內部審計視角的地方政府專項債券政策跟蹤審計路徑

蔡莉

[摘要] 2020年以來，地方政府專項債提速擴容、優化投向，資金加速落地到各重大項目中。在此背景下，專項債使用單位的內部審計如何助力專項債政策落地實施，特別是在“嚴格管理專項債的資金用途，確保專項債資金真實地投入到項目之中”方面，如何有效履行審計監督責任，成為“十四五”期間擺在內部審計人員面前的重要課題。本文結合廣東鐵投集團政策跟蹤審計方面的探索與實踐，試圖提出內部審計保障專項債政策落地實施的可行路徑。

[關鍵詞]內部審計? ?專項債? ?政策跟蹤

地方政府專項債券（以下簡稱專項債）是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。2020年7月27日，財政部印發《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》，要求提高資金使用效率，對專項債券發行使用實行穿透式、全過程監控。2020年以來，廣東省鐵路建設投資集團有限公司（以下簡稱廣東鐵投集團）全面加快省重點鐵路項目建設，以政策跟蹤審計為抓手，落實專項債券穿透式監管要求，落實審計關口前移，實施日常管理嵌入式在線審計，事前、事中、事后點線結合，一旦發現風險苗頭，立即整改落實，有力保障專項債資金的規范使用。

一、專項債監管過程中的重要風險點

（一）工程項目和物資采購招投標中的違規及不規范操作

一是應招標未招標，如違反公開招標規定，以邀請招標、單一來源采購等方式簽訂合同，或以工程變更的形式委托給施工單位實施等。二是未按規定招標，如設置地域、注冊資本等不合理限制條件，排斥潛在投標人或投標人;未按規定履行公開招投標程序，存在圍標等虛假招標現象;違規將第二中標候選人確定為中標人;關聯企業違規參加項目投標并中標;多家單位投標文件出現相同錯誤，涉嫌串標;以競爭性磋商方式采購，結算價較同型號商品市場價高;中標信息公布不及時、不完整等。

（二）資金管理的違規及不規范操作

一是資金使用與管理不到位。未及時分配下達政府債券資金，政府債券資金未實際使用，未統籌盤活結余和結轉兩年以上的財政資金，未及時調整無須按原用途使用的政府債券資金，未落實稅費減免優惠政策，建設進度緩慢、資金閑置，資金使用調整情況未及時按規定報批，挪用、套取或超范圍使用資金，未按規定程序撥付資金，未設立專賬核算，使用“白條單”入賬，通過高套定額等多獲批概算，捐贈資金及物資管理不規范，項目違規融資等。

二是資金監管不到位。未及時建立健全項目資金監管實施細則，致使相關資金缺乏有效監管;審核把關不嚴，致使企業違規獲得專項資金;資金審批不規范，撥付資金時未按規定取得項目實際進度資料。

（三）建設管理違規及不規范操作

一是項目概算控制不嚴格、建設管理不規范增加投資。工程變更申報或審批不及時;工程變更化整為零、規避審批;超過合同約定補償施工單位及設備供應商;超標準列支監理費、招標代理費;未報財政部門批準，按概算3%計提委托建設管理費;未按合同約定扣回相關工程款項及違約金;項目超配車輛;建設單位違規使用與真實業務不符的票據進行報銷;多計建設成本、現場管理不善等增加投資。

二是建設管理不到位。未按期開工、完工，擅自改變建設內容，存在偷工減料、質量不合格、施工單位無資質等問題;建設用地閑置或被改變規劃用途，用地手續不全，未取得施工許可證先行開工建設;未經業主授權將工程進行分包，違法轉包或分包給不具備資質的單位、工程項目發包給不具備資質的設計或施工單位，存在設計缺陷或工程質量等問題;總監理工程師到位率不足，部分監理人員無證上崗或無資質上崗，監理資料記錄錯誤，未及時辦理竣工決算等。

三是檔案管理不到位。未及時制定相關措施落實工作資料交接制度，未及時按要求制定并細化檔案存儲場所、購置檔案設備、配備檔案管理人員等具體措施，未明確檔案資料的具體保管責任等。

二、問題和風險的根源分析

一是制度不到位。未及時把政府專項資金的監管要求嵌入本級單位內部控制體系，管控責任也未落實到具體部門、崗位和人員，導致“兩張皮”現象。

二是管理不到位。政府專項資金涉及的問題和風險涵蓋財務、業務、行政等方方面面。對于風險問題，各個部門似乎都有責任，但因為沒有落實相對穩定的整合管控機制，陷入“大家都有責又都不負責”的怪圈。

三是監督不到位。在問題和風險的萌芽期，項目建設單位如果能夠守好第一道防線，問題就不會演變為風險;上級業務監管部門如果能夠守好第二道防線，風險演變為損失的概率會有效降低;審計部門如果能夠守好第三道防線，第一、二道防線充分發揮作用的概率會大幅提高。

三、解決路徑

廣東鐵投集團以政策跟蹤審計為抓手，落實專項債券穿透式監管要求，落實審計關口前移，實施日常管理嵌入式在線審計，審計目標定位于“預防、效率、規范”，一旦發現風險苗頭，立即整改落實。

（一）黨委審計委員會為政策跟蹤審計提供體制機制支持

2019年12月，廣東鐵投集團成立黨委審計委員會，審計委員會主任由集團黨委書記擔任。集團黨委審計委員會要求內部審計發揮監督和保障的雙重職責，保障經濟安全和重大政策落實，探索開展重大決策跟蹤審計，推動重大政策措施及企業工作部署真正得到有效落實。

2020年年初，廣東鐵投集團黨委審計委員會將政府專項債政策跟蹤審計（檢查）列為2020年度內部審計計劃1號項目。同時，明確內部審計部門的專項債管理職責：一是通過獨立評估和調查建立冷威懾。以問題為導向深查到底，把風險查清、查透。二是審計關口前移，從發現型向增值型、服務型、預防型轉變。三是強化監督評價，對各有關部門和業務單位能否按照有關規定開展專項債管理及其工作效果進行監督評價。

（二）合理定位與流程設計為政策跟蹤審計提供路徑支持

內部審計開展專項債政策跟蹤審計要有明確的定位，是單次任務性質的時點式（斷點式）審計，還是連續性全流程審計。廣東鐵投集團對專項債政策跟蹤審計的定位是連續性全流程審計，由內部審計牽頭，打破專業職能部門本位主義的思考方式，將流程作為管理對象，通過在制度與流程設計階段提供咨詢服務，明確集團各部門及所屬建設單位在專項債領域的業務管理邊界，厘清工作流程中的風險管理責任脈絡，明確履責內容與追責、獎懲等配套機制，將工作流程縮短為“核心價值流程”。同時，解決了內部審計追責問責缺乏依據的問題。

1.確立專項債管理規則

內部審計以提供咨詢服務為切入點，協同有關職能部門，制定實施了《廣東省鐵路建設投資集團有限公司地方政府專項債券資金管理細則（試行）》（以下簡稱《細則》），促使專項債有關工作的管理職責和邊界得以定義，從而達到“有章可循，有責可究，責、權、利相統一”的效果。具體如下：

財務資金部作為集團公司資金業務部門，會同合同造價部及時完成專項債券資金的申報工作，負責專項債券資金的接收、撥付、歸集等工作;負責對下屬企業資金業務進行專業指導和監督，對財務風險進行管控;通過財務結算中心及時掌控專項債券資金動態，定期統計各建設項目公司的專項債月度使用情況。

合同造價部作為集團公司項目投資管理的業務部門，負責審核項目的年度投資計劃和省級出資安排，會同財務資金部及時完成專項債券資金的申報工作，負責審核建設單位驗工計價資料的完整性。

審計工作部作為集團審計監督部門，負責對專項債有關工作和相關單位、部門履職等情況進行全過程監督，負責牽頭開展對專項債項目使用管理合規性跟蹤審計工作，負責牽頭督促落實審計整改工作。

項目建設單位作為專項債使用主體責任單位，須嚴格落實上級部門及集團對專項債管理的各項規定，確保專項債資金合法依規及時劃撥，確保債券資金嚴格實行專款專用;建立健全專項債資金的專項核算管理（按項目對銀行存款科目設置專項輔助核算）以及臺賬、檔案管理。

《細則》還對專項債資金計劃、支付單申報及審批流程進行了明確規定，同時明確審計關口前移至資金計劃審批階段，審計工作部要對相關職能部門和所屬企業的履職情況及月度計劃審核程序完整性等情況進行審計監督。

2.確立專項債跟蹤審計的組織方式

集團黨委審計委員會批準下發的內部審計計劃明確規定，政策跟蹤審計由審計工作部牽頭，各有關職能部門派出專家參與，充分發揮各領域專家優勢;專項債跟蹤審計上半年與下半年各開展一次;審計工作內容包括對相關單位、部門履職情況的全覆蓋、全環節監督，對相關單位、部門貫徹落實專項債工作的具體部署（集團資金撥付、建設單位收到資金、決策及使用、實物工作量形成等各環節）、執行進度、實際效果等進行監督檢查;審計范圍包括集團本部及所屬企業。

3.確立點線結合的在線審計思路

內部審計通過制度設計階段提供咨詢服務，與財務部共同研究制定了以合同為索引的建設資金標準化臺賬以及專項債資金計劃表、執行表，嵌入審計關注指標，使臺賬成為“審計工作底稿”，為審計流程的切入提供審計線索和痕跡。

以事前審計劃、事中審執行、事后審績效為主線，以每月專項債資金計劃審計監督為切入點，對于業務部門審核通過的月度專項債使用計劃，內部審計有權提出暫緩撥付的審計意見，對上月審計提出問題的整改情況進行跟蹤落實。通過政策跟蹤審計深入施工一線，對項目管理的重要關鍵環節實施現場審計，重點落實已撥付使用的專項債資金對應形成的實物工作量情況。

（三）配套措施為政策跟蹤審計提供組織保障

1.在線審計，滾動督辦。事前、事中、事后點線結合，確保每月有專項審計意見，每半年有跟蹤審計（檢查）報告，采取同步滾動方式對審計整改情況進行梳理、更新、通報、督辦。

2.整合資源，協同發力。做好審計項目和審計組織方式的雙統籌，統籌安排政策跟蹤審計與巡察、專業檢查協同作業，審巡聯動、督巡一體，打好“組合拳”，實現審計、巡察以及專業監督的協同管理與優勢互補，提升監督威懾力并使整改效果得到有力保障。

3.信息共享，以案促改。組織收集政府專項資金審計公告發現的問題，整理歸類形成專項資金審計問題庫，下發到相關職能部門及所屬項目建設單位，進行提醒警示。將內部審計發現的問題同步向集團職能部門及所屬建設單位通報，要求各單位“舉一反三、自查自糾，一家問題、多家整改”，提高審計成果的運用效能。

4.剛性約束，考核問責。將審計整改結果納入下屬企業年度目標責任制考核，納入下屬企業領導班子及其成員落實黨風廉政建設責任制的考核。對存在突出問題或整改不力的單位進行重點督辦，對整改不到位的單位、整改不力的責任人進行嚴肅處理和問責。

（作者單位：廣東省鐵路建設投資集團有限公司，郵政編碼：510000，電子郵箱：caili1616@139.com）