政府投資建設項目跟蹤審計研究

陳朝曦

[摘要]隨著經濟社會的發展，政府投資建設項目對審計工作的質量要求同步提高，傳統的事后審計已經很難適應新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，跟蹤審計便應運而生。本文針對政府投資建設項目跟蹤審計中遇到的典型性問題，提出針對性的對策和建議。

[關鍵詞]政府投資? ? 建設項目? ? 跟蹤審計

一、研究背景

審計署成立至今，我國實施了諸多跟蹤審計項目，如對京滬高鐵、西氣東輸、保障性安居工程等重大投資項目進行的跟蹤審計;在北京奧運會、廣州亞運會等大型公共事項期間實施的跟蹤審計;針對四川汶川地震、青海玉樹地震等災后重建項目開展的跟蹤審計;對國家重大政策措施貫徹落實的跟蹤審計等。快速的發展格局為跟蹤審計的相關理論研究搭建了平臺。

二、政府投資建設項目跟蹤審計存在的主要問題

（一）工作機制尚不健全

目前，我國政府投資建設項目跟蹤審計制度、規范體系尚待完善，嚴重制約著審計機關的參與力度。《中華人民共和國國家審計準則》雖然對跟蹤審計計劃、實施、報告等方面的基本要求進行了規范，但只是一個較為籠統的概念。在建設項目跟蹤審計實施過程中，雖能夠以建筑法、合同法、招標投標法等為參考依據，但缺少一個統一的操作準則及流程，各地在進行建設項目跟蹤審計時隨意性較大，對于審計問題的認定也存在較大差異。2019年7月1日，《政府投資條例》正式施行，從行政法規層面明確了政府投資項目的監管責任，為開展政府投資建設項目跟蹤審計在頂層設計層面提供了保障，但由于《政府投資條例》的內容多為原則性表述，在實際工作中還需發改委、財政部等部門與審計機關密切配合，盡快做好政策的銜接轉換，才能更快地找到政府投資跟蹤審計的落腳點。

（二）人力資源條件限制

政府投資建設項目由于其特殊性，實施周期一般較長。在跟蹤審計中，為降低頻繁更換審計人員導致的系統性風險，開展政府投資建設項目跟蹤審計往往需要相對固定的審計團隊，避免前后銜接過程中出現偏差。但由于政府投資建設項目跟蹤審計項目在各個階段的審計方式和細分領域存在較大不同，嚴峻考驗審計人員知識儲備的廣度和深度，而當前審計專業性人才多、復合型人才少的情況短時間內難以改變，因此，如何按照審計方案協調分配審計人員，成為制約政府投資建設跟蹤審計的一個重大難題。

（三）介入時點模糊

政府投資建設項目跟蹤審計實施過程中，往往涉及決策、立項、遷建、分配、后評價等多個階段。審計究竟是從項目決策階段介入，還是從招投標階段介入，抑或是從施工階段介入，眾說紛紜，缺少一個明確的介入時間點的規定，一般需要審計人員根據以往經驗作出判斷。實踐證明，由于缺乏評價前期決策科學性的能力，審計人員一般無法在政府投資建設項目開展伊始就迅速介入。在項目拆遷階段，由于涉及政策變化、法律訴訟等多種不確定因素，無法準確預判拆遷實施進度，投入過多的審計力量，尤其是對于基層審計機關，容易造成審計人力資源的浪費。

（四）缺乏風險意識

開展政府投資建設項目跟蹤審計過程中，需要審計人員不定期地對建設情況發表意見，這些意見將直接影響項目的建設進程。正確的審計意見對項目建設有促進作用，反之將造成負面影響，甚至造成重大經濟損失。在傳統的事后審計中，審計組代表政府行使審計職能，并出具審計報告和審計意見，由于審計發現問題已成既定事實，被審計單位對審計結論的認可度較高。而跟蹤審計由于審計人員對項目建設的全過程有全面通盤的了解，建設單位有時希望審計人員參與到建設項目管理中來。比如，建設實施前，會征求審計人員的意見，讓審計人員參與項目管理，這種行為不符合《審計署關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》中禁止審計人員參與工程項目建設管理活動的相關要求，而部分審計人員對相關規定要求理解不到位，可能出現跟蹤審計越位現象。

三、加強建設項目跟蹤審計的建議

（一）健全相關法律制度

政府投資建設項目跟蹤審計作為一種新的審計模式，較傳統的事后審計發生了重大改變。為確保政府投資建設項目跟蹤審計的順利開展，現階段仍需各級審計機關積極借助本級黨委和政府的力量，圍繞《政府投資條例》，結合實際，推動出臺規范政府投資建設項目跟蹤審計的相關制度文件，并進一步細化相應措施，使政府投資建設項目跟蹤審計有規可依，切實發揮政府投資建設項目跟蹤審計的鑒證、糾偏作用。

（二）抓好跟蹤審計統籌安排

在政府投資建設項目跟蹤審計開始時，審計組要及時形成完整的計劃，并把握好三個關系：一是“大項目”與“小項目”的關系。“大”與“小”是指工作量，將政府投資建設項目跟蹤審計計劃細分到每年，再將每年的計劃細分為若干個子項。對于審計組來說，跟蹤審計的每個子項都是一項工作任務，只有將人員按照工作任務進行統籌安排，才能站在客觀、公正的角度對項目作出完整的評價。二是管理與獨立的關系。由于政府投資建設項目跟蹤審計要貫穿項目建設全過程，這對于審計機關工作的獨立性是一種挑戰。此時審計機關要切實做好問題的溝通與反饋，避免審計人員參與管理過程，充分發揮審計的預警作用。三是理論與實踐的關系。對于審計方案的實施，審計人員應該仔細推敲，結合以往工作經驗決定審計的方式方法。

（三）優化人員配置和隊伍建設

按照人員分配最優化原則，在審計組成立初期，審計組長應根據項目的規模和特點，結合以往經驗，對所需人員的數量和專業結構提出具體要求。然后按照具體的審計實施方案，對審計組成員進行細分，將方案中的各個環節落實到具體審計人員。同時，在審計實施過程中，持續關注人力資源配置，根據不同時間的工作重心，按照審計人員的特長重新分組，實現審計小組的動態管理，高效高質地完成政府投資建設項目跟蹤審計工作。

除了推動審計干部隊伍的合理配置，審計機關還要從提升審計隊伍政府投資建設專業能力和綜合素養出發，通過建立“引進來”和“走出去”兩類長效機制，將專業背景作為考核標準，在多學科、多領域及時對審計隊伍進行擴充，全面提高審計知識能力水平。

（四）準確把握介入時點

受政策、經濟環境、地區特點等因素影響，政府投資建設項目跟蹤審計多在重大投資項目實施過程中開展。對于這些具有針對性的審計項目而言，合理選擇審計進駐時間非常重要。對于重點項目，建議從決策階段介入審計，能夠發揮較好的后期效果;對于一般建設項目，跟蹤審計的關注點應放在資金上，由于初步設計概算對總造價起到很好的控制作用，在設計階段介入，可以及時控制項目未來的資金流。總而言之，不能在未經嚴謹分析和調查的情況下，“一刀切”地確定介入時點。

（五）有效預防和控制審計風險

由于建設項目跟蹤審計開展時間長、涉及部門多、利益鏈條復雜，可能存在的風險也比常規審計工作多一些，這就要求審計人員時刻保持清醒，加強自我把控能力，不要觸碰審計“紅線”，加大力度控制風險。在日常工作中，要準確定位，分清職責，嚴格按照法定審計職責范圍，對于材料價款確認、工程洽商變更等應由相關管理單位行使的職權，審計人員應時刻保持依法合規、客觀獨立，堅決不越雷池一步。

（六）注重總結審計經驗

由于政府投資建設項目跟蹤審計發展的時間不長，外界對于跟蹤審計的了解也不夠詳實，相關的法律、法規、操作規程也沒有及時跟進，不利于審計人員開展工作。在這種形勢下，審計人員每完成一套審計程序，都要及時進行歸納總結，將每個項目的結束作為新的開始，既總結經驗，又揭示問題;既要分析問題產生的原因，更要探索解決問題的對策，這對于政府投資建設項目跟蹤審計的質量提升有著重要意義。

（作者單位：北京市西城區審計局，郵政編碼：100045，電子郵箱：56932811@qq.com）

主要參考文獻

[1] 白日玲.審計機關強化跟蹤審計的若干思考：基于大連市審計機關開展跟蹤審計的實踐[J].審計研究， 2009（6）：8-12

[2] 時現，朱堯平，薛蓓兒.建設項目跟蹤審計路徑選擇[J].審計與經濟研究， 2006（5）：8-11