中國兒童保護強制報告制度：政策實踐與未來選擇

徐富海

一、研究背景及問題

（一）兒童虐待問題

無論國內還是國外，兒童虐待現象都普遍存在，是一個影響嚴重、備受世界各國關注的社會問題。由于我國兒童福利制度建設剛剛起步，兒童保護機制還不完善，仍然存在一些兒童監護不到位、虐待忽視、人身安全等問題。據全國婦聯和聯合國兒童基金會調查顯示，我國74%的兒童在成長過程中有遭受家庭虐待的經歷。①徐慧、胡蝶飛：《兒童家暴面臨發現難、起訴難、救助難》，《上海法治報》，2013年5月19日第5 版。甚至有研究認為我國兒童虐待總體發生率高達54%，②楊世昌等：《中國兒童虐待發生率的Meta 分析》，《中國學校衛生》2014年第9期。其中城市兒童遭受身體虐待的發生率為41.2%—67.3%，農村為32.4%—39.4%；女童遭受性虐待的發生率為14.2%—25.5%。③徐韜等：《中國兒童虐待流行病學研究的文獻系統評價研究》，《中國兒童保健雜志》2014年第9期。據初步統計，2011年1月到2013年6月期間，媒體報道兒童遭受侵害事件共約240 萬篇，其中性侵害、虐待和監管不力占比一半以上。④北京師范大學中國公益研究院未成年人監護干預制度研究課題組報告：《重建我國現代未成年人監護干預制度——未成年人監護干預制度研究報告（一）》，2014年，第18 頁。

近年來，我國侵害兒童的案件越來越多，呈明顯增長趨勢。納入我國司法程序審理的兒童性侵案件，從2013年666 例上升至2018年2479 例，增長27 倍。①北大法寶司法案例研究組：《關于兒童性侵的司法案例數據分析報告》，2018年。檢察機關提起公訴侵害未成年人犯罪人數顯著增長，2017年至2019年分別為4.75 萬人、5.07 萬人和6.29 萬人，2018年和2019年比前一年分別增長6.8%和24.2%（圖1）。雖然納入司法程序的兒童侵害案件逐年增加，但與實際發生侵害兒童事件總數相比占比仍然很小。由于兒童傷害事件具有很強的隱蔽性和隱私性，兒童本身不敢或不善于表達等特點，因此在侵害兒童案件的發現環節存在很大的困難。

圖1 2017—2019年辦理侵害未成年人犯罪案件情況（人）

侵害兒童事件發現不及時嚴重影響了打擊犯罪和救助未成年人的效果。即使有些案件后來被發現，由于時過境遷，給偵查取證、打擊犯罪帶來很大困難，有的甚至因為證據滅失，讓犯罪分子得以逃避應有懲罰。有些侵害兒童的案件沒有及時發現和干預，長期積聚發展成極端惡性事件。②林典：《兒童虐待強制責任報告制度之研究——基于臺灣地區的政策文本分析》，《當代青年研究》2018年第4期。例如，貴州畢節4 名留守兒童自殺案、南京餓死女童案、廣州親生母親長年虐待親生女兒致死案等多起極端傷害兒童事件頻頻出現，暴露了我國兒童保護中報告和發現機制失靈的問題。因此，研究如何盡早發現被侵害的兒童，如何構建有效的兒童保護及防御機制，是當前未成年人保護工作的重中之重，也是政府與社會各界迫切需要解決的現實問題。

（二）已有研究概述

近年來，我國非常重視兒童權益保護，研究較多地集中在兒童權益保護、兒童醫療、兒童教育及兒童救助等方面。根據《兒童權利公約》，將兒童權利分為生存權、受保護權、發展權及自由權四類，其中受保護的權利包括免受身體或精神的傷害、虐待或忽視。③［德］托馬斯·弗萊納，謝鵬程譯：《人權是什么》，中國社會科學出版社，1999年，第31 頁。一些學者認為建立未成年人保護強制報告制度是兒童虐待干預介入的第一步，有助于政府及時發現虐童行為，①高麗茹：《美國兒童保護制度的發展對中國的啟示》，《社會工作與管理》2016年第6期。提高全社會的兒童保護意識，促進兒童虐待防治體系的完善。對于強制報告主體，大多數學者認為應該包括醫務人員（含醫生、護士等）、教師、居（村）民委員會工作人員、兒童福利機構人員等。對于兒童報告的執行，尚曉媛在研究澳大利亞兒童保護制度后認為，受到虐待的兒童得到保護的基本要素包括一個擁有必要權威的兒童保護機構、兒童保護程序和國家監護制度/替代性監護制度。②尚曉媛：《兒童保護制度的基本要素》，《社會福利（理論版）》2014年第8期。在執行部門方面，一些學者認為應該由公安部門接受報告并出警，③李瓊宇：《芻議家庭暴力強制報告義務的構建及限制》,《法制博覽（中旬刊）》2013年第6期。更多學者建議在政府部門中設置保護兒童權益的專門行政機構，由該機構專門負責強制報告制度的執行。④葉玉秋、魏婧：《侵害未成年人案件強制報告問題研究》，《中國檢察官》2018年第9期。為推動強制報告實施，學者普遍認為特定人員沒有履行報告義務或履行報告義務不及時應承擔行政責任或法律責任，惡意舉報應該承擔相應責任。

國外關于未成年人保護強制報告制度的研究主要包括四個方面：一是關注兒童虐待的概念及危害。美國學者Alfred Kadushin 認為，兒童虐待包括身體侵害、營養不良、照顧不足、缺乏基本醫療、兒童失學、剝削兒童勞力、性虐待、精神虐待等。⑤胡巧錢：《美國兒童虐待法律保護體系介紹及對我國的啟示》，《青少年犯罪問題》2011年第5期。在實踐中，美國《兒童虐待預防和處理法》規定構成兒童虐待行為的最低標準，指由于父母或其他照料者實施不當的或者未履行職責的行為，導致兒童死亡或者遭受嚴重的肉體或心理侵害、性侵害或者剝削，或使兒童面臨受到嚴重傷害的危險。⑥楊志超：《強制報告制度研究》，山東大學博士學位論文，2017年。虐待和忽視不僅對兒童和兒童家庭造成痛苦，需要花費大量費用治理，還有可能產生行為失范、情感障礙、身體殘疾、精神失常或報復社會等不良后果。⑦Catherine Dixon,"Best Practices in the Response to Child Abuse," Mississippi College Law Review,2005,73.例如，有研究計算出兒童虐待所造成的直接和間接損失，美國每年損失940 億美元，相當于其國內生產總值的1%。⑧Fromm Suzette,Total Estimated Cost of Child Abuse and Neglect in the United States,Report Funded by the Edna Mc-Connell Clark Foundation,2001.根據兒童虐待的發生率計算虐待兒童行為對社區、衛生、福利和司法體系造成的損失，澳大利亞2003年損失約為49 億澳元。⑨Ben Mathews,et al.,"Mandatory Reporting by Australian Teachers of Suspected Child Abuse and Neglect:Legislative Requirements and Questions for Future Direction," Australia &New Zealand Journal of Law &Education,2006,11(2).二是關注強制報告制度的歷史及發展。主要研究強制報告的起源、目的及發展過程。三是關注強制報告制度的內容及流程，多數學者認為強制報告制度的構成要素包括報告的責任主體、報告方式和內容、未能報告的責任、保護報告主體的規定以及報告后的處置等措施。對于受理的報告，各國法律通常規定了調查與評估、服務與安置、處置與懲戒等具體的工作內容。第四，關注強制報告執行的效果。主要涉及強制報告取得的成效，打擊了侵害行為。同時也有專家提出強制報告的負面影響，比如對家庭事務任意干涉、將兒童帶離家庭的不利影響等。⑩Jessica Yelas,"Mandatory Reporting of Child Abuse and the Public/Private Distinction," Auckland University Law Review,1994.還有一些學者認為強制報告責任主體缺乏對制度的了解，沒有掌握如何分辨虐待的知識，在強制報告執行中報告人不愿卷入是非、對虐待兒童的父母過度寬容等問題，影響了強制報告的效果。①Cindy L.Miller-Perrin,et al.,Child Maltreatment:An Introduction,Sage Publication,1999,p.257.

以上研究很有意義，但缺少對我國未成年人保護強制報告的理論分析和實踐研究，有必要從強制報告的起源分析，總結強制報告的特征和類別，結合我國強制報告的司法實踐和行政實踐，采用政策分析和案例分析的方法，探討如何通過強制報告制度進一步完善我國兒童保護體系建設。

二、兒童強制報告制度的理論分析

強制報告制度（Mandatory Reporting）是指從事和兒童有關工作的教師、醫生、社會工作者等人員，發現兒童有受到虐待的跡象時，有義務向有關機構進行報告，由相關權威機構采取干預及安置等措施。接受報告的機構要為報告人保密，如果知情不報將承擔相應的法律責任。②尚曉媛：《兒童保護制度的基本要素》，《社會福利（理論版）》2014年第8期。以現代兒童觀為理論基礎，強制報告制度有助于政府及時發現虐童行為，提高全社會的兒童保護意識，促進兒童虐待防治體系的完善。

強制報告制度起源于美國，主要是應對嚴重兒童侵害問題，目的是把兒童從所處的存在問題的家庭和社區中拯救出來，避免繼續遭受自身家庭或周邊不利環境的侵害。1962年，美國兒童局制定了《示范報告法》（Model Reporting Law），引導各州建立強制報告制度。③John Myers,"A Short History of Child Protection in America," Family Law Quarterly,2008,42(3).1974年，美國國會通過《兒童虐待預防和處理法》（CAPTA），要求各州建立兒童保護服務處，設立覆蓋全國的兒童救助熱線。這種做法很快得到其他國家認可和效仿，加拿大、澳大利亞、南非、菲律賓、印度、沙特阿拉伯、愛爾蘭等通過立法建立了強制報告制度，其迅速發展成為保護兒童權利、減少虐童現象的有力武器。④Ben Mathews,Maureen C.Kenny,"Mandatory Reporting Legislation in the United States,Canada,and Australia:A Cross-jurisdictional Review of Key Features,Diff erences,and Issues," Child Maltreatment,2008,13(1).據預防虐待忽視兒童國際協會統計，歐洲地區的強制報告制度覆蓋率達到了86%，美洲為90%，非洲和亞洲則為72%；⑤Tom Perry,"Child Abuse Needs Mandatory Reporting to Create a High-risk Environment for Paedophiles," The Independent,Aug.14,2015.有些國家強制報告制度不僅針對兒童虐待或忽視，還包括被懷疑受到虐待或忽視的老人及其他無自理能力者。⑥祁占勇、王藝鑫：《國外虐童行為治理的法律透視》，《比較教育研究》2018年第10期。

從起源與實踐分析，強制報告制度具有多元性、強制性、操作性及系統性特點。第一，多元性。政府是兒童保護的主體，是建立和完善強制報告制度主要推動力量，但強制報告參與主體多元，需要社會各方面廣泛參與。一般情況下，強制報告參與主體是最有可能接觸未成年人和發現未成年人受侵害的人，如醫生、教師、兒童工作者等與兒童相關的公共機構、公職人員及兒童福利相關人員。在歐洲，奧地利、希臘、芬蘭、意大利、葡萄牙等規定強制報告的義務主體是社會工作者或教師等特定專業群體；然而，法國、丹麥、匈牙利、愛爾蘭、立陶宛、瑞典和英國等規定強制報告的主體涵蓋全體專業人員。強制報告制度的實踐顯示，鄰居、店員、路上行人等是報告兒童虐待和忽視的主體。例如美國接收的兒童虐待報告大部分來自“愛管閑事”的鄰居、店員以及偶遇的陌生人。

第二，強制性。強制性表明上報兒童侵害情況是法定義務，對于不報告造成嚴重后果的視情形予以行政或刑事追究。強制性是強制報告的突出特點，也是落地實施的制度保障。中國、美國、加拿大等多數國家要求報告正在受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險的情形，與此不同，部分歐洲國家規定只對已經發生或正在發生的虐待行為進行報告，而對于潛在的虐待行為沒有做出規定。①European Union Agency for Fundamental Rights,Pacific Legal Obligations for Civilians to Report Cases of Child Abuse,Neglect and Violence,http://fra.europa.eu/en/publications-and-resources/data-and-maps/comparative-data/child-protection/reporting-1.這些差異不僅與各國歷史、文化、觀念、理論、政治、經濟等多種因素相關，還與兒童保護的理念、法律制度、社區以及家庭密切相關，這些因素影響并決定強制報告的制度設計及運行特點。

第三，操作性。強制報告必須由權威的政府機構主導，明確強制報告的內容和干預流程，使其具有可行性。在執行上，各國都根據本國政治社會情況，制定了相應的措施辦法。比如，2000年日本《兒童虐待防治法》規定居民在發現兒童受到虐待時必須及時地向相關機構通報，機構獲悉后則必須迅速采取相應的措施，包括在2日內當面確認兒童狀態、在確認有虐待行為后對兒童進行臨時保護等。②尹琳：《從未成年人法律體系看日本的兒童權利保護》，《青少年犯罪問題》2005年第2期。

第四，系統性。多數國家意識到只有政府、社會協調，才能保障保護兒童的綜合效果。強制報告制度不僅在于發現兒童受到侵害，而且重點在于發現之后采取的一系列干預行動，包括信息接收、立案、調查、評估、確認、干預等環節。這些干預措施涉及多部門、多領域，只有多方協調、統籌推進才能使遭受侵害的兒童得到及時的人身保護、心理治療、司法救助等。虐待事件發現之后的介入和安置，是強制報告制度的核心和關鍵。

總之，強制報告制度存在參與性、操作性、強制性和系統性，只有在制度建設中突出這些特點，才能進一步健全和完善強制報告制度，充分發揮強制報告的作用，達到預期的效果。

三、我國兒童強制報告制度的實踐

（一）兒童保護及發現機制的政策分析

在我國儒家文化和宗法制度影響下，傳統社會巧妙地將養育和保護兒童的責任轉嫁到家庭，兒童養育成為家庭的私事。直到1949年新中國成立之后，才正式從法律上確定了兒童的合法權益。例如，1950年《婚姻法》廢除了漠視子女利益的封建制度，規定父母和子女相互有撫養教育、贍養扶助的義務，雙方均不得虐待或遺棄，并嚴加禁止溺嬰或其他類似的犯罪行為。之后在《婚姻法》1980年和2001 修正案中，不僅延續了以上規定，還進一步明確了保護兒童合法權益。最早防治兒童傷害的專門法律是1991年通過的《未成年人保護法》，明確要求任何組織和個人對侵犯未成年人合法權益的行為都有權予以勸阻、制止或者向有關部門提出檢舉或者控告。較早涉及兒童傷害報告的單行法是1998年《執業醫師法》，要求醫師上報與患者相關的傷害事件或者非正常死亡事件。雖然該法不是專門針對兒童侵害的法規，但包括了兒童被侵害致傷致死需要上報的情況。

隨著我國對未成年人保護和兒童權益的重視，在實踐領域進行了一些未成年人保護探索和試點。2010年，民政部、聯合國兒童基金會合作開展了中國兒童福利示范區項目，在示范區每個村設兒童福利主任，監測和發現兒童情況，探討建立起兒童福利遞送體系。在“中國兒童發展綱要（2011—2020年）”中，明確提出了建立受暴力傷害兒童問題的預防、強制報告、反應、緊急救助和治療輔導工作機制。2013年5月，民政部下發《關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》，在20 個地區開展未成年人社會保護試點工作，要求建立受傷害未成年人發現、報告和響應機制，協調相關部門對漠視、虐待、遺棄未成年人等事件進行調查核實，收集保存相關證據，評估未成年人受傷害程度，為未成年人提供及時保護、心理疏導、法律援助等服務。雖然該通知沒有明確提出強制報告制度，但是已經具備了強制報告的一些因素，可以作為我國強制報告制度的萌芽。為了貫徹落實國家對兒童保護的要求，各地民政部門進行了一些實踐探索。例如，2013年8月北京市民政局下發通知，在北京3 個區縣開展未成年人保護工作，要求建立家庭、學校、社會和司法保護的聯動銜接機制，建立監測、預防、發現、報告和干預機制。

21世紀初，雖然我國開始重視兒童保護和權益維護，但是對于侵害兒童的行為更多地采取“號召”相關機構和人員以“檢舉”“舉報”“報案”等方式上報情況的措施。如2012年《未成年人保護法》（修訂）提出“對侵犯未成年人合法權益的行為，任何組織和個人都有權予以勸阻、制止或者向有關部門提出檢舉或者控告。”該法提出了一般性原則，但沒有明確“檢舉或者控告”的具體部門，也沒有明確具體流程及獎懲措施。①劉向寧：《當務之急和制度構建：從南京虐童案看兒童虐待強制報告》，《中國青年研究》2015年第9期。為了落實《未成年人保護法》，2014年年底最高人民法院等聯合出臺了《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，規定學校、醫院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員，發現未成年人受到監護侵害的，應當及時向公安機關報案或者舉報。該文件具有了強制報告的初步含義，但僅僅關注監護人侵害兒童的情況，不能適用于未成年人在家庭外如在學校或社會上遭受虐待的情形，而且缺少有關報告時限、報告具體內容與方式、知情不報的法律責任等規定。這個時期，相關兒童保護的規定還比較原則化、模糊化，更多屬于授權性規范而非強制性規范。

未成年人保護涉及多方面，其中一部分體現在反家庭暴力上，反家庭暴力運動推動了兒童保護和強制報告的發展。2015年3月，最高人民法院等聯合印發《關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》，規定被害人及其親屬、朋友、鄰居、同事以及村（居）委會、學校、幼兒園等單位或組織，發現家庭暴力后有權利也有義務及時向公安機關、檢察院或法院報案、控告或舉報。與以前的規范性文件相比，該規定比較詳細。雖然將朋友、鄰居、同事等作為報告的主體有待商榷，但是明確提出了報告主體的范圍。反家庭暴力運動極大程度地推動了兒童保護的發展，我國通過擴大兒童保護促進家庭功能和社會關系的維系。②熊躍根：《大變革時代福利資本主義的發展與社會政策的中國道路》，《社會政策研究》2021年第1期。2015年12月的《反家庭暴力法》規定報告責任主體為學校、醫療機構、居民委員會、村民委員會、福利機構及其工作人員，報告事項為在工作中發現遭受或者疑似遭受家庭暴力的行為，接受報告的行政機構為公安機關。該法具體規定了舉報主體和舉報內容，但聚焦于“家庭暴力”，沒有涉及兒童家庭之外等領域或陌生人的侵害。而且反家暴的法規在內容上還是使用“報案”的方式，沒有規定報案后干預及安置等內容，缺乏明確具體的流程和操作辦法，且存在執行主體不清、執法力度不強、協調不足等問題。①楊志超：《比較法視角下兒童保護強制報告制度特征探析》，《法律科學（西北政法大學學報）》2017年第1期。

正式使用并提出“強制報告機制”的全國規范性文件是2016年2月國務院頒布的《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，其不僅明確提出了強制報告一詞，而且還規定了強制報告行為的主體、報告內容和獎勵措施。隨后，一些部門制定了強制報告制度的實施辦法或貫徹落實的通知，如2018年12月，教育部辦公廳發布《關于進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》，將中小學（幼兒園）作為強制報告主體部門。2019年，民政部主辦的“全國農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議聯絡員會議”著重強調了落實強制報告制度。該年12月，北京市通州區民政局聯合區檢察院、區公安分局、區司法局、區法院等單位聯合印發了《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，具有了強制報告的很多特征。以上法規政策促進了強制報告制度的發展，然而由于宣傳不夠，操作性稍顯不足，貫徹落實情況并不夠理想。②李雅靜、王健：《我國兒童性侵強制報告制度研究》，《預防青少年犯罪研究》2019年第3期。

強制報告制度建設的關鍵一年是2020年，3 項重要的兒童保護制度設計相繼出臺。一是該年5月最高人民檢察院等九部門聯合發布《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，明確國家機關、法律法規授權行使公權力的各類組織及法律規定的公職人員，密切接觸未成年人行業的各類組織及其從業人員對侵害未成年人案件有報告的義務，規定了性侵、虐待、欺凌、拐賣等9 類應當報告情形，對于發現這些情形的，相關責任主體應當報告。二是民政部辦公廳下發《關于開展全國統一的兒童救助保護熱線試點申報工作的通知》，確定了5 個省（區）、14 個市為全國統一的兒童救助保護熱線試點，提出“統一平臺、一號對外、集中受理、分級介入、限時辦理、統一回復”的原則，目標是打造服務流程閉環化、服務體系網絡化、資源鏈接高效化、系統功能智能化的“一站式”困境兒童救助保護熱線服務綜合平臺。三是2020年10月修訂《未成年人保護法》，從法律層面規定報告的責任主體為國家機關、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，報告事項為在工作中發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形，報告的部門是公安、民政、教育等。以上文件及法律的修訂，具有里程碑式的意義，標志著兒童保護強制報告制度在我國全面實施。③史衛忠：《制定印發<關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）>有關情況的通報》，《檢察日報》，2020年5月30日第3 版。

為貫徹中央政策，地方積極推動強制報告制度落實。浙江省杭州市蕭山區人民檢察院會同相關部門出臺《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見》，是我國較早出臺侵害未成年人案件強制報告制度的縣區。隨后，浙江杭州、江蘇無錫、揚中及江西廣昌、河南省舞陽縣等都建立相應制度。據統計，強制報告制度獲得民政、教育、司法、公安等部門高度重視，2020年社會關注度達50 萬左右。強制報告的關注程度與政策出臺密切相關，例如關注度提升最高的2020年和2016年（圖2），都有重要政策出臺。

圖2 未成年人保護強制報告關注程度

（二）我國強制報告的運行機制

經過探索與試點，我國強制報告制度初步形成，并在司法與行政實踐中形成了兩種不同但又相互補充的類型。在司法上，最高人民檢察院牽頭建立侵害未成年人案件強制報告制度，以公安、檢察院和法院等政法系統為主，以少年法庭為載體，通過司法審判與法律援助搭建司法保護體系。在行政上，民政部門推出了兒童救助保護熱線（后并入政務服務便民熱線），以未成年人保護中心為主體，通過聯席會議搭建起兒童救助保護和關愛的服務體系。這兩種類型與我國行政部門設置、主要職責及與協作方式相關。兩者在基本原則、報告主體、報告事項和干預流程等方面，存在一些相似點，但也有一些不同。

第一，在基本原則方面，強制報告制度在司法領域和行政領域都是針對兒童幫扶訴求發現難、報告難、干預難、聯動難、監督難問題，目的是加強對未成年人保護，有效防范、救助或懲治侵害未成年人的行為，保護未成年人身心健康，保障未成年人合法權益，這與世界大多數國家建立強制報告的目的相似。在同樣的訴求之下，在司法上，強制報告側重于及時有效懲治侵害未成年人違法犯罪行為，目的是對未成年人進行全面綜合的司法保護；在行政上，強制報告側重于拓寬兒童救助保護工作渠道，目的在于建立促進兒童全面發展的福利體系。這種側重點不同，形成了我國強制報告在不同領域中的不同運行方式。與中國兒童強制報告制度不同，西方國家兒童保護大體可以分為醫學模式與社會-法律模式，前者認為兒童虐待具有隱私性和不易發現的特點，需要醫護人員臨床調查以確定其特征并報告給兒童保護機構。但因為這種模式范圍狹窄，預防兒童虐待的作用有限，所以強制報告從醫學取向轉為法律和證據取向，強調司法介入、保護及懲處。①劉玉蘭、彭華民：《西方兒童保護社會工作的理論轉型與實踐重構》，《社會科學文摘》2017年第6期。從20世紀90年代開始，社會-法律框架也受到質疑，認為兒童保護制度不僅僅要依據客觀證據來制定，也應該考慮具體的文化習慣、社會倫理以及家庭關系，應該從更廣泛的視角保護兒童合法權益，采取更具文化敏感性和更主觀的方法，充分發揮政府、兒童家庭及社會的主體性。

第二，在報告主體方面，在司法上，強制報告明確規定報告主體為國家機關、法律法規授權行使公權力的各類組織及法律規定的公職人員及密切接觸未成年人行業的各類組織及其從業人員。比如，2018年，杭州市檢察院、杭州市公安局、杭州市教育局、杭州市衛計委四家單位牽頭聯合制定了《關于侵害未成年人案件強制報告制度的意見》，規定報告主體為國家機關、教育、醫療機構等單位及其工作人員。與此不同，在行政上，強制報告以熱線方式，面向社會公布，任何人、單位都可以通過熱線報告，報告主體廣泛，但因為報告主體不明確，體現不出“強制性”的特點，也沒有建立相應的責任義務機制，更沒有涉及懲處和追責機制。這種方式與英國兒童保護干預相似，遵循的基本原則是人人有責和兒童中心主義，任何人都可以通過警察局、熱線電話、兒童服務機構舉報兒童傷害事件。②梅文娟：《英國兒童虐待干預機制考察及其啟示》，《山東警察學院學報》2014年第1期。但在地方民政部門探索建立兒童救助保護機制時，卻對報告主體進行了規定。例如，湖南省政府發布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的實施意見》中提出建立農村留守兒童救助保護強制報告機制，明確了學校、幼兒園、醫療機構、村（居）民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構對農村留守兒童受侵害行為要履行強制報告職責；深圳市寶安區在反對家庭暴力措施中，增加網格員、樓棟長以及物業管理員作為報告主體。③《寶安出臺家暴預防救助八條措施》，《寶安日報》，2019年3月1日第A8 版。大多數國家與我國司法領域的侵害未成年人案件強制報告制度相似，明確強制報告的責任主體包括學校工作人員、心理醫生、鄰居、兒童照護人士等。④張瑞鋒、鄧潔：《美國強制報告制度對未成年人檢察工作的啟示》，《中國檢察官》2017年第16期。

第三，在報告事項方面，與大多數國家一樣，我國強制報告關注未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形。在司法上，以“列舉+兜底”的形式規定了應當報告未成年人遭受或疑似遭受性侵、虐待、欺凌、拐賣等9 類不法侵害以及面臨不法危險的情形，規定對報案人、涉案未成年人身份、案情等信息資料予以嚴格保密，嚴禁通過互聯網或者以其他方式進行傳播。與此不同，在行政上，強制報告確定了六類受理內容，不僅包括各類侵害未成年人權益案件線索，還包括兒童相關政策法規咨詢、心理問題疏導和情緒撫慰、幫扶轉介服務、生活困難救助受理以及其他兒童救助保護情形。兩者相比，前者規定的詳細具體，具有可操作性；后者規定的范圍廣，涉及兒童虐待、救助、服務及心理支持等內容。值得肯定的是，我國從強制報告制度建設開始，就包括了“疑似受到侵害”的報告。“懷疑即報告”指社會成員有義務在懷疑兒童受到虐待時，向兒童保護服務處報告。⑤Stephen M.Krason,The Mondale Act and Its Aftermath:An Overview of Forty Years of American Law,Public Policy,and Governmental Response to Child Abuse and Neglect,Scarecrow Press,2013,pp.20-58.

第四，在干預流程方面，我國強制報告制度主張依法及時受理、處置，強調未成年人保護工作協調機制和多方聯動機制。但對于怎樣多方聯動，兩種類型有不同的表述。例如在牽頭部門上，在司法上，提出人民檢察院負責聯席會議制度的日常工作安排；在行政上，要求充分發揮農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障領導協調機制作用，該機制由民政部門牽頭。前者認為協調主體是公安機關、人民檢察院，由其承擔牽頭的任務，委托或者聯合民政部門或共青團、婦聯等實施必要保護措施；后者強調民政部門要建立或明確專門機構及團隊負責熱線運行工作，除了民政系統上下聯動機制之外，還提出加強與其他相關部門的溝通協調，積極爭取公安、教育、司法、共青團、婦聯等單位和組織的支持和配合。

為貫徹落實侵害未成年人案件強制報告，我國有些地方制定并出臺了更為細化的工作流程，努力在司法和行政領域融合。比如，2019年12月，北京市通州區民政局聯合區檢察院、區公安分局、區司法局、區法院等單位聯合印發了《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，明確提出建立區級層面的多部門協同轉介機制，并對基層派出所、街道鄉鎮和社區落實強制報告事項的報告標準、及時受理和快速出警程序進行了明確規定。2020年，嘉興市人民檢察院等部門聯合印發《侵害未成年人合法權益強制報告工作指引》，提出發現已經發生的未成年人遭受或者疑似遭受侵害的情形，應當在24 小時內進行報告，規定了詢問階段和處理階段的具體做法，比如，經核實認為存在未成年人遭受或者疑似遭受侵害情形的，應當及時向所在單位專門聯絡員報告；由專門聯絡員及時向公安機關報案，同時在民政部門聯絡員處備案。

四、我國兒童強制報告制度的問題及其成因

建立未成年人保護強制報告制度，是防止虐待兒童的重要方式。但由于我國強制報告建立不久，還不成熟，在參與性、操作性、強制性和系統性等方面還存在一些問題和阻礙因素。

（一）存在問題

第一，強制報告制度參與性不足。目前，我國強制報告社會力量介入較少，報告案例不多。一方面,強制報告制度宣傳不足，公眾報告意識不強；另一方面，強制報告制度缺乏支持制度與環境，報告主體對報告后的自身安全頗為擔憂。如果沒有健全的保護措施，報告人有可能會擔心遭受打擊報復而不愿主動報告。調查發現，當傷害責任主體是單位或機構時，影響強制報告的主要因素是擔心報告會影響所在機構或單位聲譽、內部考核、平安項目建設等。例如，對杭州市部分小學老師的調研發現，26%的調查對象發現未成年人受到家庭暴力、虐待、性侵的情況會選擇報警，33.3%的調查對象選擇報告上級主管部門；對于報告的后果，80%的老師認為報告上級主管部門、報警會擴大事態的嚴重性，帶來不利影響。可見，報告責任主體的一些觀念和意識不利于強制報告制度的推進。①葉玉秋、魏婧：《侵害未成年人案件強制報告問題研究》，《中國檢察官》2018年第9期。

第二，缺乏強制報告權威部門。由于還沒有建立統一的強制報告體系，我國存在不同的工作方式，以致于在防治兒童虐待時難以做到有效整合。因此，在實踐中相關機構協調統籌難度大，各部門之間資源與報告共享機制較弱。例如，當前農村留守兒童受侵害強制報告的主要受理單位是公安部門，但廣大農村地區公安干警力量較為薄弱，無法直接對接每個農村留守兒童。

第三，獎懲機制不完善。雖然我國法律涉及了強制報告制度，但對于報告時限、報告方式、受理部門沒有統一規定，對于不履行強制報告義務的法律后果規定比較原則化，所以強制報告制度的“強制性”沒有體現出來。很多處罰措施并沒有被嚴格執行，即使執行了，也僅僅是簡單批評教育或訓誡，未必能起到應有作用。

第四，制度體系不夠完備。我國沒有制定強制報告的流程和標準，相關規定散落于不同的法規政策文件中，協調難度大，執行力較弱。近年來，雖然各地陸續進行了一些制度化的探索，但受理的部門不統一，職責不清晰。比如，2020年最高人民檢察院等九部門頒布的《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，沒有對協同部門職責范圍作出解釋，缺少對通報程序的規定，很難為兒童保護強制報告制度提供有力支持。①李雅靜、王健：《我國兒童性侵強制報告制度研究》，《預防青少年犯罪研究》2019年第3期。

（二）原因分析

目前我國強制報告制度存在參與性不足，操作性不強，缺乏獎懲措施，系統性不高，協調性較弱等問題，分析產生這些問題的原因，就不得不承認社會政策是在一定環境中確立和實施的，所以研究強制報告制度，要分析該環境中的基本理念、目標群體、執行主體與實施條件等因素。

第一，兒童虐待的認識問題。受傳統文化、教育和兒童觀念不同等因素的影響，人們對于“兒童虐待”的含義有不同的理解，對兒童虐待包含的范圍也存在一定的爭議。根據兒童最大利益原則，綜合和比較各種理解，兒童虐待至少應包含四類主要情形：身體虐待（如毆打）、精神虐待（如恐嚇、羞辱）、性虐待（如性侵犯、性剝削）和忽視（包括生理忽視、情感忽視、健康和醫療忽視、教育忽視、安全忽視等）。②李環：《建立兒童虐待的預防和干預機制——從法律和社會福利的角度》，《青年研究》2007年第4期。目前，我國對兒童身體虐待和性虐待已經給予了高度重視，但精神虐待和忽視現象并沒有引起足夠的重視。例如，在貴州畢節留守兒童集體自殺案中，4 名兒童缺乏有效監護，長期獨自生活，遭受長期忽視而沒有引起基層社會組織和兒童福利機構的關注，甚至一些農村居民并不認為忽視是一種虐待。在基層調研中發現，兒童主任知道社區或村里存在忽視現象時，一般不會立即報告并采取措施。正是由于對兒童忽視問題的認識不足，導致一些忽視或精神虐待問題長期存在并引發沖擊道德底線的極端事件。可以說，兒童利益優先、兒童權益最大化原則還沒有在社會上普遍樹立起來，這是保護兒童權益的最大阻礙。

第二，傳統文化的不利影響。一是受到儒家文化和家本位思想的影響，不少人認為家庭是保障兒童福利的主要單元，家長統籌負責孩子管教、成長、教育等各方面的事情，普遍認為家長對于子女有一定懲罰的權利，有些家長認為自己打罵孩子是天經地義的事情。二是在我國傳統的觀念中，存在“清官難斷家務事”的觀念，家庭事務很難判斷，使報告責任主體對家庭暴力和兒童虐待事件視而不見。三是教育文化因素的影響。受傳統教養習慣和觀念（如“棍棒底下出孝子”“不打不成才”）的影響，很多家長使用暴力管教孩子，認為這是糾正孩子的不良習慣、避免孩子走上歪路的“好辦法”。甚至在一些家長眼中，“打罵”被視為教育、糾正孩子的行為的方式。這種教育理念，導致社會對一些兒童虐待現象習以為常，不認為其是一種社會問題。比如，在2015年南京虐童案中，此前校方雖然發現男童身體傷痕，判斷曾經遭受過毆打，但認為只是家庭教育觀念的不同而沒有過多干涉，沒有及時制止虐待情況的持續發生。該案例反映出我國傳統社會觀念認為管教孩子是父母的權力和個人的“家務事”，不容外人置喙。這種觀念影響了人們干預父母及親屬虐待孩子的行為，形成了不利于預防兒童虐待問題的環境。

第三，家庭功能的缺失。貴州畢節5 名有父母的兒童在垃圾桶內中毒身亡，正是父母與子女分離造成的后果。在現代社會，隨著家庭能力和功能的弱化，家庭保護能力不足、保護兒童失效成為一種可能的嚴重問題。比如，由于戶籍等政策的影響，數量龐大的流動人口、異地夫妻、留守兒童造成兒童得不到全方位的照看。國家與社會存在諸多弱化家庭功能的潛在因素，若這些問題得不到有效解決，家庭越來越難承擔起保護兒童的重任。

第四，未成年人保護和福利不完善。我國未成年人保護機構比較分散，力量比較薄弱，沒有形成完善的評估體系、介入機制和協調機制。與此同時，當前我國強制報告制度分散在民政、公安、檢察院、法院等部門，在很大程度上影響到了強制報告制度的連續性服務與成效。同時，一些政策性因素阻礙了兒童權益的實現，比如，生活在城市中的農村人口在購房、勞動報酬、教育、醫療等方面難以享受與城市居民同等的待遇，不能很好地解決流入地子女教育、日常照護、教育醫療等問題。

第五，社會組織參與不充分。社會工作、社會組織在兒童保護中具有不可替代的重要性，然而我國還沒有充分發揮這些專業社會組織的作用，導致相關服務社會化發展滯后。①謝瓊：《中國兒童福利服務的政社合作：實踐、反思與重構》，《社會保障評論》2020年第2期。此外，民間兒童保護組織還面臨專業性不足、資源匱乏等問題，可能影響強制報告中社會力量的有效發揮。②林典：《我國推行兒童虐待強制責任報告制度的困境分析》，《社會工作與管理》2019年第6期。與此不同，西方國家非常強調以社區為本的兒童服務整合模式，如英國在2005年更新《兒童福利法案》，要求在地區層面加強兒童福利機構與其他社區社會組織之間的伙伴關系，加強與醫院、學校等公共服務部門的有效連接與合作。③鄧鎖：《從家庭補償到社會照顧：兒童福利政策的發展路徑分析》，《社會建設》2016年第2期。

五、完善我國兒童強制報告制度的對策

在西方國家，兒童虐待問題從引起關注到給予解決經歷了一個多世紀的時間。例如19世紀末美國在虐待兒童事件頻頻發生后才展開大討論，意識到兒童保護缺乏力度，在明確政府在保護困境兒童方面責無旁貸的主體責任的基礎上于20世紀下半葉建立強制報告與反饋機制。因此，構建強制報告制度是長期性的、系統性和整體性的過程，不僅需要構建理論基礎，更新觀念，健全法律法規，還需要在充分運用現代信息技術的基礎上優化強制報告的運行機制、流程及標準。

（一）改變傳統觀念，達成兒童優先的共識

強制報告建立在現代兒童觀基礎上，認為兒童擁有作為獨立主體的權利，與成人一樣享有基本的人權與尊嚴。但不同于其他群體，兒童還未發育成熟，處于弱勢地位，在身體、生活、情緒、心理等方面存在特殊的需求，應該受到特別的照顧和保護。現代西方國家確立了兒童最大利益原則和“國家親權”理念，普遍認為兒童的成長和健康與國家命運密切相關，政府和父母一樣要對兒童負有責任。例如，隨著少子化危機加深，日本政府開始積極主動地承擔兒童照顧責任。①張繼元：《少子化時代日本兒童照顧責任意識變革》，《社會保障評論》2020年第2期。設立強制報告制度，預防兒童遭受虐待是國家對兒童的責任的一個具體體現，其做法是賦予與兒童接觸密切的專業人員監督的權利與義務，并在父母未盡養育職責時向國家報告，在父母對兒童存在不當行為時介入干預，甚至剝奪父母的監護權，提供替代性照顧服務。可見，在兒童遭到虐待時，政府介入父母子女關系，承擔起了保護兒童和監管家庭的責任。②裴斐：《完善兒童虐待防治法律問題研究》，《當代青年研究》2013年第6期。基于以上理論和邏輯，為了預防和發現兒童虐待現象，保證政府和社會的干預介入及時有效，需要改變傳統觀念，確定政府主導的理念，這是強制報告制度有效運行的前提。

（二）加強統籌協調，打通強制報告運行環節

促使強制報告制度落地并發揮實效，離不開部門協作與各環節的順暢運行。目前我國強制報告受理機構主要有公安部門、民政部門和教育部門，所以在兒童保護工作實踐中形成了多種報告渠道，如人民檢察院牽頭公安部門公布了110 未成年人舉報熱線，民政部門設立了12349兒童救助保護熱線（有些省份并入了12345 政府服務熱線），全國婦聯開通了玫琳凱反家暴熱線：16838198，還有地方開通了未成年人保護熱線或性侵害電話。而且，在司法領域與行政領域形成了兩種系統與運行方式，存在信息未共享、缺乏統一評估標準、部門銜接不暢等問題，影響了強制報告的效能。為避免多頭治理導致部門之間職責不清和相互推諉，推動強制報告有效運行，一是明確建立強制報告的主管單位、內容、主體、獎懲及協作機制。在法律中明確兒童虐待不僅包含身體虐待和性虐待，而且也要把精神虐待和忽視納入傷害兒童的范圍。二是明確兒童保護的責任主體機構（Responsibility of Child Protection），通過立法授權兒童保護責任主體機構必要的職責、足夠的權力、相應的資源和管理能力來幫助受到不當對待的兒童。三是有效銜接司法與行政系統，協調統一行動。協調合作是大多數國家的做法，如美國《兒童虐待預防和處理法案》規定法律執行部門與兒童保護機構為報告的受理部門，需要警察、兒童福利機構或兒童社工協調共同出動進行現場評估。我國臺灣地區強調以整合性福利機制保護兒童權益。③關子明：《從兒童保護到投資兒童：中國臺灣地區兒童福利體系轉型研究》，《社會政策研究》2021年第1期。因此，需要通過統一協作，進行報告登記、評估規范、分類救助，在接受報告初步判斷的基礎上聯合現場察看評估、聯動干預，以充分發揮強制報告的發現與預防功能。

（三）擴大社會參與，明確強制報告的主體與責任

兒童虐待不僅僅是家庭的內部事務，而且是一個需要政府、兒童福利機構、社會組織、基層組織等機構和人員廣泛介入和參與的社會問題。只有動員和鼓勵與兒童密切聯系的人員及時向相關機構報告，才能及時發現兒童遭受或可能遭受來自家庭、學校或社會的虐待。所以，國外強制報告的主體范圍經過了一個不斷擴大的過程。例如，在美國早期的規定中，只有醫務人員是強制報告的主體，之后幼教、警察、社會服務人員等與兒童接觸密切的專業人員也被納入義務主體的范圍，一些州甚至規定商業攝影、制片等行業的從業人員也負有報告的責任。而日本《虐待兒童防治法》規定，鄰居等虐童事件的知情人亦有報告的義務。考慮到目前我國全社會的兒童保護意識還比較淡薄，民眾對強制報告制度不太熟悉的情況，對報告情況進行區分，規定強制報告與自愿報告兩類主體。一方面將醫生、教師、兒童社工等機構工作人員列為強制報告主體，如果沒有盡到應報告的責任，將受到相應的處罰；另一方面將鄰里、朋友、店員等列為自愿報告的主體，鼓勵他們承擔報告的義務。雖然這兩類報告主體都有可能接觸兒童和發現虐童現象，但前者負有保護、照管或救助兒童的責任，后者沒有管理和照顧兒童的法定義務。這樣，在確定獎懲機制時，對具有強制報告責任的主體，沒有按規定報告的，追究違反報告義務者的法律責任，這是“強制報告”的應有之義。例如，美國大多數州規定，未能報告和故意虛假報告為一種輕罪，一些州甚至把未能報告導致嚴重后果的、多次違反報告義務或故意虛假報告的行為規定為重罪。此外，未能報告的責任人在部分州還應承擔民事賠償責任。①楊志超：《美國兒童保護強制報告制度及其對我國的啟示》，《重慶社會科學》2014年第7期。報告主體如果能夠證明自身沒有過錯，則無須承擔責任。通過強調報告主體責任，擴大社會參與，是強制報告制度良性運行的保障。

（四）細化操作流程，明確強制報告制度的執行機制

報告制度是兒童保護的第一步，圍繞“誰報告、什么情況報告、向誰報告、報告什么內容、報告后如何處理”等環節，建立專門針對兒童保護的案件處理程序，以便充分發揮強制報告的作用。強制報告制度要與兒童保護結合起來，明確報告、接受立案、調查、評估、確認、干預（個案管理）等是其有機的組成部分。例如，英國一旦發生了涉及兒童的訴訟，兒童社會福利機構必定介入，不僅為兒童提供服務，還為家事法庭提供相關咨詢和后期回訪數據，再結合法官親自對兒童的回訪，確保對兒童權益的保護。②Astra Outley,"Overcoming Barriers to Permanency:Recommendation for Juvenile and Family Courts," Family Court Review,2006,44(2).無論是美國抑或是其他國家的強制報告制度，都不僅僅只是針對虐童行為發生時的報告行為，還包括了虐童行為發生后的調查、取證、處理和委托監護等流程。強制報告制度具有依法建立起來的完整組織結構，配備了相應的工作人員，其活動經費納入了政府財政預算，這些條件保障了強制報告體系順利運行。在我國強制報告制度建設中，最高檢察院牽頭，強調了兒童保護的司法部分，但進入司法的畢竟是少數，大部分兒童保護的內容需要在進入司法之前解決，這個就需要建立家庭和社區支持政策。通過項目資助、政府購買服務等形式，由專業兒童機構或社會工作者來提供服務。比如，通過其與社區居委會、學校建立密切關系，及時發現處于困境的兒童，并為之開展有針對性的個人服務和家庭服務，通過提升其家庭能力，最終保障兒童的權益。

（五）注重培訓與宣傳，營造良好的社會氛圍

一是進一步加強報告責任主體的法律意識，通過培訓宣傳，使報告主體能夠準確判斷未成年人是否遭受不法侵害、是否有犯罪情況發生、及時有效固定證據等。二是加強強制報告制度的專項培訓，讓報告責任主體進一步認識到強制報告的重要性，知曉立法上的隱私保護，打消顧慮，明確報告方式及途徑，提高責任主體的職業敏感性和報告的效率、效果。三是做好社會公眾的普法宣傳。由各級未成年人保護機構牽頭，通過報紙、新聞、互聯網等途徑全面宣傳強制報告制度，讓人民群眾理解強制報告制度的立法原意，培養人民群眾的社會意識，讓全社會都成為保護未成年人的發聲者、監督者，只有人人伸出援助之手，才能保障兒童人身安全和健康成長。最后，充分利用現代信息技術。建立強制報告信息管理平臺，開發便捷的報告方式，如APP、專用信箱和網站等，擴大受理渠道并保持渠道暢通。相較于傳統的線下舉報方式，線上程序即搜即用，渠道更便捷，大大降低了群眾參與未成年人保護的門檻，同時還可以使舉報反映的情況更清晰，以最快效率達到整合。