整體性視角下的中國社會保險治理

楊一心

社會保險是國家為社會成員基本風險提供基本保障的一種保險形式，是確立國民在風險保障領域基本權利的基礎性制度安排。作為社會保障體系中惠及面廣、所需資金量大、技術性強的項目，社會保險已成為現代國家治理體系的重要組成部分，直接體現國家治理能力和水平。①鄭功成指出，不能將社會保障矮化為一般的民生工程，而應將其定位于國家長治久安、保障人民福祉的基礎性制度安排。參見鄭功成：《國家治理與社會保障制度建設》，《中國民政》2016年第19期。中國的社會保險制度建立已有70年，特別是經過近40 多年來的改革探索，適應社會主義市場經濟體制的新型社會保險制度框架形成，全民社會保險權益得到確立。當前，以社會保險為主體，功能完備的社會保障體系基本建成，②《習近平在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業高質量發展可持續發展》，新華網：http://www.xinhuanet.com/2021-02/27/c_1127147247.htm，2021年2月27日。覆蓋人數大幅增加（見圖1）。社會保險在國家發展中的地位和受關注程度持續提高，所取得的成就得到國際社會廣泛認可。③2016年11月17日，國際社會保障協會將“社會保障杰出成就獎（2014—2016）”授予中國政府。

圖1 2000—2019年社會保險參保人數

在肯定社會保險事業發展取得成就的同時，要看到現行社會保險制度的公平性、可持續性和運行效率還有待提高；尤其是過去20 多年，政府雖動員組織了大量資源，但部分投入并沒有換來應有的效果，社會保險調節收入分配的效果還不理想。前些年，因按人群設置制度和地區間政策差異大所導致的“制度碎片化”問題頗受關注。①胡曉義：《中國社會保障制度析論》，《中國社會科學院研究生院學報》2009年第5期。事實上，現行制度從設計到管理運行都存在碎片化問題，即社會保險領域的“治理碎片化”。社會保險項目多、影響因素復雜，②人口、政治、文化、宗教等都是左右社會保險發展的因素。參見David M.Cutler,Richard Johnson,"The Birth and Growth of the Social Insurance State:Explaining Old Age and Medical Insurance across Countries," Public Choice,2004,120(1).又是長期性的社會政策，采取應急、局部、靜態的政策措施難以“治本”。面向“高質量發展”“可持續發展”兩大關鍵詞，③《習近平在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業高質量發展可持續發展》，新華網：http://www.xinhuanet.com/2021-02/27/c_1127147247.htm，2021年2月27日。本文以整體性治理（Holistic Governance）視角重新審視中國社會保險領域存在的問題，分析社會保險治理碎片化的原因，嘗試為建設更加公平、可持續和有效率的社會保險制度提供思路建議。

一、中國社會保險制度改革演進及其邏輯

中國的社會保險制度始建于20世紀50年代（見圖2）。1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》對職工養老、疾病、工傷、生育和死亡等保障待遇作了規定，形成了項目較為齊全的保障體系。但在“文革”中，勞動保險費用社會統籌部分被取消，許多學者稱這一現象為“社會保障演變成企業保障”。④吳敬璉：《當代中國經濟改革：戰略與實施》，上海遠東出版社，1999年，第233 頁。改革開放以來，中國經濟轉型、人口轉變、觀念轉換相互交織，社會保險伴隨著波瀾壯闊的社會大變革而行，制度改革的復雜性和艱巨性前所未有。反思近40 多年來的實踐，既要看到所取得的重要成就，也要探索改革呈現的特有邏輯及其問題根源。

圖2 新中國社會保險制度變遷概覽

（一）以應急施策為主要模式的漸進改革

20世紀80年代中期，隨著經濟體制改革的深入，“企業保障”的弊端顯現并成為經濟體制改革的障礙。①需要指出的是，由于經濟體制改革前的國有集體企業并非完全意義上的市場主體，這種“企業保障”以國家財政作后盾，因而企業職工和退休人員獲取的仍然是國家保障。一旦企業成為真正的市場主體，這種“企業保障”才是真正的“企業保障”。這是推動社會保險制度改革的直接原因。可以兩個階段的事實來說明。一是80年代中期到90 代中期。隨著城市經濟體制改革深入，企業開始成為自主經營、自負盈虧的市場主體，養老金和醫療費用負擔在行業間、企業間不均衡的矛盾逐漸暴露，企業“苦樂不均”。要維持制度運行只有加大財政補貼，或者拖欠職工待遇，致使制度難以為繼。在此背景下，迫切要求進行養老金、醫療費用的社會統籌，多地開始試點社會保險改革。二是90年代中期以后。經過多年的改革，社會保險制度逐步走向社會統籌，但國有企業福利供給的職能未減少，勞動保險與社會保險費用支出總額逐年攀升。其福利保險費用幾乎相當于職工工資的一半、勞動者報酬的2/3，大量福利開支成為國有企業“有增長而無發展”的重要原因。①李培林、張翼：《國有企業社會成本分析》，社會科學文獻出版社，2000年，第206 頁。隨著國有企業改革步伐加快，大量企業冗員、下崗職工和退休人員的基本生活保障問題顯現。據當時預測，1995—2000年的失業職工達1800 萬人，對失業保險金產生了極大需求。②何平：《國有企業改革中的社會保險》，經濟科學出版社，1997年，第199 頁。正如有學者指出，“國有企業改革搞不好，是因為人太多，只有裁減冗員，國有企業改革才能深入；不敢裁人，是因為社會保障體系不健全”。③高書生：《社會保障改革何去何從》，中國人民大學出版社，2006年，第143 頁。因此，中央明確將社會保險改革作為推進國有企業改革的配套措施，要求通過財政、企業和個人的分擔，解決分離企業富余人員、分離企業辦社會職能的經費問題。④《國務院批轉國家經貿委關于1996年國有企業改革工作實施意見的通知》（國發〔1996〕11 號），《中華人民共和國國務院公報》1996年第9 號；《國務院批轉國家經貿委關于1997年國有企業改革與發展工作意見的通知》（國發〔1997〕19 號），《中華人民共和國國務院公報》1997年第19 號。于是，1997年、1998年國家分別推出了統一的職工基本養老保險制度和職工基本醫療保險制度，1999年《失業保險條例》頒布。從這些事實看，改革開放以來一段時期內的中國社會保險在很大程度上是一種“應急型”社會政策，⑤張秀蘭等：《改革開放30年：在應急中建立的中國社會保障制度》，《北京師范大學學報》2009年第2期。是服務中國經濟轉型的重要工具，而中長期的戰略規劃則被放在次要地位。由于缺乏長遠、系統的考慮，在一定程度上導致社會保險制度整體性建設的困難。

（二）以補缺堵漏為主要特征的社會保險權益擴展

回顧世界社會保險發展歷史，可發現社會保險權利主體經歷從一部分藍領工人擴展到全體工薪勞動者及其部分家屬，進而達至非雇傭勞動者的過程。⑥李志明：《社會保險權的歷史發展：從工業公民資格到社會公民資格》，《社會學研究》2012年第4期。中國的情況類似，但又有其特殊性。在“社會保險改革為國有企業改革配套”的思路下，20世紀90年代的社會保險制度是經濟政策的附庸，覆蓋對象僅是工薪勞動者，且只覆蓋國有和集體經濟體制內的部分。社會保險滿足基本需求以及作為公民權利的理念尚未得到充分重視。⑦岳經綸：《社會政策學視野下的中國社會保障制度建設——從社會身份本位到人類需要本位》，《公共行政評論》2008年第4期。80年代隨著農村經濟體制改革深入，農村合作醫療制度逐步瓦解，⑧王紹光：《學習機制與適應能力：中國農村合作醫療體制變遷的啟示》，《中國社會科學》2008年第6期。此后的20 多年是中國農民基本風險保障極為薄弱的時期。進入21世紀，社會保險存在的“制度性斷裂”現象備受關注，⑨王思斌：《當前我國社會保障制度的斷裂與彌合》，《江蘇社會科學》2004年第3期。政府的公共政策重心和財政投入開始向農民工、城鄉非工薪居民和弱勢群體傾斜，實現了“從經濟政策到社會政策的歷史性跨越”。⑩郁建興：《中國的公共服務體系：發展歷程、社會政策與體制機制》，《學術月刊》2011年第3期。在此背景下，2003年和2009年，由財政支持的新型農村合作醫療制度和新型農村社會養老保險制度分別開始試點并逐步推廣。在農民的醫療和養老有較低水平的經濟保障制度之后，各界強烈呼吁要填補城鎮非工薪居民這一社會保險制度覆蓋的漏洞。于是在2007年和2011年，城鎮居民基本醫療保險和養老保險制度也分別建立。覆蓋范圍由工薪勞動者向全民擴展是中國社會保險制度建設的一大重要成果，但這樣的擴面更多帶有“補缺堵漏”性質，即先滿足一小部分群體的保障需求，進而擴展至其他群體，因而形成了社會保險制度分割、多軌并行的局面。完善社會保險制度時往往將公職人員和企業職工放在首要位置，缺乏整體性推進思維。以養老保險為例，有人以“養老金雙軌制”描述企業與機關事業單位適用不同制度的現象，但事實上制度是“三軌”甚至“四軌”并行。①在新型農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度整合以前，機關事業單位工作人員、企業職工、農民、城鎮非工薪者4 個群體適用不同制度，因此4 個養老金制度并存。采用“雙軌制”的說法僅看到了職工和公職人員的保障差異，實際反映出對農民這個龐大群體基本養老保險權益的不重視。

（三）伴隨財務責任轉嫁的社會保險擴面

從20世紀80年代中期開始的社會保險改革進程看，社會保險覆蓋面的擴大伴隨著社會保險財務責任的轉嫁。80年代以前，雖然勞動保險在企業營業外列支，但有財政作后盾，制度“基本上維持了下來”，②嚴忠勤：《當代中國的職工工資福利和社會保險》，中國社會科學出版社，1987年，第324 頁。職工的勞動保險待遇尚能支付。養老金和大病費用社會統籌開始試點后，通過用人單位之間的基金調劑，部分責任由財政向勞動力結構較為年輕的企業（如冶金、儀表等新興行業）轉移。90年代大規模的國有企業改革開始后，社會保險尤其是養老保險負擔加重，籌資水平又難以進一步提高，僅依靠國有企業間的調劑已經很難應對。而與國有企業相比，三資企業、私營企業和個體勞動者的職工年齡結構較為年輕，將其納入社會保險參保系統，能夠大大減輕國有企業負擔，同時這一措施又能夠保障憲法和勞動法賦予的勞動者享受社會保險的權利。③韓良誠、焦凱平：《企業養老保險制度的統一與實施》，中國人事出版社，1997年，第116 頁。因此，2000年以后社會保險制度發展思路從配套國有企業改革向“建立獨立于企業事業單位之外的社會保障體系”調整。④《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發〔2000〕42 號），中國政府網：http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201011/t20101112_62507.html，2000年12月25日。通過將其他所有制企業和個體勞動者納入制度體系，基金支付壓力得到有效緩解。⑤以職工基本養老保險為例。1998—2003年，各年度當年基金征繳收入均小于基金支出。2004年以后，年度征繳收入開始大于基金支出。參見鄭秉文主編：《中國養老金發展報告2012》，經濟管理出版社，2012年，第93 頁。因此，既要看到因社會保險覆蓋面擴大所帶來的更多工薪勞動者參保權益的落實，也要注意到原本應由國家負擔的基金財務責任向非公有制單位轉嫁。這種轉嫁，加之“統賬結合”這一特有的制度模式設計，社會保險的歷史債務問題由此產生。養老保險和醫療保險都積累了規模巨大的歷史債務。⑥由于社會保險統籌層次低，估計全國歷史債務比較困難，不同學者估算結果有很大差距。這也是社會保險整體性治理亟需處置的問題。

二、社會保險治理結構與資源配置

社會保險資源配置是社會保險治理中的重要環節。20世紀末伴隨數字時代的到來，國外學者在對新公共管理運動的反思中針對碎片化問題提出了“整體性治理”概念，⑦Diana Leat Perri,et al.,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,New York,Palgrave Macmillan Press,2002,pp.9-12.主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合，⑧彭希哲、胡湛:《當代中國家庭變遷與家庭政策重構》，《中國社會科學》2015年第12期；陸杰華、劉芹：《從理念到行動：健康中國戰略的公共治理邏輯分析》，《社會政策研究》2019年第4期。解決政府部門間“各自為政”“地盤爭奪”等問題。⑨張立榮、劉毅：《整體性治理視角下縣級政府社會管理創新研究》，《管理世界》2014年第11期。采取的行動包括大部聯合治理、加強中央控制、施行集中采購、精簡網絡等。①Patrick Dunleavy,et al.,"New Public Management is Dead-Long Live Digital-Era Governance," Journal of Public Administration Research and Theory,2006,16(3).經典的整體性治理理論強調多元主體以合作參與的方式實現社會治理，關注政府組織結構的優化、政府與市場關系的協調等。②整體性治理理論中主要關注三個維度的整合：治理層級的整合、治理機構功能的整合、公私部門的整合。由此可以看到，這三個維度的整合主要強調行動主體的整合。構筑治理理論的理論基礎主要包括網絡管理理論、授權理論、社會解釋理論。③杰瑞·斯托克等：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2007年第2期。這些理論同樣也是整體性治理的重要理論支柱。

基于治理理論的邏輯起點，考慮到社會保險是政府直接面向公民的“窗口制度”，且涉及多行動主體（包括不同層級政府、政府內不同部門、用人單位、公民等），可嘗試用整體性治理理論作為工具分析。中國的社會保險發展面臨著多重問題：人群分類、制度分設、地方分治；部分政策設計與目標沖突、執行連貫性差。除了社會保險行動主體缺乏整合，社會保險險種間、與其他經濟社會政策關系間、與其他風險保障方式間也存在缺乏統籌與協調的問題。因此，需要強調的是，在引入整體性治理理論考察中國社會保險問題時，應當拓展社會保險整體性治理的內涵，而不局限于對治理主體的討論。為了剖析社會保險治理碎片化的問題，我們需要找尋新的切入視角。事實上，社會保險的治理就是社會保險各主體配置社會保險資源的過程，據此形成其特有的社會保險治理結構。從制度運行的實際狀況看，社會保險資源在需求、代際、空間和行動主體等多個維度上的配置不盡合理。這也是社會保險治理碎片化的集中表現。

（一）項目設置與保障需求不完全匹配

滿足參保人員風險保障需求是社會保險的主要功能。根據需求層次理論，需要研究參保人員的風險保障需求類型及其優先順序。雖然當前人人能夠享有社會保險，但由于制度分險種、分人群設計實施，實際存在單位與個人的選擇性參保，④根據統計，5 個職工保險險種參保人數存在差異。2019年職工基本養老保險、職工基本醫療保險在職參保人數分別31177.5 萬人和24224.4 萬人，而失業、工傷和生育保險參保人數僅分別為20542.7 萬人、25478.4 萬人和21417.3 萬人。社會保險資源配置的多寡往往與參保人員身份相關聯，導致項目設置與保障需求不完全匹配。主要體現在三方面：一是配置過少甚至缺失。從項目看，除養老、醫療、失業、工傷和生育保險制度，許多國家和地區還建立起了長期照護保險制度。隨著中國人口老齡化程度加深和非健康期望壽命延長，老年人失能照護服務需求日益上升，長期照護成為社會潛在風險，⑤張盈華：《老年長期照護的風險屬性與政府職能定位：國際的經驗》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2012年第5期；唐鈞、馮凌：《長期照護的全球共識和概念框架》，《社會政策研究》2021年第1期。護理保險的重要性會持續提升。⑥鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。從人群看，與公職人員和企業職工相比，農民社會保險水平還不高，新經濟從業人員職業傷害風險保障制度缺失；農民和城鎮非工薪居民由于生育導致的收入中斷風險亦未得到充分保障。⑦何文炯等：《中國生育保障制度改革研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2014年第4期。二是配置過度。在基金“進口”端，失業、工傷和生育保險費率明顯偏高，造成過高的基金結余。這既加重了用人單位負擔，又降低了資金使用效率。而在基金“出口”端，由于基礎理念不清，某些政策的實施造成社會保險資源浪費，部分社會保險項目有偏離“保基本”征兆。比如養老金的功能本為保障職工個人退休后的基本生活，對于退休人員身故后一次性發放撫恤金的規定實屬道義。但在實際操作中，各地政策規定不一。有的對于沒有供養、贍養或撫養義務的身故人員依然發放撫恤金，且標準高者可達數萬元（見表1）。這就扭曲了養老金的功能定位。部分地區喪葬補助金遠高于基本殯葬服務水平。①郭林：《中國殯葬服務：核心問題與發展思路》，《社會保障評論》2020年第3期。又如，雖然1998年就建立了職工基本醫療保險制度，但時至今日，仍有部分機關和事業單位繼續執行保障水平更高的公費醫療制度，造成群體間待遇差距懸殊。②1998年建立職工基本醫療保險制度時，就明確機關事業單位都要參加基本醫療保險。三是配置優先順序不當。不同個體在生命周期各階段有一定的風險保障需求優先順序，但目前的部分政策設計并不能與其較好匹配。以農民工為例，根據對其社會保險需求的調查，工傷保險和醫療保險排在靠前位置，工傷和疾病是其融入城市面臨的最大風險。但社會保險管理部門卻把農民工的養老保險問題作為重中之重，部分地區還出臺了專門針對農民工的養老保險制度，而其工傷和醫療保險水平提高相對不快。這對保障農民工基本生活和推進城鎮化產生負面影響。由于職工保險高費率，非正規就業農民工更多選擇參加居民社會保險。③汪潤泉、金昊：《高費率對農民工參加職工社會保險的擠出效應——基于就業類型選擇的分析》，《人口與發展》2020年第6期。

表1 部分省（市）職工基本養老保險一次性撫恤金標準

（二）資源的代際分配不均衡

社會保險資源在同代內和代際間的合理分配，將關系影響制度的可持續運行。養老保險最為典型。現收現付模式下，在職職工繳費以供養當期退休人員，那么參保人員在職期間的繳費可看作是一種權益積累。顯然，當參保人口年齡結構較為年輕時，基金往往有結余；而隨著人口老齡化程度加深，基金支付壓力會增大。因此，制度初建時期積累的基金結余是為應對人口老齡化高峰的到來而作準備，盲目地以結余過多為借口提高待遇水平，是典型的代際間配置不合理。事實上，2005—2015年，企業退休人員養老金每年至少以10%的速度上調，①根據國家審計署2012年的審計結果，2005—2011年職工基本養老保險待遇比同期CPI 平均上漲幅度高出10.03個百分點。2016年以來雖然養老金增幅有所下調，但仍對未來基金安全產生重大影響。②何文炯：《論社會保障制度的代際均衡》，《社會保障評論》2021年第1期。過去已認識到將非公有制企業納入現行制度體系雖然能夠在短期內緩解支付危機，但不過是支付責任的推遲，到這些職工退休后，支付壓力將更大。③王夢奎：《中國社會保障體制改革》，中國發展出版社，2001年，第12 頁。醫療保險也有類似問題。在參保覆蓋面持續擴大作用下，醫療保險基金也積累了較多結余，但由于缺乏代際均衡的視角，認為醫療保險基金存在高額結余是極大的浪費。④顧昕：《中國城鄉公立醫療保險的基金結余水平研究》，《中國社會科學院研究生院學報》2010年第5期。部分地區以結余過多為由盲目擴大支付范圍或是提高待遇，比如劃出部分資金用以支付照護費用、健康體檢費用。事實上，這些做法已超出了基本醫療保險基金的特定使命和用途。醫療保險也有“系統老齡化”問題，不能簡單地視這一制度為短期保險制度。⑤何文炯等：《基本醫療保險“系統老齡化”及其對策研究》，《中國人口科學》2009年第2期。

（三）資源的空間配置不平衡

目前社會保險實際統籌層次低，城鄉發展不平衡，國家統一的法定制度淪為地方性安排，⑥鄭功成：《深化中國養老保險制度改革頂層設計》，《教學與研究》2013年第12期。社會保險資源的空間配置不平衡。主要體現在：一是統籌地區間的配置不平衡。雖然中央確立了社會保險制度基本框架和政策，但各統籌地區對于部分制度參數的規定并不相同。不同省份的社會保險繳費工資下限、用人單位繳費率存在差異（見表2）。制度和政策的不統一，造成參保人員社會保險關系轉移接續難，從而影響勞動力自由流動，導致地區間用人單位勞動力基礎成本的差異，直接影響勞動力市場一體化。⑦朱玲：《中國社會保障體系的公平性與可持續性研究》，《中國人口科學》2010年第5期。二是城鄉間的配置不平衡。主要體現在城鎮和農村社會保險資源投入和獲取的不平等。農村居民工傷、生育保障制度缺失，養老保險和醫療保險水平都還不高。與企業退休人員養老金“17 連漲”（2005—2021年）相比，農民的最低基礎養老金自2009年以來僅調整過兩次（由55 元提高至70 元、88 元）；參加新型農村合作醫療的老人和未參保老人在醫療服務利用和健康結果方面未呈現顯著差異。⑧劉曉婷、黃洪：《醫療保障制度改革與老年群體的健康公平——基于浙江的研究》，《社會學研究》2015年第4期。機關事業單位和企業職工基本養老保險個人賬戶記賬利率每年由國家統一公布，但城鄉居民養老保險個人賬戶計息一般以一年期銀行利率為基礎設定，與另外兩項保險制度個人賬戶記賬利率相比水平偏低。

表2 2019年部分地區職工基本醫療保險用人單位費率

（四）行動主體缺乏有效協調

社會保險的出現，表明人們意識到僅依靠家庭和朋友的幫助難以有效應對風險，需要全社會建立一個公共計劃共同分擔損失。在這一計劃中，由政府、用人單位、個人等多個行動主體協調與合理分工。當前，社會保險資源配置涉及的行動主體還缺乏有效協調。一是政府、用人單位和個人責任有失衡之處。居民基本養老保險、基本醫療保險名義上雖為社會保險制度，但事實上是以公共財政為基礎支撐的泛福利化項目。用人單位與參保人員個人相比，負擔也較重。與此同時，各主體的責任不夠清晰。由于歷史欠賬等原因，政府要承擔對社會保險基金的補助責任。在“基金出現支付不足時，政府給予補貼”的規定下，①《中華人民共和國社會保險法》，中國人大網：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070267.htm，2019年1月7日。財政實際承擔了基金兜底的無限責任。二是政府部門內部管理不夠協調。這里我們有前車之鑒。過去城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療分屬人力資源社會保障和衛生部門管理，其帶來的直接后果是重復參保、重復補貼和社會資源浪費，增加政府管理成本（據統計，重復參保人數超1 億，財政每年無效補貼200 億）。②金維剛：《依法推進城鄉居民醫保整合》，《中國勞動保障報》，2016年2月5日第A4 版；《醫保重復參保人數超一億，財政每年無效補貼200 億》，人民網：http://politics.people.com.cn/n/2014/0815/c1001-25471359.html，2014年8月15日。2018年黨和國家機構改革進一步理順了社會保障體制，但部分環節還有完善空間。過去各地社會保險費征繳模式呈現碎片化狀態，有社會保險部門獨立征收、地稅部門代征以及地稅部門全責征收等模式。③劉軍強：《資源、激勵與部門利益：中國社會保險征繳體制的縱貫研究（1999—2008）》，《中國社會科學》2011年第3期。原定于2019年開始將企業養老保險征收職能移交至稅務部門，但由于種種原因，后明確留待有關配套政策和制度完善后再行移交。部分領域不可避免存在著部門利益，進而可能影響社會保障體系高效協同推進。④鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。三是不同層級政府間的社會保險職責不清。基金困難省份可以得到中央財政的轉移支付，因而可能形成待遇支付積極而社會保險費征繳動力不足的局面。由此而使中央和地方存在博弈空間，引發基金狀況較好地區的逆選擇行為。做實職工基本醫療保險市地級統籌是中央深化醫療保障制度改革的重要任務，⑤《中共中央國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》（中發〔2020〕5 號），中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/05/content_5487407.htm，2020年3月5日。但在財政省直管縣地區，由于不同層級間政府責任分擔機制不明確，這項改革面臨諸多困境。

通過前述對中國社會保險制度改革演進的邏輯分析可以看到，自20世紀80年代開始的社會保險改革在很大程度上是由經濟體制改革推動的，具有典型的“生產型福利”特征；⑥Ian Holliday,"Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia," Political Studies,2000,48(4).進入21世紀后，隨著國家對民生保障的重視，進一步推動了社會保險事業發展。這與其他國家和地區社會保險發展的驅動因素并不完全一致。⑦以韓國和我國臺灣地區為例，政治民主化在健康保險的蓬勃發展中起了重要作用。參見Joseph Wong,Healthy Democracies:Welfare Politics in Taiwan and South Korea,New York,Cornell University Press,2006,pp.1-18.這是造成社會保險治理碎片化的重要原因。此外，社會保險治理碎片化的另外兩個重要原因是：

一是長期以來對社會主義市場經濟條件下社會保險制度的功能定位和技術原理認識不到位。在我國，保險是舶來品，社會保險的歷史更短，因而國人對保險這一機制使用不夠熟練，對社會保險運行規律研究少，更多是被動適應其他項目改革的要求。①何平：《企業改革中的社會保障制度》，經濟科學出版社，2000年，第9 頁。學界對此研究也不夠透徹，各方對基本問題理解不完全一致，留下了諸多隱患。隨著形勢變化，傳統的治理理念已表現出不適應，理論準備不足的弊端愈發顯現。與其他社會政策相比，社會保險的“技術含量”較高，在時間和空間兩個維度都有豐富的操作空間，兼具正義性和科學性。比如，精算是社會保險的核心技術，②日本、德國、美國等都建立了中長期精算平衡計劃，諸多國家社會保障財政預算方案的制定有賴于這一原則。但目前對社會保險精算的重要性認識不足，部分制度設計本身就難以實現精算平衡，因此不能僅強調通過“開源”來促進制度可持續運行。③楊一心、何文炯：《養老保險繳費年限增加能夠有效改善基金狀況嗎?——基于現行制度的代際贍養和同代自養之精算分析》，《人口研究》2016年第3期。現行《社會保險法》沒有關于建立精算平衡機制的條款，直到中共十八屆三中全會才提出社會保險精算平衡的原則。需要指出的是，由于社會保險由國家、單位和個人多方籌資，在考慮精算平衡時自然要將財政補貼考慮在內。這也有利于清晰和落實政府責任。

二是受到行政體制和財稅體制的影響。世界上多數國家全國執行統一的社會保險政策。但是，我國從20世紀80年代以來逐步形成的“分灶吃飯”財政體制，中央政府更有動力將涉及與民眾利益相關的事務交給地方政府。④曹正漢、周杰：《社會風險與地方分權——中國食品安全監管實行地方分級管理的原因》，《社會學研究》2013年第1期。而且，社會保險制度改革之初，中央財政拮據，決定社會保險制度框架全國統一，賦予各地在具體制度設計和政策調整方面較大的自主權。在地區經濟社會發展水平差距較大的背景下，這種做法的弊端逐漸顯現。各地有機會、有條件，并且在一定程度上被鼓勵試驗創新。這必然導致地區間的制度政策差異，直接造成地區間社會成員社會保險權益的不公平和勞動力基礎成本的巨大差距；并且事實上中央要對地方承擔大部分責任。⑤1998—2008年，財政對基本養老保險資金補助中，中央占90%以上。參見張弘力、許宏才：《分稅制財政管理體制的調整完善情況及進一步改革的思路》，《預算管理與會計》2004年第3期。與之相關的另一弊端是部門利益的存在。社會保障制度整合性差的一個重要原因是“部門各行其是、各記其功”。⑥王思斌：《當前我國社會保障制度的斷裂與彌合》，《江蘇社會科學》2004年第3期。部門間存在政績的競爭和博弈，致使每個部門都希望能夠掌握更多的資源，導致社會保險政策的部門主義色彩較濃，缺乏整體性協調機制。由于制度地區分割，社會保險被作為地區間福利競賽的工具使用，這對原有的制度規則體系產生了破壞作用。⑦趙海珠、朱俊生：《中國福利競賽：內涵、表現與效應》，《人口與發展》2016年第4期。

三、社會保險整體性治理的政策取向

早在20 多年前，社會保險主管部門已經意識到，“中國的社會保險決策有很大的偶然性和隨意性，根本問題是整體決策上根基不足”。⑧王建新：《中國勞動年鑒（1992—1994）》，中國勞動出版社，1996年，第121 頁。從現有研究看，僅就某一項社會保險制度的完善或者幾個制度參數的研究較多，但對諸如社會保險險種協調、社會保險與其他公共政策之間的相互作用等問題的研究不多。事實上，單純討論某項社會保險制度的某個問題具有明顯的工具主義色彩，難以揭示社會保險制度的復雜性。在整體性治理視角下，需強調公共政策的跨部門性和跨政策性，統籌好各類資源形成合力。①胡湛、彭希哲：《應對中國人口老齡化的治理選擇》，《中國社會科學》2018年第12期。除了推動社會保險制度本身的完善，建議從以下4 個政策視角出發推動社會保險改革。

（一）加強社會保險險種間協調以有效匹配風險保障需求組合

個體的風險保障需求是復合型的，②Christopher T.Whelan,Bertrand Ma?tre,"'New' and 'Old' Social Risks:Life Cycle and Social Class Perspectives on Social Exclusion in Ireland," Economic and Social Review,2008,39(2).人在不同的生命階段對風險保障需求側重存在一定異質性，社會保障制度應按照人在生命歷程中的不同階段、不同需求設置，用以支持生命的完整過程。③郭于華、常愛書：《生命周期與社會保障——一項對下崗失業工人生命歷程的社會學探索》，《中國社會科學》2005年第5期；賈玉嬌：《從抗擊新冠肺炎疫情看社會保障在國家治理中的功能及走向》，《社會政策研究》2020年第2期。20世紀50年代，勞動保險的綜合費率只相當于當時工資總額的3%，遠低于目前社會保險30%以上的費率。作為綜合性的制度安排，職工可享受《勞動保險條例》規定的養老、疾病、傷殘、生育等全部待遇，而現行社會保險制度分險種設計和實施，資金不能互相調劑使用，加之統籌層次低，成為費率居高不下的重要原因。④高書生：《社會保障改革何去何從》，中國人民大學出版社，2006年，第10 頁。在這一制度模式下，單純完善某個險種難以滿足參保人員復合型的風險保障需求。由于養老保險所需資金量大，無論是社會保險主管部門還是部分學者歷來都強調養老保險的重要性。事實上，從分工來看，養老金主要保障退休人員衣食基本生活，正是由于醫療和照護保障不到位，才迫使養老保險需要承擔更多的職責，從而加大了養老保險基金的支付壓力。應當承認，從勞動保險到社會保險有進步意義，險種分開運行使管理精準化水平有所提高，但與此同時，也對尋求各險種責任邊界、實現項目間的合理分工提出了更高要求。因此，要從參保人員生命周期出發，動態匹配其風險保障需求組合；統籌協調各險種，重點是聯動優化養老、醫療、長期照護等保障項目。

（二）加強社會保險與補充性保險融合發展以滿足多層次風險保障需求

社會保險是提供風險保障的方式，但僅是其中的一種方式。根據風險管理一般理論，風險處理的最佳方案通常是多種風險處理措施的組合，“多層次”應是風險保障體系建設的基本取向，發展養老和醫療保障更應重視這一思路。以養老保險為例，為應對養老金財務危機，世界銀行提出了“三支柱”理論；而中國從20世紀90年代開始就提出要“逐步建立基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄型養老保險相結合”的制度。⑤《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33 號），《中華人民共和國國務院公報》1991年第27 號。在這一制度安排下，基本養老保險承擔“保基本”之責，而補充性養老保險承擔改善退休生活之責。但我們看到，這20 多年來對基本養老保險待遇高增長的訴求有增無減，而補充性養老保險卻發展緩慢，往往有購買能力者無意購買、而有購買需求者卻無力購買。⑥到2020年末，全國僅有10.5 萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為2718 萬人。事實上，政府的社會保障治理無法從根本上完全規避社會風險，提供的資源只能是“保基本”。①王增文：《中國社會保障治理結構變化、理念轉型及理論概化——范式嵌入與法治保障》，《政治學研究》2015年第5期。單純增加社會保險資源供給，超越基本保障水平，只會拖垮社會保險制度，最終帶來參保群體整體利益的下降。從中國目前所處的經濟社會發展階段來看，在社會保險領域亟需樹立底線公平的理念，強調國民在底線面前所具有權利的一致性。其實質是重點保障大多數人的利益，重在雪中送炭，而非錦上添花。②景天魁：《創新福利模式優化社會管理》，《社會學研究》2012年第4期。在此基礎上，要積極爭取補充性保險的發展空間，鼓勵市場主體與社會力量參與多層次風險保障體系建設。③鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。

（三）加強社會保險制度與其他政策互動以實現政策目標

社會保險不是一項孤立的社會政策，在運行中往往與其他政策配套實施（如勞動就業、收入分配、人口政策等）。因此，僅通過完善社會保險制度難以實現政策既定目標，應加強與其他相關制度改革的互動。這里以與社會保險制度緊密相關的四個制度為例說明。一是戶籍管理制度。部分社會保險制度與戶籍制度捆綁，進城務工人員在養老、醫療、失業保險方面均遭受戶籍歧視。④姚先國、賴普清：《中國勞資關系的城鄉戶籍差異》，《經濟研究》2004年第7期。機會公正的缺失，使得不同群體沒有處在同一起跑線上。⑤李強：《社會分層與空間領域的公平、公正》，《中國人民大學學報》2012年第1期。建議首先將進城落戶農民完全納入社會保險體系，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有社會保險權利，并繼續做好社會保險關系轉移接續和醫療保險異地就醫結算工作。二是收入分配制度。國家“十四五”規劃提出要扎實推動共同富裕，加大社會保障等再分配機制調節力度和精準性。與其他國家相比，我國社會保障在調節收入分配方面所發揮的作用有限。隨著社會保障支出規模增加，居民收入差距可能擴大。⑥李實等：《中國社會保障制度的收入再分配效應》，《社會保障評論》2017年第4期；蔡萌、岳希明：《中國社會保障支出的收入分配效應研究》，《經濟社會體制比較》2018年第1期。這里的關鍵是要淡化多繳多得激勵，改進籌資和待遇計發辦法，處理好參保激勵與再分配功能發揮的關系。三是工資統計調查制度。目前絕大部分地區在統計平均工資時，未將私營企業納入統計范圍，導致統計結果高于真實平均值。養老金以當地統計的平均工資為基礎計發，征繳基數卻是實際的平均工資水平。這一差異是引發基金缺口的一個原因。建議進一步完善工資統計政策，為做實社會保險繳費基數創造條件。四是醫藥衛生制度。近年來，醫療保險事業取得長足發展，但“看病貴、看病難”問題持續成為輿論焦點，民眾“獲得感”不強直指醫療保障制度運行效率不高。事實上，醫療問題涉及醫院、病患、醫療保險機構、藥商等多個行動主體，醫療費用的持續增長還與各主體的微觀行為有關。⑦劉軍強等：《醫療費用持續增長機制——基于歷史數據和田野資料的分析》，《中國社會科學》2015年第8期。因此，在深化“醫保”改革同時，更需加快“醫療”和“醫藥”兩個領域的改革，加強與醫療救助制度的銜接，通過醫保、醫療、醫藥三醫聯動更好發揮醫療保險作用。

（四）加強行動主體整合以促進社會保險資源配置效率提高

行動主體整合是整體性治理框架下的重要內容，加強各主體整合可以減少集體行動的障礙。近年來，財政對社會保險的支持力度連年加大（2017—2019年，企業職工基本養老保險財政補貼投入分別達到4955.13 億元、5355.43 億元和5825.59 億元；財政投入已成為城鄉居民醫保籌資的主要來源，部分地區財政補貼標準達到個人繳費的3—4 倍），但政府并非是全部福利的提供者。一味強調財政責任，帶來的后果將是稅負增加，影響整個社會的福利改進程度。根據福利三角理論，國家和市場、家庭一樣，是福利的部分提供者。①彭華民：《福利三角：一個社會政策分析的范式》，《社會學研究》2006年第4期。隨著經濟發展從高速轉向中高速，財政收入增速也逐步放緩，在強調政府責任的同時，還需要加強與參保者、參保單位等行動主體的整合，調整各主體的效能搭配，從而促進資源配置效率的進一步提高。過去在討論養老保險問題時，常把老年人與“被供養的人”畫等號。現在需轉換思路，重新定位老年人的社會角色，使其樹立自立自強觀念，幫助其更好地參與社會發展，降低制度運行成本。②彭希哲、胡湛：《公共政策視角下的中國人口老齡化》，《中國社會科學》2011年第3期。因此，應強化“人人享有”與“人人盡力”并重的政策取向。③《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，要按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求保障基本民生。特別是要讓廣大參保人員增強責任意識，在“參與”和“共享”這兩個角色中找到平衡。與此同時，還要加強政府內部部門的整合，特別是經辦服務資源的整合。生育保險與基本醫療保險合并實施正是體現了這一思路。

四、社會保險整體性治理框架與改革重點

社會保險制度是社會主義市場經濟體制和國家治理體系的重要組成部分。針對社會保險治理碎片化的問題和資源配置不盡合理的事實，要加強社會保險的整體性治理，構建目標定位清晰、行動主體整合、短期目標與中長期戰略協調的治理框架體系（見圖3）。破解問題的核心思路在于，要重新認識國民的基本風險保障需求，科學定位社會保險各險種及其功能，努力解決行政體制、財稅體制與社會保險全國統一性要求之間的矛盾。當前，制度改革的重點建議有以下幾點。

圖3 中國社會保險整體性治理框架

（一）優化社會保險體系安排

建立完善的社會保險體系，是實現社會保險整體性治理的迫切要求。基于民眾風險保障需要和現代政府基本職責，要區分好基本保障與補充性保障，構建多層次風險保障體系，并明確社會保險“保基本”的功能定位。基于“保基本”原則，應清晰界定財政所應承擔責任（比如規定財政按固定比例注入社會保險基金），做好劃轉國有資本充實社會保險基金工作。在實現社會保險“保基本”目標的基礎上，要積極爭取補充性保險的發展空間，鼓勵市場主體參與多層次風險保障體系建設。而對于參保人員的角色亦需要重新定位，即不僅要推動社會保險“共享”，還需重視“共建”，幫助其樹立權利與義務匹配意識（前些年提出的漸進式延遲退休政策和職工醫保退休人員繳費政策，都體現了這一思路）。同時，要進一步優化項目分工，重點方向是提高醫療、工傷和照護保障水平。這里需要指出的是，長期照護保險專業性較強、對經辦服務能力要求較高。日本、韓國等地從醞釀到制度正式建立用了10年左右的時間。這一期間做了大量配套服務體系建設和數據測算等前期準備工作。而我國臺灣地區從著手規劃長期照顧保險到制度建立運行用了近20年。①日本從1989年制定“黃金計劃”（Golden Plan）到2000年正式實施介護保險歷經11年（在日本介護保險指長期照護保險）；韓國從1999年提出老人長期照護問題到2008年正式建制歷經9年；我國臺灣地區則從1998年起推動長期照顧政策建立完善，先后開展了“長期照顧體系先導計劃”“長期照顧十年計劃”，到2016年推出“長期照顧十年計劃2.0”。因此，在服務能力不足的情況下，若要不加重用人單位負擔，可考慮先用補助的辦法幫助最有照護需求的困難老年人（與殘疾人護理補貼制度銜接），待時機成熟通過合適的方式向長期照護保險制度過渡。②何文炯、楊一心：《失能老人照護服務補助制度研究》，《社會政策研究》2020年第2期。

（二）推進社會保險全員參保

當前雖然國民的社會保險權益在法律上已經得到確立，但離社會保險全民參保還有較大距離。③穆光宗：《論政府的養老責任》，《社會政策研究》2019年第4期。以職工基本養老保險為例，仍有1 億多適齡勞動人口未被制度覆蓋。④鄭功成等：《中國社會保障發展報告（2016）》，人民出版社，第24 頁。推進社會保險全員參保，是促進公平的重要舉措。同時，這也有利于更好發揮社會保險本身具備的比較優勢。保險是基于利己目的、進而達到利他效果的制度安排，因此成為經典的風險管理工具。其最本質的特征是互助共濟（包括代內與代際間）：養老保險中，短壽者幫助長壽者，年輕一代人幫助上一代人；醫療保險中，健康者幫助疾病罹患者；失業保險中，在崗者幫助失業者；工傷保險中，平安者幫助工傷者和職業病患者；生育保險中，已生育者和將生育者幫助當前生育者。在這一制度安排下，大量獨立同質風險單位因保險而集中起來，風險的不確定性得以“相互抵消”，其背后所蘊含的機制是保護群體中的每一個體，并能夠提高效率。⑤厲以寧：《論互助共濟在效率增長中的作用》，《中南工業大學學報（社會科學版）》1999年第2期。由于個體風險損失規律難以把握，而特定時期特定范圍內社會總體損失規律可根據經驗獲得，因此，要將更多的人員納入社會保險制度，更好發揮社會保險互助共濟作用。國家“十四五”規劃綱要已提出，放寬靈活就業人員參保條件，實現社會保險法定人員全覆蓋，其關鍵是構建適應新經濟、新業態的社會保險參保機制，通過完善制度增強參保吸引力。

（三）改進社會保險制度設計

近年來，通過建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，完善基本醫保、大病保險、醫療救助三重保障，實行職工基本醫療保險門診共濟保障等一系列改革，有效推動了社會保險制度完善。但是面向高質量發展、可持續發展的更高目標，特別針對現行制度存在的突出問題，還要敢于啃更多的“硬骨頭”。首先，改革要突出“保基本”，重視補短板。以代際均衡為目標，①受資源約束，代際沖突在所難免，代際矛盾若不能有效解決將影響制度的可持續運行。因而，不僅要處理好同代間的利益協調問題，還要處理好不同代人的關系協調問題。建立健全正常待遇調整機制，合理控制高保障人群待遇水平，逐步縮小群體間差距。重點保障農民、貧困地區人員和弱勢群體，滿足參保人員各生命階段風險保障基本需求。其次，完善“統賬結合”政策。有觀點提出，應減小統籌賬戶比例，做大個人賬戶，甚至實行“全賬戶制”。可以判斷，這種情況會導致互助共濟減弱，部分人員可能因準備不足而缺乏保障，部分人員則可能準備過多而降低效率；因而難以縮小初次分配差距，保險本身的比較優勢難以發揮。事實上，在“統賬結合”設計模式下，個人賬戶強調激勵，更多帶有“繳費確定型”的性質。多年實踐表明，統籌基金和個人賬戶基金“混賬”管理導致賬戶權益不清晰，個人賬戶運營責任被弱化，帶來基金虧空的巨大隱患。②參保人員身故時未領取的個人賬戶儲存額余額可繼承，并不會因為參保人員過早身故而減少基金支付；如果參保人員壽命較長而個人賬戶儲存額不足以支付時，由統籌基金繼續支付個人賬戶養老金，因此個人賬戶制度設計本身就難以實現精算平衡。因此，應優化個人賬戶制度，動態調整個人賬戶計發月數；實行分賬管理，努力提高資金收益回報率。第三，要改進籌資機制。根據相關精算分析，參保對于個體是有利的。③從平均意義上看，男、女職工的待遇現值分別是繳費現值的1.55 倍和2.27 倍。參見楊一心、何文炯：《養老保險繳費年限增加能夠有效改善基金狀況嗎？——基于現行制度的代際贍養和同代自養之精算分析》，《人口研究》2016年第3期。那么，為何還有如此多人游離于制度之外？究其原因，一個重要障礙是社會保險名義費率過高。在一些統籌地區，用人單位無力承受近40%的社會保險費率，致使本應參加職工基本養老保險和醫療保險的人員只能選擇參加保障水平較低的城鄉居民基本養老保險和醫療保險制度。如果不改革籌資機制，并降低名義費率，部分險種的參保吸引力依然不足。

（四）改善社會保險制度運行環境

社會保險制度的健康可持續運行，除了自身設計的科學性外，還需要提升社會保障法治化水平，營造良好的外部社會環境，與其他經濟社會政策的完善結合起來。比如，要繼續深化醫藥衛生體制改革，增進醫、保、患三方的良性互動；完善工資統計政策，做實繳費基數；調整人口生育政策和退休年齡政策，減輕人口老齡化的影響。此外，還要逐步培育社會成員對社會保險水平的理性預期，④何文炯：《發揮保障和改善民生的制度優勢》，《中國社會科學報》，2020年8月18日第8 版。推進國民參與社會保障政策制定機制的建立，⑤王增文、林閩鋼：《中國社會保障治理能力現代化問題》，《貴州社會科學》2015年第3期。各行動主體“各司其職、各盡其力”，實現多元協作。

五、結語

綜觀歷史，社會保障經歷了自發互濟時代、慈善時代、濟貧時代等階段。19世紀末期，全球開始進入社會保險時代。100 多年來，各國致力于社會保險制度的建設與發展，并提升人類社會福祉發揮了重要作用。70 多年來，中國的社會保險事業砥礪前行；但與發達國家相比，中國的社會保險制度建立相對較晚，而且在近40年來的全球性社會保險制度改革浪潮中，中國的改革起步也相對較晚。在充分肯定40年來改革成效的同時，應當看到，現行制度治理碎片化問題突出，改革尚未完成。更為重要的是，中國未來將面臨人口老齡化、家庭規模小型化與結構簡化、經濟增速放緩等問題。這對社會保險制度改革和完善提出了挑戰，更凸顯改革的緊迫性。以整體性治理為基本理念推動新的改革，有助于社會保險制度優化并走向定型。

第一，應認識到迄今為止沒有最佳的社會保險模式，要建構好中國社會保障學術話語體系。一直以來，國際社會保障學界幾乎為西方話語所壟斷。世界各國在實踐中發展出多種社會保險模式，德國模式、英國模式、北歐模式、美國模式、新加坡模式等一系列模式既具有共性規律，又有鮮明的本土特色。人口、政治、文化、宗教等都可成為左右社會保險發展的因素。因此，沒有最佳的模式，只有最適合本國本地區的模式，簡單移植或者機械疊加不同做法無助于問題的解決。因此，中國社會保險改革要在立足國情的基礎上，吸收可以借鑒的經驗，并努力加強中國社會保障學術話語體系建設，增強中國國際話語權。

第二，中國社會保險改革形成了自身特有路徑，社會保險治理碎片化現象存在有其歷史階段性和必然性。中國自20世紀80年代開始的社會保險改革在很大程度上是由經濟體制改革推動的，具有典型的“生產型福利”特征；進入21世紀后，隨著國家對民生保障的重視，進一步推動了社會保險發展。這與其他國家和地區社會保險發展的驅動因素并不完全一致。在改革過程中，我們對社會保險運行規律研究少，更多是被動適應其他項目改革的要求。時至今日，社會保險政策影響范圍大，制度粘性強，并關乎社會穩定。因此，要深諳改革的復雜性和艱巨性，理性看待治理碎片化問題，從經濟社會發展全局出發，更加注重人文關懷和改革的藝術，采取外柔內剛的改革策略，保持政策相對穩定，在和風細雨中邁出制度改革的堅定步伐。

第三，要為整體性治理理念操作化創造條件。誠然，由于各主體間信息不對稱且有各自的利益傾向，社會保險整體性治理難度頗大，要實現改革目標仍需不斷試錯和校正。但是，不能因為改革難度大而不去嘗試改變目前治理碎片化的局面。為了盡可能減少將來的試錯成本，整體性治理理念應融入到社會保險事業發展的全過程。20世紀40年代的《貝弗里奇報告》之所以能夠為政府采納并對日后英國社會保障發展產生深遠影響，一個重要原因就是其觀點和建議不受任何部門和相關利益群體的影響。因此，當務之急是強化高層決策者和相關部門的整體性治理理念，加快構建中國特色的社會保障法律法規體系，并通過更加科學的機制促進利益相關者“去利益”。

社會保障是治國安邦的大問題，①《習近平在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業高質量發展可持續發展》，新華網：http://www.xinhuanet.com/2021-02/27/c_1127147247.htm，2021年2月27日。已成為共享發展的基本途徑與制度保證。事實上，社會保險與每一個社會成員息息相關，推動社會保險事業高質量發展、可持續發展，對于提升全民福祉、維護國家長治久安具有重要意義。以整體性治理為基本理念推動新的改革，有助于社會保險制度優化并走向定型。當前制度完善的重點方向是，既要增加社會保險資源的投入，更要實現資源的優化配置；在改革進程中，全面考慮經濟發展、社會穩定和政治平衡。總之，中國要成為具備國際競爭力的現代化國家，社會保險在推進國家治理體系和治理能力現代化中應有更大擔當。