住房公積金流動性風險問題研究

金寶成

【摘要】隨著住房公積金個人住房貸款發放快速增長，流動性問題日益凸顯出來，成為很多住房公積金管理中心面臨的突出問題。本文通過對湖南省益陽市流動性緊張原因分析和緩解措施的總結，提出一些應對流動性風險的措施建議。

【關鍵詞】住房公積金;流動性;個貸率

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

18.

參照現代商業銀行對流動性的定義，住房公積金流動性是指住房公積金管理機構滿足繳存職工提取、貸款等各種資金需求的能力，一般用個人住房貸款率指標來衡量，該指標越高表示流動性越緊張，反之代表流動性寬松。

1、住房公積金流動性現狀

2015年以來，隨著全國房地產市場快速發展以及住建部“用好用足”住房公積金的通知要求，全國住房公積金貸款發放迅猛增長。《全國住房公積金2019年年度報告》顯示，當年年末全國住房公積金個人住房貸款余額55883.11億元，住房公積金繳存余額65372.43億元，個人住房貸款率85.48%，很多住房公積金管理中心的個貸率超過100%，流動性問題日漸凸顯。

1.1全國情況

2015年，住建部、財政部、人民銀行等三部委印發的《關于切實提高住房公積金使用效率的通知》，要求住房公積金資金運用率低于85%的城市，要提高住房公積金個人住房貸款實際額度，當年全國住房公積金個人住房貸款率達到80.80%，比2014年提高了11.91個百分點。2019年，全國31個省、市和自治區中，有12個地區的個貸率超過85%，北京、上海、天津、重慶四個直轄市全部在列;其中有8個地區個貸率超過90%，重慶個人住房貸款率最高，達到101.36%，貸款余額超過繳存余額，出現嚴重的流動性風險。

1.2湖南及益陽情況

2019年，湖南省住房公積金個人住房貸款率為88.91%，超過國家平均水平3.43個百分點，14個地州（市）中，個貸率超過85%的有8個，占比接近60%;個貸率超過100%的有3個，其中湘潭市住房公積金個貸率達到111.72%。益陽市2016-2020年的住房公積金個貸率分別為101.02%、103.51%、108.33%、109.33%、103.54%，已經連續五年超過100%，個貸率過高帶來的資金流動性緊張問題，已經困擾益陽市住房公積金管理中心（以下簡稱“益陽中心”）多年。

2、流動性緊張問題的原因分析

住房公積金流動性緊張的原因來自多方面，但主要還是存貸資金倒掛和封閉運行體制所致。

2.1繳貸資金增長不平衡

資金流動性問題的根源是供需不匹配，一定時期內進來的資金趕不上流出資金的增長，這樣就會導致流動性緊張問題。近五年來，雖然住房公積金繳存人數和歸集金額都不斷增長，年均繳存額增長率超過12%，但相較而言，住房公積金貸款增長更迅猛。2019年，全國發放住房公積金個人住房貸款12139.06億元，比上年增長18.79%，而當年住房公積金繳存額同比增長12.61%，貸款發放增速超過繳存增速6.18個百分點;2019年末全國住房公積金貸款余額55883.11億元，同比2014年增長了118.96%，而同期繳存余額只增長了76.46%，低了將近43個百分點，貸款發放增速明顯快于繳存金額增速。

2.2封閉運行的管理體制

根據《條例》規定，住房公積金實現專戶存儲、封閉管理，從資金供給上看，職工繳存的住房公積金是唯一資金來源，而住房公積金運營產生的增值收益，在提取貸款風險準備金和管理費用后，全部上繳用于建設城市廉租住房的補充資金，這種封閉運行模式在防范資金運行風險的同時，也給資金運行穩定性和流動性帶來了挑戰。同時，《條例》規定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府、不以營利為目的、獨立的事業單位，這種分散管理運行體制很大程度上也限制了地區間住房公積金的資金調撥和拆借，不利于行業整體應對流動性風險挑戰。從2019年的年報可見，個貸率最低的新疆兵團只有49.93%，不及重慶的一半，四大直轄市和江蘇、浙江、福建等東部沿海發達地區，個貸率一般都較高，大多都超過90%;而新疆、西藏、黑龍江等中西部地區，個貸率都較低，一般只有70%左右。資金的封閉運行和分散管理體制，也是造成流動性問題的重要原因。

2.3益陽流動性緊張的主要原因

益陽跟全國情況也很類似，2019年益陽住房公積金貸款余額為96.50億元，同比2014年增長了143.81%，而同期繳存余額只增長了109.30%，低了34.51個百分點，繳存余額的增長趕不上貸款余額的增長速度。而與其他住房公積金管理中心相比，益陽中心流動性緊張的顯著特點是參與自愿繳存的靈活就業人員群體較大，2017-2019年占當年實繳人數的比例分別達8.7%、11.73%、11.88%，這種情況在全國都很少見。自愿繳存群體參與制度的目的性很強，“為貸而繳”現象較為普遍，2019年，益陽中心靈活就業人員實繳人數25661人，其中有貸款的21012人，貸款人數占繳存人數的81.88%，而同期單位實繳職工中，有貸款人數占實繳人數的比例只有將近20%。2019年末，益陽中心靈活就業人員貸款余額為42億元，占全部貸款余額的39.85%，而同期靈活就業人員的繳存余額只有2.5億元，靈活就業人員群體的個貸率（貸款余額/繳存余額）達到1680%，而同期單位繳存職工群體的個貸率只有73.93%。由此可見，益陽中心流動性緊張原因主要是靈活就業人員對貸款資金的巨大需求造成的。

3、益陽緩解流動性風險的主要措施

近年來，為有效解決靈活就業人員貸款帶來的流動性緊張問題，益陽中心主要通過以下途徑來平衡資金供需矛盾。

3.1增加資金供給

（1）貼息融資。全國2019年年報顯示，當年“公轉商”貼息、融資成本等其他支出46.19億元，成為繼支付繳存職工利息、委托貸款手續費之后的第三大支出項。益陽中心通過公轉商（住房公積金存量貸款資產買賣）為主的方式向商業銀行進行貼息融資，自2016年開展融資業務以來，截至2019年，累計融資19.85億元，年末融資余額12.36億元，當年益陽中心共計支付融資成本2479.07萬元，占當年業務支出的15.56%，高出全國平均水平11.26個百分點。

（2）資金拆借。益陽中心積極向政府部門拆借商品房維修專項資金等來滿足短期資金需求，2013年從益陽市房管局借用1億元房屋維修基金，后又分別從桃江縣房管局和財政局各借用800萬元、2000萬元（有的區縣政府為發展本地房地產市場，主動借維修資金用于公積金部門發放貸款），2015年又向市房管局借款1億元，期限都是一年，資金拆借成本按照當時人民銀行公布的定期存款利率上浮一定比例計算。

3.2控制貸款需求

（1）進一步收緊貸款控制條件。益陽中心2020年6月修訂通過的貸款管理辦法，將貸款次數認定從單純的“住房公積金貸款”擴展為“住房公積金貸款與商業住房貸款”合并計算，將房屋套數認定標準從原購房所在地的區縣（市）擴大到全市行政區域，同時精準完善還貸收入能力判定標準，增加“住房公積金貸款月還款額不超過家庭月收入的50%”控制條件，并且多年來最高貸款額度一直控制在35萬元，進一步降低了住房公積金貸款資金需求。

（2）調整靈活就業人員貸款政策。從2019年開始，益陽中心精準設計靈活就業人員貸款政策，取消“一次性躉交”的即繳即貸政策，要求靈活就業人員需連續足額繳存6個月時間，才具備申請公積金貸款資格。在經歷“即繳即貸-3個月繳存期限-6個月繳存期限”后，參與自愿繳存的人數和貸款申請也明顯減少，這點從從近三年靈活就業人員貸款占比可以看出，2017年益陽中心發放靈活就業人員貸款10.28億元，占比達47.71%;2019年發放靈活就業人員貸款8.51億元，占比下降到32.59%。

（3）推廣住房公積金組合貸款。住房公積金組合貸款是益陽中心緩解資金流動性緊張、精準設計貸款政策的重要組成部分，通過調節組合貸款的面積控制標準，形成多種市場貸款利率供給，撬動了大量銀行資金進入住房公積金政策性貸款市場，從而有效減輕了益陽中心的資金壓力。2019年，益陽中心發放住房公積金貸款10869筆26.1億元，其中組合貸款占比達81.84%，拉動銀行資金投放20.71億元，有效緩解了住房公積金流動性緊張問題。

4、應對流動性風險的對策建議

如何解決好流動性緊張問題，各地住房公積金管理中心都在積極探索，結合益陽中心的實踐做法，筆者認為可以從“開源”和“節流”兩個方面同時發力。

4.1提高住房公積金制度覆蓋面

上個世紀90年代，上海市在新加坡學習引進住房公積金制度時，新加坡官方在交流時曾指出：住房公積金制度能成功的關鍵點之一是要確保全員建立住房公積金制度，建制比例必須達到95%以上。因為住房公積金是一種互助性質的住房保障制度安排，互助理論必須有大數定律的配合，互助性才能持續充分地發揮作用。從統計數據來看，2019年，益陽市住房公積金實繳人數占養老保險在職參保職工人數的47.63%，占第二、三產業從業人員的27.96%，離95%的建制參照率仍有較大差距。因此，下階段我們要繼續堅持住房公積金的“強制性”，積極推進非公經濟組織建制繳存工作，并且針對新時代就業的新形態，通過國家投入的利益分享機制來吸引廣大靈活就業人員參與到制度中，進一步擴大住房公積金制度覆蓋面，做大做強繳存資金池。

4.2拓寬住房公積金資金來源渠道

一方面，通過公轉商貼息貸款、住房公積金資產證券化、銀行授信貸款等方式，進一步增加資金供給。從目前益陽的操作實際來看，公轉商貼息貸款是解決短期流動性緊張問題的最有效方式，通過支付少量的利息差額即可獲得較大的資金支持，并且可以根據今后資金結余情況，隨時對貼息貸款進行回購，操作靈活便捷，這也是很多住房公積金管理中心開展此類業務的重要原因。另一方面，可以借鑒北京中心等地的做法，探索通過借用商品房維修基金、公共住房管理資金等用來補充流動性，進一步統籌住房領域資金，一是可以解決住房公積金流動性不足問題，支持繳存職工的住房貸款需求，二是又能充分發揮這部分閑置資金的效益，更好實現保值增值。

4.3建立區域統籌資金調劑機制

無論從全國各省市區的個貸率，還是湖南省各地市州的個貸率，都可以看出地區間差異很大，很多東部沿海、經濟發達地區的住房貸款市場需求旺盛，個貸率一般也較高，資金運行普遍緊張，而很多中西部、經濟欠發達地區個貸率很低，資金結余較多，效益得不到充分發揮。因此，目前亟需打破住房公積金屬地分散管理的現狀，可以參照銀行間同業拆借的做法，由住建部來主導，探索建立國家層面、區域協作層面或者省級層面的資金拆借調劑機制，通過統一的系統平臺來實現異地公積金管理中心的資金相互流通，進一步降低融資成本，也便于行業整體上更好應對流動性風險挑戰。

4.4精準設計貸款使用政策

新加坡方交流時另外一個忠告是：住房公積金僅限于解決基本住房保障需求，制度必須精準施策。住房公積金“低存低貸”的制度設計，是國家在社會福利制度方面的重要安排，其核心就是“今天我幫你、明天你幫我”，這種互助制度設計的基礎是貸款支持的確切性和連續性，這就要求住房公積金貸款的對象主要為基本保障和剛性購房需求，重點支持中低收入群體的首套房、首次貸和基本保障面積的住房貸款需求;對于二套房改善型和大面積享受型住房需求，住房公積金不能支持，或者只能提供少部分貸款支持，而主要通過組合貸款引進商業銀行資金來支持。因此，精準設計貸款政策，科學確定貸款目標人群和支持力度，有效控制和分流資金潛在需求，對住房公積金流動性的控制同樣重要。

結語：

雖然住房公積金管理機構不同于商業銀行，不存在住房公積金繳存和提取的自由兌換，不太可能出現信用擠兌風險，但作為資金管理運營部門，流動性管理將一直貫穿住房公積金管理的全過程。在防范流動性風險問題上，住房公積金歸集是核心和基礎，貸款控制是關鍵點，增加資金來源是有效措施，只有多方面做好流動性管理工作，才能在最大化發揮資金效益的同時，確保資金運行安全。

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