退休年齡改革：社會觀念的變革與制度實踐的創新

彭希哲 宋靚珺

黨的十九屆五中全會就制定國民經濟和社會發展“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標提出的建議中明確要“實施漸進式延遲法定退休年齡”，延遲退休再次成為社會民生領域的熱點話題。退休年齡改革事關國家社會保障和公民勞動就業以及廣大勞動者的切身利益，是一項十分重大和非常敏感的制度安排和公共政策，其推進和實施需要經過科學研究和慎重決策。

我國目前的退休年齡制度安排始于新中國成立初期，其后雖經部分修改仍一直沿用至今，反映了當時中國的社會經濟發展水平、人口健康和壽命狀況。時至今日，老年人口的年齡結構變動、全齡人群的健康狀況改善、勞動力素質的提升和就業意愿的改變，國內經濟結構和勞動力市場供求關系的變化，以及科技革命引發的就業結構與模式轉變等現實情境均已發生了深刻的變革，改革的現實土壤已趨成熟。加之，世界主要經濟體都相繼以延遲退休年齡作為主要改革方向，而中國快速的老齡化進程也已引發了各界對現行以“現收現付”為基礎的包括養老金在內的社會保障系統中長期平衡的擔憂，對退休年齡改革的深入討論恰逢其時。由此，本文試圖跳出傳統工具理性的討論框架，從重新認識和定義老年人的認知層面、保障老年群體經濟參與權利和拓展老年人自我發展需求等更寬闊的宏觀視角對這一議題開展討論，在超越傳統思維觀念和邏輯框架的基礎上，凝聚共識，形成合力，積極回應國家治理體系現代化的具體訴求。

一、我國退休年齡的歷史變革

19世紀80年代德國建立了世界上第一個退休和養老金制度，此后逐漸成為世界各國在工業革命以后，為適應現代社會化生產模式和社會風險集中管理而建立的現代管理制度，并歷經一百多年不斷發展完善。中國古代官僚制度中也有 “告老還鄉”“致仕”等退休安排。①如唐代散文家韓愈在《復志賦序》中說：“退休于居，作《復志賦》。”參見［唐］韓愈：《昌黎先生集》卷一《復志賦》，江蘇書局，清同治九年，第5 頁。退休制度是我國古代官僚制度的重要組成部分，普通百姓通常是沒有現行意義上的退休制度的。

我國現行法定退休年齡的規定始于1951年政務院頒發的《中華人民共和國勞動保險條例》?！稐l例》規定男性職工的退休年齡為60 周歲，女性職工為50 周歲；1955年國務院頒發的《關于國家機關工作人員退休處理暫行辦法》中增加規定女干部的退休年齡為55 周歲。②路錦非、呂宣如：《退休年齡改革：國際視野與現實路徑》，《中國特色社會主義：實踐探索與理論創新——紀念改革開放四十周年》，上海市社會科學界第十六屆學術年會文集，2018年。1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》仍然沿用此前的規定，但對特殊工種和崗位的提前退休做了進一步的補充說明：從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡男性為年滿55 周歲，女性為年滿45 周歲；因病或非因公致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男性年滿50周歲，女性年滿45 周歲。③陳功等：《中國殘疾人退休年齡政策研究》，《殘疾人研究》2012年第3期。此后，我國再也沒有就退休年齡政策進行過重大修改。

2013年11月15日，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”；2015年3月10日，時任人力資源和社會保障部部長尹蔚民在十二屆全國人大三次會議舉行的記者會上表示“人社部將向社會公開延遲退休改革方案，通過小步慢走，每年推遲幾個月，逐步推遲到合理的退休年齡”；④尹蔚民：《延遲退休年齡方案有望2017年推出》，新華網：http://www.xinhuanet.com/politics/2015-03/10/c_1114587998.htm，2015年3月10日。2020年11月3日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”；2021年2月26日，人力資源和社會保障部副部長游鈞在國新辦發布會上表示相關部門正在研究具體的改革方案；⑤《國新辦舉行就業和社會保障情況新聞發布會》，國務院新聞辦官網：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/44967/index.htm，2021年2月26日。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大政策舉措匯報，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，會議強調，“要貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，加快建立健全相關政策體系和制度框架。要穩妥實施漸進式延遲法定退休年齡”。①《中共中央政治局召開會議聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大政策舉措匯報審議<關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定>中共中央總書記習近平主持會議》，《人民日報》，2021年6月1日第1 版。至此，延遲退休已進入實質性推行階段，改革方案呼之欲出，引發社會廣泛關注。

在此，一個不容忽視的時代背景是：“十四五”期間，有一個非常重要而且嚴峻的“窗口期”，就是1963年出生的嬰兒潮這一代人即將進入60 歲。這對本已脆弱的養老金體系將形成一個巨大的短時沖擊，改革的機會窗口期即將關閉。盡管官方對于延遲退休的態度積極，但其民意基礎一直較為薄弱。相對陳舊的社會觀念和認知混沌成為了實質性推進退休年齡改革的思想桎梏。一場全社會對于老年人價值與勞動權利再認識的思想革命迫在眉睫。當然，這必然會與當前的觀念和利益格局發生沖突，也會與智能化、數字化的“不確定性”所交織。這就需要在具體運行時兼顧到社會各個階層、各個行業、各個地區的群體特征，在各利益群體相互交換與博弈中盡可能達成更多的政策共識，積極穩妥地推進改革。

二、國內學界對于延遲退休相關研究的不同觀點

國內學界早期對于延遲退休議題的討論焦點之一是該政策實施的必要性。持支持態度的主要觀點是從減少中國未來養老金隱性債務、②林寶：《提高退休年齡對中國養老金隱性債務的影響》，《中國人口科學》2003年第6期。改革和完善養老保險制度、③謝安：《改革現行養老保險體制應對人口老齡化》，《管理世界》2005年第4期。改善養老基金收支平衡、④路錦非：《從人口結構變動看我國退休政策改革的必要性》，《人口與發展》2016年第1期。降低我國高儲蓄率、促進經濟發展、⑤楊繼軍、張二震：《人口年齡結構、養老保險制度轉軌對居民儲蓄率的影響》，《中國社會科學》2013年第8期。總體降低青年失業率⑥陽義南、謝予昭：《推遲退休年齡對青年失業率的影響——來自OECD 國家的經驗證據》，《中國人口科學》2014年第4期。等角度論證了延遲退休的重要性和必要性。持相反態度的主要觀點，有認為延遲退休政策并非中國養老保險改革急需解決的問題；⑦王佳林：《影響推出延遲退休年齡政策的因素及可行性分析》，《經濟問題探索》2015年第8期。當前人口老齡化并沒有顯著增加政府的負擔，因而暫沒有必要提高退休年齡；⑧姜向群、陳艷：《對我國當前推遲退休年齡之說的質疑》，《人口研究》2004年第5期。提高最低繳費年限或者延遲退休雖然可對基金狀況有所改善，但無法根本性解決制度可持續運行的壓力等等。⑨楊一心、何文炯：《養老保險繳費年限增加能夠有效改善基金狀況嗎?——基于現行制度的代際贍養和同代自養之精算分析》，《人口研究》2016年第3期。隨著人口老齡化的加劇和社會經濟的發展，學界在討論中對延遲退休政策愈來愈趨向于支持和開放的態度，延遲退休的改革呼聲日益高漲。

隨著對延遲退休制度改革逐漸形成共識，學界爭議的另外一個焦點是該方案實施的時機和步驟，主要有如下幾種方案：一是參照國際社會目前的通行做法，⑩截至2021年，約70%的OECD 國家執行男女同齡退休。施行男女65 歲同齡退休，以中國社科院、清華大學和中國人民大學等研究團隊向人社部提交的方案為代表。①譚遠發等：《平均預期壽命、健康工作壽命與延遲退休年齡》，《人口學刊》2016年第1期。但這些方案的具體執行時間表以及步伐速度不盡一致；二是主張男女不同齡退休，即：男性65 歲退休，女性60 歲退休，②袁磊：《延遲退休能解決養老保險資金缺口問題嗎?——72 種假設下三種延遲方案的模擬》，《人口與經濟》2014年第4期。但允許女性在自愿的原則下選擇到65 歲再退休；③參見鄭功成、商旸：《延遲退休，為何小步漸進》，《人民日報》，2016年7月25日。三是將退休年齡制度建立與預期壽命相聯動的調整機制，設立動態浮動的退休年齡制度，④景鵬、鄭偉：《預期壽命延長、延遲退休與經濟增長》，《財貿經濟》2020年第2期。類似的靈活浮動方案還有分別從2015年、2025年、2035年、2045年和2055年左右起，勞動者分別只要滿足35年、36年、37年、38年和39年的最低工作年限，或者63 歲、64 歲、65 歲、66 歲和67 歲的法定標準退休年齡即可彈性選擇個人實際退休時點，⑤席恒、翟紹果：《我國漸進式延遲退休年齡的政策機制與方案研究》，《中國行政管理》2015年第5期。當勞動年齡人口與老年人口的受教育年限基本持平時選擇推行延遲退休最為合適。⑥蔡昉：《人口轉變、人口紅利與劉易斯轉折點》，《經濟研究》2010年第4期。因此，學者們對于延遲退休方案時機步驟、改革目標尚存在一定的爭議。各種方案各執一詞，但也各有一定的學理依據?？梢姡瑢W界對延遲退休的必要性和可行性從工具理性的角度已開展了充分的討論與論證，形成了豐富的學理性成果。

三、低齡/準老年群體勞動就業意愿與能力的現狀考察

（一）低齡老年群體在業率超1/3，準老年群體對勞動就業的意愿較為強烈

老年人群內部的異質性巨大，不同隊列的人群特征將會深刻影響公共政策的施行。老年在業人口是指從事一定社會勞動并取得勞動報酬或經營收入的老年人口。⑦鄔滄萍等：《中國人口老齡化：變化與挑戰》，中國人口出版社，2006年，第78 頁。老年人口在業率是反映老年人力資源利用和供給狀況的重要指標，也在一定程度上刻畫了該群體的勞動就業意愿。

本文基于2017年中國綜合社會調查（CGSS）的數據分析，⑧中國綜合社會調查（CGSS）是由中國人民大學中國調查與數據中心負責的一個全國性、綜合性的調查項目，其中2017年全國綜合社會調查樣本規模為12582，其中老年人樣本為4372。展示了我國老年低齡和準老年群體的在業狀況（見表1）。由調查數據可知，2017年全國60 歲以上的老年群體（現行定義下的老年人）有超過20%仍從事有報酬的工作或勞動。其中，60—64 歲組的低齡老年人在業比例超過了1/3，表明在當前的社會經濟條件和老年人健康水平下，我國低齡老年群體保持著較高比例的勞動參與。從分性別的角度來看，老年男性在業比例始終高于女性，其中60—64歲組的男性高于女性18.9 個百分點；從分城鄉的角度來看，農村低齡老年人在業比例遠高于城市，其中60—64 歲組的農村老年人在業比例超過一半，城市老年人的在業比例也超過20%。誠然，低齡老年人口在業率的城鄉和性別差異與現行城鄉退休制度和養老保障設置的二元體系有關，但即便如此，我國城鄉低齡老人都有著較高的參與經濟活動的意愿，亟需尋求一種更加多元和靈活的勞動就業模式與此適配。

表1 2017年我國低齡/準老年群體分年齡、性別和城鄉的人口在業比例（%）

（二）低齡老年群體占勞動總人口的比重近8%，準（潛在）老年勞動人口數量巨大

根據聯合國世界人口展望2019年最新公布的中方案數據，①WHO,World Population Prospects 2019，https://population.un.org/wpp/Download/Standard/Population/,2019.2020年我國60—64 歲老年群體的人口規模占全部勞動年齡人口（15—64 歲）的比重為7.66%，人口規模約為7751 萬人；55—59 歲人口規模占全部勞動年齡人口的比重上升為9.76%，人口規模近9874 萬；50—54 歲組的這一比重更是高達12.20%，人口規模達到了1.23 億。而在目前的勞動就業市場和社會保障的制度安排下，如此體量的低齡和潛在老年勞動人口被排除在勞動力市場之外，使得原本可以成為社會財富的創造者成為了社會產品的消耗者，其蘊藏的豐富人力資本和社會資本未能得到充分的開發和利用。

雖然上述規模的老年群體并不都適合60 歲之后繼續參與勞動就業，某些對體能有一定要求的行業和工種會將部分低齡老年人口排斥在勞動力市場之外，但以人工智能和物聯網為代表的科技進步正對勞動就業的傳統模式形成沖擊，高度依賴體能的勞動密集型產業將逐漸轉為以智力和經驗為主的知識密集型產業，收獲同樣甚至更多的由老年人（準老年人）提供且能滿足老齡社會需求的社會財富的可能性正在逐漸加大。

（三）老年群體的60 歲預期壽命/健康預期壽命與OECD 發達國家水平接近，健康素養水平較高

國民壽命的延長和健康的持續改進是延遲退休的前提條件。根據世界衛生組織（WHO）官方公布的最新數據，2019年我國出生時的預期壽命為77.4 歲、健康預期壽命為68.6 歲。②參見WHO,https://www.who.int/data/gho/data/indicators.人口預期壽命的延長意味著勞動者退休余壽的延長，對于養老保險制度而言則意味著養老金支付期更長；健康預期壽命的延長，意味著延長的壽命中保持健康狀態的余命增加，理論上說可以繼續工作的壽命也在增加。

從我國60 歲健康預期壽命的絕對值來看（見表2），中國老年人口60 歲的健康預期壽命近16 歲（15.92 歲）。也就是說，理論上中國老年人60 歲之后還可以健康存活的時間為近16年，與美國基本持平（16.35 歲）。而2019年美國的退休年齡為男女同齡，均為66 歲，③董登新：《漸進式延遲退休：可考慮科學調整法定退休年齡》，21世紀經濟報道：http://www.21jingji.com/2020/12-1/yMMDEzNzlfMTYwOTgyMg.html，2020年12月1日。分別比我國男性和女性的退休年齡高出6 歲和16 歲（11 歲）。

表2 2019年世界主要國家的60 歲預期壽命/健康預期壽命

從我國60 歲健康預期壽命占預期壽命的占比來看，①該占比值考慮到了健康預期壽命與預期壽命的相對增長速度。如有時候健康預期壽命和預期壽命均在延長，但健康預期壽命占預期壽命的比重卻在下降，這是因為健康預期壽命增長速度慢于預期壽命，因此需結合健康預期壽命的絕對值，兩者共同全面、綜合地評估老年人“健康長壽”的狀況。我國已與英國、德國與意大利等OECD 國家相近（上述幾國的退休年齡均大致為66—67 歲），僅次于日本新加坡等東亞發達國，甚至高出美國和澳大利亞等國。這說明我國老年人口健康預期壽命的增長速度快于預期壽命的增長速度，未來健康預期壽命將會保持持續的增長勢頭。我國退休年齡改革的制度安排模式應該充分考慮對上述老年人口健康水平快速提升的現實進行必要的調適，通過逐步延長工作時間更好地開發和利用人口的健康紅利。目前世界上大多數國家采用的是退休年齡與預期壽命掛鉤的長效機制，即退休年齡隨著預期壽命動態調整。國內也有學者提出了基于健康工作壽命設定我國分性別目標退休年齡的方案，②健康工作壽命：在業人員預期工作年限處于健康工作狀態下的時間。參見譚遠發等：《平均預期壽命、健康工作壽命與延遲退休年齡》，《人口學刊》2016年第1期。未來可以進行進一步的論證和討論。

（四）低齡老年群體受教育程度良好，準老年群體受教育水平超一半達到高中及以上

受教育水平的提高使得人們進入就業市場的年齡推遲、需要養老金支持的年份增加，同時也意味著人口隊列的文化素質和知識水平等與勞動就業相關的人力資本的提升。2017年中國綜合社會調查（CGSS）調查數據顯示，我國60—64 歲組老年人受教育程度為初中及以上的比例為53.9%，超過半數人口。其中，高中及以上學歷的比例為24.3%，有超過1/5 的老人接受了較高的教育層次；而在準老年群體中（55—59 歲），接受了高中及以上學歷的比例升至68.2%（見表3）。這表明我國未來即將進入延遲退休的準老年群體具有較高的學識水平和再學習能力，有足夠的智力水平和知識儲備繼續從事社會經濟活動。

表3 2017年我國低齡/準老年群體分年齡受教育程度占比（%）

隨著1949年以后出生、在新中國掃除文盲運動中成長起來的最初一代人步入老年，一代具有較高文化程度的“新一代”老年人正在成為老年群體的主流。較高的受教育程度表明，我國低齡和準老年人力資源開發潛力巨大。綜上可知，我國數量龐大的低齡老年人特別是準老年群體，在主觀上有著較強的社會經濟活動參與意愿，在生理功能和智力儲備上也較大程度上具備參與社會經濟活動的客觀條件，是完全可以也應當充分開發利用的人力資本。

四、延遲退休政策的制定和實施需要觀念變革與制度創新

我國逐步延遲退休政策的實施已是大勢所趨，箭在弦上。作為一項與全體勞動者切身利益密切相關的重大社會制度和政策調整，其帶來的改革效應是長遠而深刻的。特別是其作為對老齡社會勞動力和養老金問題不足的政策回應，其正面積極意義不言而喻。應在滿足社會安定團結、經過一定的窗口期之后，遵循小步慢提、漸進到位的基本原則，最終達到男女同齡的政策調整目標。無論何種調整方案，在政策正式施行之前，全社會應就下述幾項觀念重塑與制度創新方面達成基本共識和廣泛認識，以營造良好的政策氛圍和制度環境保證政策改革的平穩、有序推進。

（一）沒有年齡歧視的社會經濟參與是老年人的一項基本權利

聯合國第二屆世界老齡大會提出了“老年人是資源，年齡就是資產”的觀點。老年人自身蘊含的經濟產出能力、文化傳承和社會價值等資源，是可以通過社會參與的方式呈現并發揮作用。隨著對使用童工的禁止和受教育年限的普遍延長，人們開始進入勞動力市場的年齡在不斷的延后，其直接的表現就在于青少年階段勞動年齡人口經濟活動參與率的不斷下降，并直接影響整體勞動時間的供給。如果維持既定的退休年齡不變，則人們在整個生命周期中的勞動時間相應縮短了，而用于接受教育和退休以后的生活時間則大大延長。即使在勞動就業期間，每周的法定工作時間也在減少。這將會帶來勞動參與方面的代際不公平。

在工業化時代，確定退休年齡并給予老年人口養老金是一項重大的社會進步，也構成了勞動就業市場和勞動者工資決定的基礎。老年人口在逐漸退出勞動就業市場以后能夠公平地分享社會經濟發展的成果，是老年人口的一項基本權利，也是實現和體現社會公平的重要場域。老年人口有全面參與社會經濟活動的權利。沒有年齡歧視的參與是積極老齡化的重要支柱，也是老年人口維持良好健康狀況的主要途徑。我們在強調老年人權益保護的時候，通常會忽視老年人參與經濟社會活動，包括繼續工作和就業的權利。

一個普遍存在的社會偏見就是認為老年群體不再具有經濟生產力，不再能為國家發展作出貢獻，而只是一個消耗大量社會福利和服務的群體。但如果從身體功能來說，大量最新的研究表明，我們現在60 歲時的能力和體能，相當于過去50 歲的人口，70 歲相當于過去的60 歲。由此引發眾多的醫學和社會科學研究開始論證為什么老年定義必須要改變。①有些專家或機構（如國際應用系統分析研究所）認為可以按照未來能夠存活多少年（prospective oldage threshold），而不是使用像現在這樣用已經活過的年齡（chronological age）來定義老年標準。更新定義的另一項重要作用是改變人們的傳統認識并形成新的社會共識。過去，退休常常是與衰老相聯系，退休也經常被等同于一個人經濟活力的衰退甚至是喪失。我們的很多勞動立法、社會政策和指標統計事實上都在假定一旦退休，人們的社會資本、人力資本都將不再存在，至少不再對社會經濟發展發揮作用。這其實是建立在過去對老年人能力認知的基礎之上，在很大程度上是用20世紀的認知來應對21世紀的挑戰，難以真正發揮公共政策的治理空間和政策效能。

從世界范圍的趨勢來看，很多國家都在不余遺力地推遲甚至取消強制性的退休年齡制度。日本政府就提出了“取消退休年齡制度，創造終生活躍社會”的概念，更從2021年4月1日起，宣布正式施行《改正高年齡者雇傭安全法》，規定最高退休年齡為70 歲。②《70 歲才能退休？日本為何再推遲退休年齡》，第一財經：https://www.yicai.com/news/101017208.html，2021年4月11日。這可能是日本破解養老金危機的策略，但也是從觀念和制度安排上實現“積極老齡化”的重要舉措和形成長期趨勢的努力。延遲退休政策應真正惠及廣大老年勞動者群體，這當中也應包含其社會經濟參與的權利保障，避免以年齡為唯一標準的歧視和排斥。這也是積極回應世界范圍內對老年人從“慈善的對象和福利的享受者”到“勞動權利的擁有者和社會發展的參與者”的認知轉變。對延遲退休政策的討論應當更多地納入老年人口基本權益的考量。

（二）延遲退休是激發老齡社會人力資本紅利的重要舉措之一

健康促進增進了人力資本紅利。世界上主要的發達經濟體都相繼推出了國民延遲領取國家養老金的最低法定年齡的改革措施，例如法國、德國和西班牙將在2023年至2029年期間陸續將領取國家養老金的年齡推移至67 歲，英國將從2037年之后，逐步將領取國家養老金的年齡上推至68 歲。③Marty Parker,et al.,"Population-based Estimates of Healthy Working Life Expectancy in England at Age 50 Years:Analysis of Data from the English Longitudinal Study of Ageing," The Lancet Public Health,2020,(7).這些國家推動退休制度的改革動力主要是由于社會經濟發展導致人口預期壽命延長，老年撫養比越來越大，原有的養老金制度無法適應新的人口結構和社會形態。但是，我們也看到，隨著社會經濟的發展，人們的生活和勞動條件得到了極大的改善，在人口壽命延長的同時健康狀況也得到了極大改善。這些國家的人口預期健康壽命也大幅提高。這意味著勞動者擁有了更高的健康資本，從而可以大幅度提高勞動生產率，并由此產生新的人力資本紅利。這也為這些國家推行延遲退休政策改革創造了條件和空間。

另一方面，延遲退休可以激發老年人口的健康紅利從而創造新的人口紅利。已有研究也表明，延遲退休適當延長勞動年限可以給勞動者帶來“健康紅利”，④James E.Hinterlong,et al.,"Productive Engagement and Late Life Physical and Mental Health," Research on Aging,2007,29(4).提升老年人的總體福利水平。⑤陳友華、張子彧：《延遲退休對老年人口福利水平的影響研究》，《現代經濟探討》2020年第12期。研究表明，在60 歲以后繼續從事一些工作能夠對低齡老人的生理健康和精神健康產生積極的影響。從生理層面來講，適度的勞動（包括體力勞動和腦力勞動）能夠促進身體健康，相當于參加了一定程度的鍛煉。從精神層面來講，60 歲以后老人能夠繼續參與一些工作，一方面可以保證其獲得一定的經濟收入，從而獲得更多的財務安全感和來自社會的價值認同；另一方面繼續參與工作可以維持甚至拓展其社會網絡，避免因與社會經濟生活的脫節而造成社會隔離。工作是體現個人健康資本、智力資本和社會價值的途徑之一。通過延遲退休政策，激發老年人口群體的生產性，使得規模龐大的老年人口轉而構成規模巨大的老年人力資源。這些健康的老年人力資源積極參與經濟生產和社會活動，將可以極大地沖抵由于低成本勞動力供給和年輕勞動適齡人口比重減少消失的“人口紅利”。

2016年10月發布的《“健康中國2030”規劃綱要》，明確將“推進健康中國建設”納入國家戰略，并提出“至2030年我國人均預期壽命將達到79 歲，人均健康預期壽命顯著提高”的遠景目標。推行退休制度改革，適當延遲退休年齡，讓低齡老人能夠更好地參與勞動力市場，發揮并能有效促進老年人口的健康資本，亦是對“健康中國”國家戰略的積極推動和重要實踐。政府部門和社會組織應加強宣傳教育，通過各種傳播媒介在社會中形成鼓勵低齡老年人社會經濟參與的普遍認識與廣泛共識，致力于最大限度地挖掘和發揮老年人的積極性，實現社會全體成員收獲更多的健康資本，盡快實現“以質量換數量”的勞動力發展策略。

（三）以逐步推行靈活的彈性退休制度拓展延遲退休政策的實施空間

我國目前實行的主要基于現收現付原則的養老金制度，本質上是社會對老年人過去勞動成果的補償。這種制度設計在相對年輕的人口年齡結構，以及在勞動要素對經濟增長有較大作用的經濟發展階段運行良好。而在人口老齡化和現代經濟增長動力變化這雙重因素作用下，現行養老金制度必然是不可持續的。①李軍：《破解養老金困境亟待建立全要素貢獻型養老金制度——兼回復相關質疑》，《探索與爭鳴》2020年第6期。

在前述人們的健康狀況不斷改善、現代科學技術快速發展和廣泛應用等條件下，勞動就業的形式在發生持續性的嬗變，對人類體能、智力和工作能力的要求也在發生變化。人們所能從事的工作類型和能夠工作的年齡也會不斷變化并表現出明顯的差異性。因而應將“退休”的概念與“衰老”的意象脫鉤，逐步將“退出正式勞動力市場”的權利 （或部分權利）交由個人選擇，即個人可以自主決定退休年齡（退出目前的勞動力市場），或者是由個人和勞動力市場共同決定。但由于社會養老金是一種公共資源且是涉及幾代人利益的公共資源，確定公平合理的領取養老金的年齡和相應的繳費義務和領取的權力就必須要符合社會的基本共識和公平要義。

從目前在推遲退休政策大思路已確定的背景下，政府可以首先嘗試逐步推行靈活的彈性退休制度，即在保證退休年齡下限基本不變的前提下，適當提高部分勞動人口退休年齡的上限值，并尊重個人（被雇傭方）和企事業單位（雇傭方）對于退休時間的雙向選擇，逐步實現退休年齡彈性化，逐漸淡化由國家硬性規定退休年齡的制度安排。同時逐步把“退休年齡”的提法轉變為“領取全額養老金的最低年齡”，②胡湛、彭希哲：《應對中國人口老齡化的治理選擇》，《中國社會科學》2018年第12期。并遵循“早減晚增”（提取養老金的年齡每提前一年，按一定比例減發；每推遲一年，按一定比例增發）原則，用以規范不同退休年齡領取養老金的結構比例，以保障和激勵更多老年人口在力所能及的前提下積極參與社會經濟活動，盡可能推遲提取養老金，緩和養老金提取的短時沖擊效應，使得低齡老年群體由生產性人口向純消費性人口轉化的時間窗口不斷延后。國家應盡早出臺退休制度改革的路線圖，以使全體勞動者形成合理預期。彈性退休制度可以在就業壓力較弱的某一年份、先從老齡化程度較高的地區、高學歷高技能人群逐步開展實質性的推進。

（四）延遲政策的推行應兼顧不同勞動力市場的特征并重視外部環境的變化

目前學者們在討論延遲退休與勞動力市場的關系時都是將勞動力市場作為一個統一的整體來對待，并未加以嚴格區分。通常來講，流動性較差、勞動力就業規模缺乏彈性的勞動力市場比較容易受到延遲退休政策的負面影響。延遲退休帶來的低齡老年勞動力供給增加會導致有限就業空間的擠占，與青年群體的就業形成交集。流動性較好、勞動力就業規模彈性較大、更具靈活性的勞動力市場則受延遲退休政策的負面影響較小。更有一些特殊的勞動力市場，勞動就業有一定的年齡限制，受到延遲退休政策的影響較小。另外，某些勞動力市場，新增的低齡老年勞動力需要配給相應的輔助崗位，會由于延遲退休的影響帶來新增就業崗位，對就業市場帶來積極影響。此外，由于受到延遲退休政策影響而選擇繼續創業的低齡老人也會帶來新增的就業崗位。因此，不同的勞動力市場對于延遲退休的政策敏感度不同，在政策實施中應從對延遲退休政策彈性較大的勞動力市場開始試點推行改革。

從短期效應來看，延遲退休政策帶來的影響主要是在現有就業規模下可能對青年勞動力就業的擠占，提高新增就業崗位的難度。這種效應特別在當前全球經濟形勢因受新冠疫情影響而變得愈加不明朗的情形下可能會更加突顯。從中長期來講，延遲退休會帶來大量低齡老人勞動力供給，一方面彌補了人口紅利消退后的勞動力缺口，一方面擁有熟練勞動技能和較豐富勞動生產技術的低齡老人勞動力能幫助提高生產效率，促進經濟增長，擴大市場規模，從而容納更多的勞動力就業，實現良性發展。此外，還可以看到隨著社會和技術的飛速發展，大量新型就業崗位被創造出來，代際之間的就業摩擦更多呈現的是結構性問題，并非存在絕對意義上的替代關系?？傮w而言，延遲退休對勞動力市場的負面影響是短期的，而且在各個領域有所差異。中長期來看，延遲退休帶來的擠占就業空間的負面影響將會被生產效率提高、市場規模擴大、經濟發展水平提高等因素所抵消，并與之相互促進、良性發展。

此外，還需要意識到勞動力市場的外部環境也在同步發生著深刻的變化，老齡化將與智能化、數字化并行發展。以AI 代表的人工智能技術將為延遲退休政策提供極大的技術支撐，為延遲退休改革創造了更多的外部動能。一般認為，延遲退休政策釋放了低齡老年群體的勞動潛力，有利于發揮該群體在經驗、語言、判斷等晶體智力方面的優勢，緩解了老齡社會勞動市場的供給不足；但是，老年群體在體力、記憶、反應等流體智力方面的客觀劣勢同樣影響了政策實施效果。而人工智能等技術的進步則為這一問題提供了較好的解決方案。首先，現代科技發展已使主要勞動力需求逐漸從簡單體力重復性勞動向復雜腦力認知性勞動轉變，大多數勞動本身對體力的要求大大降低，而人工智能等技術則重塑了勞動的技能結構，再定義了優勢技能與劣勢技能。相對而言，人工智能等技術在體能、存儲、推理等方面具有顯著優勢，人機交互技術的進步推動人機融合走向了發展的快車道。這就使得在妥善關照老年群體體力劣勢的同時，充分發掘低齡老年群體經驗判斷方面的相對優勢成為可能。其次，人工智能等技術改寫了生產流程，打破了傳統生產連接，重置了生產場景，AI、物聯網等技術的廣泛應用為勞動的人與工作地點分離的分布式工作布局提供了便利，辦公地點多元化、工作內容碎片化、工作方式彈性化將成為未來就業的新趨勢。越來越多的工作足不出戶，線上協作即可完成。在重構生產流程的前提下，低齡老年人足不出戶就能發揮其技能優勢，能力輻射范圍也將得到擴展，單個勞動供給不再局限于當地，而是真正實現老年群體智力資源在全國范圍的優化配置。因此，在人工智能等技術的外部力量助推下，延遲退休或許可以更好地發揮其提高勞動力供給的政策效果。

（五）延遲退休需要整體性的制度和政策的配套

延遲退休的改革不僅僅是退休年齡的制度安排，需要對一系列現存制度、政策和項目的整體性改革和完善。因此，需要在調整延遲退休政策的同時推進相關政策和機制的改革以及公共服務的改善，通過整體性治理的有效途徑實現政策的最終優化目標。

首先，我國目前實施的《老年人權益保障法》明確“老年人是指六十周歲以上的公民”。雖然法律已經規定了老年人口可以提供咨詢服務，依法參與科技開發和應用，依法從事經營和生產活動等，但在延長退休年齡的改革過程中，過渡期老年人口參與社會經濟活動的權益保障需要更加明確和精準的規定，并且應當涵蓋更廣泛的法律內容，諸如期間對社會保障、工傷條例等等的明確規范。

其次，退休年齡改革不僅會影響到臨近退休一代人的勞動參與，還將對他們下一代（子代）的生育行為產生影響。老年人隔代照料是鐫刻中國文化本源特征的最重要的社會參與之一。全面三孩政策已全面施行，延遲退休年齡也勢在必行。然而，在目前女性生育機會成本較高和缺乏社會托幼服務的社會環境下，延遲退休可能會沖抵生育政策的效果，①封進等：《退休年齡制度的代際影響——基于子代生育時間選擇的研究》，《經濟研究》2020年第9期。造成不同社會政策之間的沖突和磨損。因此，在制定和實施延遲退休政策時，就應同時考慮大力發展社會化托育服務、適時出臺如“男性產假”、家庭稅收減免計劃及消除育齡女性就業市場隱形歧視等一攬子配套政策和公共服務，通過整體性的制度設計和政策安排，助力延遲退休政策的順利推行。

最后，延遲退休還需要真正將終身教育體系構建起來。由于AI 為代表的現代科學技術的發展和運用極大地改變了我們的生產和生活方式，僅僅依靠傳統的教育培訓體系已經無法幫助勞動力在其職業生涯期間能夠持續地跟上科技發展的步伐并始終具有被雇傭的能力，終身教育就成為在新的發展階段保持經濟發展活力的重要途經。因此，政府應發揮主導作用，推動終身學習型社會的建設，對現行主要以休閑娛樂為主的老年教育體系進行適應性改革，鼓勵企業和社會組織廣泛參與到終身教育特別是老年職業教育中。

習近平總書記在論述積極應對人口老齡化的觀點時提出，老年是人的生命的重要階段，是仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段，要著力發揮老年人的積極作用。②《習近平在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調黨委領導政府主導社會參與全民行動推動老齡事業全面協調可持續發展》，中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/28/content_5077706.htm，2016年5月28日。而退休年齡的延遲和相關配套政策的改革則從制度體系上保障了老年人工作權利的實現，同時也體現了一國的整體人口活力和社會對于全年齡段人口參與、分享社會經濟發展紅利的開放姿態。③王雪輝等：《退而不休：我國低齡老年人力資源特征及其開發利用的政策應對》，《老齡科學研究》2019年第12期。同時，我們必須深刻認識到，延長法定退休年齡的具體的時間安排和制度設計還需要更多的理論研究和實踐試點，需要結合我國經濟發展和勞動力市場的發展實情，協調諸如勞動立法、社會保障、終身教育等方方面面的制度改革和項目設計才能順利完成，也需要全體國民的廣泛理解和積極支持。延遲退休改革，是一場對于老年人文化狀況、精神世界和勞動權利的觀念審視與意象重構，亦是全社會對“老齡與老年”這一命題的深刻反察與審思。