國的經貿往來分析入手，討論RCEP生效后對中國民航的影響，以及在國際化發展過程中應該采取的應對策略。

圖1：2019年中國與RCEP成員國家進出口（億美元）及差額占出口比（%）

中國與RCEP各國經濟與貿易往來概況

中國與RCEP其他各成員國間經貿往來關系密切。2019年，中國從其他RCEP成員中進口總額為7613.6億美元，向其他成員國出口總額為6677.0億美元，分別占我國進口和出口總額的37.04%和26.71%，貿易逆差達到了936.6億美元，一定程度上反映了RCEP其他成員國對我國經濟的依存程度。具體到各成員國家或地區，我國與東盟、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭的貨物進出口總額分別占到我國貨物貿易總額的14.09%、6.92%、6.25%、3.72%和0.40%。其中，日本、韓國、澳大利亞、越南、馬來西亞排在前五位，也是RCEP成員中與我國貨物貿易總額超過1000億美元的5個國家，2019年的貨物貿易總額分別達到了3150.1億美元、2845.3億美元、1695.2億美元、1619.9億美元和1240.5億美元。但我國對越南的貨物貿易存在順差，逆差最大為澳大利亞（逆差與出口額比值達到-151.5%，如圖1）。

與此同時，中國也是RCEP各成員國入境游客的主要來源地。以東盟為例，自2013年以來，中國到訪東盟地區的游客數量由開始的1265萬人次上升到2019年的3228萬人次，年均增長速度高達16.9%；2013年，中國游客占東盟入境游市場的份額約為12.4%，到2019年，這個占比就上升到了22.5%，凸顯了中國市場對東盟旅游服務貿易的重要性（如圖2）。同樣的情景，也在日本、韓國、澳大利亞與新西蘭等國家上演，2008年中國到訪澳大利亞的人數僅為32.54萬人次，到2019年就達到了132.28萬人次，年均增速達到13.6%。

圖2：2013～2019年中國到訪東盟人數（萬人次）與占東盟入境游總量比（%）

另外一個衡量各成員國間經濟往來關系的指標——直接投資流量，也反映了中國與RCEP主要成員國間的緊密關系。2019年，中國對世界直接投資流量為1369.1億美元，對RCEP成員國直接投資排名靠前的國家包括新加坡、印度尼西亞、澳大利亞、越南和泰國，直接投資額分別達到48.3億美元、22.2億美元、20.9億美元、16.5億美元和13.7億美元，分別占總額的3.52%、1.62%、1.52%、1.20%和1.00%。當年，中國實際利用外商直接投資金額為381.3億美元。其中，中國實際利用新加坡外商直接投資金額為75.9億美元，占總額的19.90%；實際利用韓國外商直接投資金額為55.4億美元，占比為14.52%；實際利用日本外商直接投資金額為37.2億美元，占比為9.76%；實際利用澳大利亞外商直接投資金額為4.3億美元，占比為1.12%。

RCEP生效后中國民航可能面臨的變革

2021年3月，中國率先批準了RCEP協議。根據協議，中國關于航空運輸服務的承諾包括：

1.運輸服務：遵循業務權。

2.航空器修理與維護：允許外國服務提供者在中國設立部分由外國投資者投資的航空器修理和維護企業；中方應當在該企業中控股或處于主導地位；該部分由外國投資者投資的企業有在國際市場開展業務的義務。

3.計算機訂座系統（CRS）：（1）外國的計算機訂座系統可以通過與中國的計算機訂座系統連接，向中國航空企業和中國航空代理人提供服務；（2）外國計算機訂座系統公司可向根據雙邊航空運輸協定有權從事經營的外國航空公司在中國通航城市設立的代表處和營業所提供服務；（3）航空代理人直接進入和使用外國的計算機訂座系統須經中國民用航空局批準；（4）允許外國服務提供者與中國計算機訂座系統公司在中國設立部分由外國投資者投資的企業（中方應當控股或占主導地位，設立該企業的營業許可需進行經濟需求測試）。

4.航空貨運服務：（1）允許設立外商獨資子公司從事儲存和倉儲服務；（2）允許有至少連續三年經驗的外國貨物運輸代理在中國設立部分由外國投資者投資的貨物運輸代理企業；（3）允許設立外商獨資子公司；（4）部分外商投資企業的經營期限不得超過 20 年；（5）在中國經營一年后，部分由外國投資者投資的企業可設立分支機構，外國貨物運輸代理機構在第一家部分由外國投資者投資的企業經營兩年后，可設立第二家部分由外國投資者投資的企業；（6）開放貨物檢驗服務（不包括法定檢驗服務），允許在中國從事檢驗服務三年以上的外國服務提供者設立注冊資本不低于350000 美元的部分由外國投資者投資的企業，從事技術檢測、分析和貨物運輸檢驗；（7）速遞服務給予最惠國待遇，且會進一步自由化。

相比其他雙邊或多邊協定，RCEP關于航空運輸的內容，空運服務仍然強調業務權，但中國在構建全面對外開放新格局中航權開放戰略仍然會有進一步擴大的可能，尤其是日、韓兩國航權，從而在一定程度上影響RCEP區域對外航空運輸通道的建設和國際航空樞紐競爭格局的調整；航空器修理與維護之前已有先例，RCEP區域的相關企業在中國市場已有所布局，戰略大幅變化的可能性不大；計算機訂座系統（CRS）有所放開，但強調與國內對應企業的合作，將有可能加速推進國內計算機訂座系統的轉型與國際化；貨運服務仍然是大幅度放開，尤其是在倉儲與速遞業務方面，必然會對我國傳統航空貨運企業延伸服務鏈策略帶來巨大的挑戰，航空貨運服務集成式發展勢在必行。

但RCEP協議生效后，關于原產地政策、關稅政策、以及人員往來與投資開放的政策，對我國航空運輸業的影響會更大，不但能夠有效擴大需求空間，促進我國航空運輸業的內外循環的有機連接，而且還會對我國航空運輸服務提出轉型與升級的要求，尤其是在航空公司商業模式創新、航空運輸服務交易成本降低、航空運輸服務生態圈形成、產品與服務營銷體系優化等方面。

中國民航應對RCEP的國際化策略建議

RCEP的簽署，恰逢中國提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局戰略”之時，中國龐大的市場需求，不可避免對RECP成員國產生更大的吸引力，人員與貨物往來必然會推動區域內航空運輸市場規模的快速擴大。但如何發揮內循環規模優勢，在提高循環效率、增強循環動能、保障循環安暢、降低循環成本的同時，進一步有效對接外循環，尤其是從航空運輸服務的角度，建設服務于RCEP區域的國際航空樞紐，構建面向其他區域與國家的航空運輸大通道，已然成為新時代民航強國戰略的重要課題。換句話，我們必須緊緊抓住RCEP機遇，加快提升中國民航的國際競爭力，切實發揮中國民航對形成完整內需體系的支撐作用，推動國內國際雙循環相互促進的紐帶效應。

第一，加快優化國家航空運輸網絡體系。航空運輸網絡是擴大循環規模，增強循環動能，提升中國民航國際競爭力的最直觀的外在表現。從國際航空運輸大通道、到立足于多層級航空樞紐的中樞航線網絡，再到基本航空服務，以及能夠隨時服務于國家空防安全與應急救援需求的動態網絡建設，無疑是國家航空運輸網絡體系優化的核心內容。面向遠程運輸的國際航空運輸大通道，以及其對應的國際航空樞紐，不但是內循環與外循環的有機銜接點，而且還要服務于RCEP區域對接外循環的主要節點和通道，充分運用第五和第六航權，優化航線結構與航班時刻安排，制定有利于國內大型網絡航空公司形成國際競爭優勢的政策、強化中轉服務就成為構建國際大通道和建設少數大型且參與國際競爭的航空樞紐的重要任務。國內干線連接、商業與基本航空服務結合的航線網絡，既是擴大內循環的關鍵，也是構建與市場需求相適應的供給體系的需要。因此，推進市場準入、放松價格管制、推動航空公司商業模式變革，構建多元化的服務體系就成國內航線網絡建設的重點。

第二，積極推進航空運輸節點體系建設。節點體系至少涵蓋三個層面的內容，第一個層面是機場空間布局與功能結構布局，包括運輸機場與通用航空機場；第二個層面是由機場延伸到城市或經濟園區的客貨服務網點，尤其是在遠程安檢與海關服務規制突破之后；第三個層面是航空運輸業與制造業、現代服務業或旅游業整合發展的示范區。三個層面的節點，前者指的是機場的新建與改擴建，后兩者則指多式聯運服務衍生的網絡覆蓋。基于我國綜合交通運輸網絡結構與組織體系，在高速鐵路網絡建設進入優化調整時期，新機場的建設迎來高速發展期，在暢通內循環的戰略背景下，運輸航空機場與通用航空機場都將面臨總量至少翻一番的要求。而基于基礎設施與服務相結合而延伸的節點布局，則是提高循環效率與降低循環成本的關鍵，必然也會迎來大發展的機遇。

第三，全面創新安全生產運行保障體系。關于安全生產運行保障體系的創新要求與目標，《國家綜合立體交通網規劃綱要》有精確的表述，即“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，充分發揮中央和地方兩個積極性，更加注重質量效益、一體化融合、創新驅動，打造一流設施、技術、管理、服務，構建便捷順暢、經濟高效、綠色集約、智能先進、安全可靠的現代化高質量國家綜合立體交通網”。換句話說，安全生產運行保障體系的全面創新的目標，就是要安全作為生命線，通過可靠的運行保障，促進行業的可持續發展、提升民航服務體驗的便捷順暢、提高企業運營的經濟高效、推動行業發展的綠色集約與智能先進。這就意味著，加快推進智慧民航建設與安全管理規制創新，是確保生產運行保障體系安全可靠、經濟高效、綠色智能的基本要求。

第四，努力彌補航空運輸經濟規制短板。航空運輸經濟規制的短板，在一定意義上影響了民航業重要戰略產業的綜合效應發揮，包括對提升國家競爭力的支撐，對區域經濟和社會發展的推動，對內循環規模的擴大，以及對消費者權益的保護等。因此，行業管理部門要加強與國家相關職能部門的溝通與協作，推動航權與航班時刻資源配置與國家綜合經濟規制的有機結合，形成既能有效提升我國大型航空公司國際競爭力、又能確實保障消費者權益的經濟規章與制度體系。以地方政府的航空運輸市場補貼為例，大量由財政補貼開通的國際航線，不但嚴重擾亂了我國多層次航空樞紐體系與國家航線網絡的建設布局，而還嚴重削弱了我國大型航空公司中樞航線網絡的國際競爭力。譬如國內大量二、三線城市通過經濟補貼開辟的韓國仁川航線，直接強化了仁川機場國際大通道的作用，將我國大量的國際出行市場演變成其“國際支線”，如2019年仁川機場通航中國36個城市（上海兩場），每周客運航班897個，提供164678個座位，單點周頻達到22.1個，對國航（北京）和東航（上海）的戰略挑戰不容懷疑和忽視。

第五，著力提升行業治理的現代化水平。加快推進行業治理體系和治理能力現代化，筑牢新時代民航強國建設的基石，是確保中國民航高質量發展的根本。推進治理體系現代化的最終目標是實現治理主體多元化和系統化、提升治理結構的科學性和開放性、推進治理方式的民主化和法制化、增強治理手段的規范化和智慧化。因此，其著力點應主要體現在以下四個方面：一是堅持法治引領，完善法律政策與行業管理規章體系，加快推進民用機場管理條例修訂，積極推動空中交通管理體制改革；二是營造公平競爭環境，加強對并購重組、代碼共享、戰略聯盟與股權交換等行為的審查與評估，防止市場壟斷和濫用市場支配地位，全面實施市場準入負面清單制度，構建統一開放、競爭有序和以信用為基礎的新型監管體系；三是完善行業治理結構和政府信息公開制度，擴大社會參與，鼓勵行業組織積極參與行業治理，引導社會組織依法自治、規范自律，拓寬公眾參與行業治理渠道；四是加強行業監管能力建設，積極推進數字化轉型，運用智慧技術創新監管手段，完善人才引進、培養、使用、評價、流動、激勵體制機制，加強創新型、應用型、技能型人才培養，優化人才隊伍結構，形成以社會主義核心價值觀引領行業文化建設的治理機制。