都市農業融合發展中推進資本下鄉機制研究

劉洪銀

【摘要】農村產業融合發展需要資本下鄉和人才入鄉。 為揭示資本下鄉及其推進一二三產業融合的規律， 采用理論模型法和例證方法， 研究“都市農業+”中推進資本下鄉機制。 實證結果表明， 資本下鄉能帶動一二三產業融合發展、推動土地集約節約利用、促進農民就業增收、提高農民再組織化水平、推動鄉村治理結構變遷。 研究揭示了資本下鄉三駕馬車（要素供給、鄉村價值、溢出收益）的驅動機理， 構建了推進資本下鄉的內驅外引、契約聯結、擴散帶動和支持保障機制， 并發現都市農業地區資本下鄉存在農戶契約意識不強、農業經營風險高、農業融資困難、管理和技術人員短缺、土地產權不穩定等障礙。 建議探索多元化土地使用方式， 發展農村融資租賃和普惠型農業保險， 完善下鄉資本監管以及資本與農戶利益聯結機制， 創新引才政策和“都市農業+”優惠政策。

【關鍵詞】資本下鄉;都市農業;融合發展;人才入鄉;利益聯結

【中圖分類號】 F127? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）13-0142-6

農村資源要素匱乏迫切需要城市要素回流， 促進城鄉要素融合。 2020年中共中央、國務院印發的《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》（2020年中央一號文件）提出， “鼓勵和引導金融資本、工商資本更多投向農業農村”， 引導工商資本下鄉， 充分發揮其積極作用， 不僅是工業反哺農業、城市支持農村的重要舉措， 也是促進城鄉一體化發展、解決“三農”問題的有效路徑， 更是鄉村振興的必要抓手。

資本下鄉在全國已普遍展開， 學者們主要從兩個方面對資本下鄉進行了研究。 一是以“資本改造小農理論”為基礎， 主要研究資本下鄉對鄉村發展有利的方面。 比如： 工商資本以資金、管理、技術、市場等優勢， 提升農業生產效率、改善生產方式， 促進農業產業化、現代化、規模化[1] ; 工商資本加快了土地流轉速度， 推進了農業產業化、組織化、市場化， 是培育農業發展新動能的重要形式[2，3] 。 二是以“資本消滅小農理論”為基礎， 主要研究資本下鄉對鄉村發展不利的方面。 比如： 工商資本侵占和擠壓小農經濟生存發展空間， 導致處于弱勢的小農走向衰落[4] ; 存在下鄉資本投資領域趨同、投機行為導致土地權益歸屬不確定、資本替代農民、潛在風險較大等問題。 近幾年下鄉資本出現“毀約棄耕”“跑路”“爛尾”現象， 需要探索設立土地流轉風險保障金， 建立資本下鄉風險防范機制[5] 。 土地流轉和雇工費用的上漲會增加規模經營的風險， 導致勞動監督和管理困難， 相較而言， 小農經營更具優勢[6] 。

從以往研究來看， 更多文獻關注的是資本下鄉的不利方面。 資本下鄉是一把雙刃劍。 鄉村產業振興離不開城市資源要素的支持， 資本下鄉是城鄉資源市場化配置的表現形式之一， 它不一定是“鄉村盛宴”， 也不是“狼來了”， 不能因噎廢食。 農業農村部提出， 資本下鄉要帶動而不是替代老鄉， 這就需要抑制下鄉資本的替代作用， 防止下鄉資本非農化以及套取國家補貼或將經營權用于抵押[7] ， 要充分發揮下鄉資本的帶動作用， 積極引導吸納資本下鄉帶動農戶， 推進農村一二三產業的融合和規模化發展。 那么如何通過有效監管約束資本對農戶和村社治理的替代作用？ 如何構建資源集聚機制， 吸納工商資本下鄉？ 如何充分釋放下鄉資本引領帶動作用， 帶動鄉村產業集群化發展和農民就業增收？ 對于這些問題， 需要開展深入研究。 如果下鄉資本能夠摒棄傳統農業生產經營模式， 另辟蹊徑， 創造出新產業、新業態， 就能在一定程度上規避其對農戶的替代作用。 與以往研究不同， 本文在資本下鄉利好假設前提下， 從一二三產業融合視閾研究都市農業地區如何引導并推進資本下鄉， 下鄉資本如何推進新產業、新業態發展以及構建現代農業產業體系的問題， 試圖闡釋資本下鄉及其帶動農民農村發展的命題。

一、都市農業地區資本下鄉的效應分析

1. 帶動農村一二三產業融合發展。 下鄉資本通過村級集體經濟組織或農民合作社流轉農民土地和宅基地使用權， 撬動人地關系重組， 促進農村生產要素充分流動以及農村一二三產業融合發展。 如F公司通過C市L村村兩委組織協助， 采取“保底收益+贈送10%股份+利潤分紅”模式流轉農民3000多畝農地發展一二三產業融合項目。 項目吸納了附近 300多位村民就業， 其中 59歲以上的員工占 70%， 就業村民每年共可獲得1000 多萬元工資收入[8] 。 再如四川省成都市福洪鎮2012年與成都和盛家園實業有限公司達成戰略合作， 引入社會資本3.1億元發展產業融合項目， 目前已建成133公頃特色產業種植基地， 67公頃玫瑰示范園區和233公頃杏花觀光園等農業項目。 農民從土地承包經營權入股中獲益， 政府也通過基礎設施建設整體改善了農村居住生活環境[9] 。

2. 推動農村土地集約節約利用。 下鄉資本憑借資金實力和規模化經營管理能力， 大面積流轉農民土地， 開展農業規模化經營， 改變農戶單打獨斗的小農生產方式， 將農民從土地中解脫出來， 從事更高勞動生產率的工作。 不僅如此， 還整理節約出數量可觀的集體建設用地用于發展鎮村企業， 促進了鎮域經濟的發展。 如成都和盛家園實業有限公司投資福洪鎮后， 截至2018年該鎮已節約出大約110公頃宅基地用于城市或鎮域發展用地， 占該鎮農村宅基地面積的26%， 通過將整理節約出的土地轉變成集體經營性建設用地， 吸引了17家企業入駐， 推動了該鎮產業的發展[9] 。

3. 促進當地農民就業增收。 在傳統農戶經營模式下， 土地產出率和農民勞動生產率難以提高。 資本下鄉流轉經營農民土地后， 當地農民不但獲得土地財產性收入， 還可以在流轉土地企業就業或外出打工， 獲得勞動收入。 資本下鄉將農民從生產力低下的傳統農業生產經營中解脫出來， 從事更加擅長的勞動， 從多種來源獲得收入。 如福洪鎮引入外來資本后， 吸納了1000余名年齡偏大、文化不高、技能低下的農村勞動力就業， 引資下鄉5年后全鎮實現地區生產總值4.76億元， 農民年人均可支配收入達到20732元， 年均增長18.86%。 下鄉資本推動農民就業增收效果顯著[9] 。

4. 提高農民再組織化水平。 資本下鄉催生了農村經紀人這一職業。 下鄉資本與散戶打交道的交易成本高， 為提高組織效率， 下鄉資本會物色凝聚力強和影響力強的村莊能人作為企業與村民之間的經紀人。 由此， 農民再組織化水平得到提高。 如M農業公司在村黨支部的推薦下， 選定村民小組長盧某作為中間人， 企業協助盧某注冊成立了黑木耳種植合作社， 通過專業合作社與農民打交道。 企業與合作社簽訂用工、種植、收購合同， 合作社再與農民簽訂合同， 作為回報， 合作社每銷售給農民一個黑木耳菌包， 企業返利一角錢[10] 。 這樣， 下鄉資本出于自身需求， 培植經紀人和農民合作社， 客觀上提高了農民再組織化水平。

5. 推動鄉村治理結構變遷。 下鄉資本通過兩種模式滲透到村莊治理中， 推動鄉村治理從單中心向多中心轉變， 體現出一定的社會公益性。 一種是下鄉資本對村莊治理的替代。 外來企業通過經濟聯系將農民組織起來， 農民的經濟活動來自于外來企業。 下鄉企業與鎮村政府之間形成“資本—權力”相互依存和合謀共謀的關系， 企業的無形權力已滲透到村莊治理中。 另一種是村企合一， 表現為村莊公司化運作。 以湖北省柳村為例， 在回歸工程實施中， 柳村在外企業家返鄉盤活村莊存量建設用地， 創辦了公司， 公司通過鎮村兩級政府動員流轉了村莊全部土地。 作為回報， 安排村支部書記（兼村主任）兼任集團公司黨支部書記， 公司總經理任村委會副主任， 實現企業與村兩委交叉任職[11] 。

二、 產業融合視閾下推進資本下鄉理論分析

1. 資本下鄉機理。 資本具有趨利性， 總是在流動、融通過程中尋找最大的利潤空間。 城市土地、房租、勞動力等價格不斷上升倒逼資本向鄉村流動， 鄉村資源與城市資本結合推動農業生產方式發生改變。 鄉村具有地租低和勞動力成本低等低成本優勢， 但也具有道路、交通、信息、物流等基礎設施和服務短板， 降低了鄉村對外來要素的吸納力。 資本向鄉村的流動是一個試錯和理性選擇的過程， 既受鄉情和農業情感影響， 也受公共政策調整的影響。 目前資本下鄉尚未呈現燎原之勢， 政策設計需要錨定農業農村需求， 揭示和遵循資本下鄉機理， 構建推動資本下鄉的機制體制。

從城鄉融合發展來看， 要素返鄉為資本下鄉營造了產業環境， 產生了要素供給驅動。 本土精英、科技人才、大學生和農民工返鄉創業就業或提供專業化服務， 形成互為供求、相互配套的市場關系， 低廉勞動力的供給、土地使用權的可獲得性以及農業擔保融資支持等， 形成有助于資本下鄉的鄉村產業環境。 在鄉村振興戰略的指引下， 熟悉農業、具有鄉土情懷的本土能人或企業家率先投資農業、回歸鄉村。

從產業融合發展來看， 農村一二三產業融合發展創造新產業、新業態、新商業模式， 延長了產業鏈、提升了價值鏈、拓展了利益鏈， 從而產生了溢出收益驅動。 新產業新業態培育適應都市群體消費需求和流通模式， 綠色優質高品位農產品生產拓展了收益空間， 能吸引更多資本下鄉創辦產業融合性企業。 具有前瞻性的投資者能夠洞察產業融合發展溢出收益及其特殊支持政策， 形成比較收益預期， 從而產生投資農業新產業新業態的內驅力。

從鄉村資源挖潛來看， 鄉村人居環境改造和生態治理提升了鄉村生態價值， 營造了宜人的生活空間， 有助于發展休閑旅游、康養體驗、居住辦公等新業態， 產生了鄉村價值驅動。 鄉村價值包括鄉村文化價值、生態價值、環境價值。 文化價值的挖掘和傳承形成文化競爭力， 帶來社會經濟利益; 發展生態農業和鄉村綠化凈化， 提升生態價值， 產生了生存價值和經濟利益; 鄉村養殖污染治理和工農業污染治理凈化了鄉村環境， 提高了環境價值和生存價值， 從而提高了宜居宜人水平。 可見， 鄉村綜合治理和價值再造產生了經濟和社會效益， 提升了生存、生活和居住價值， 提高了對市民入鄉、人才返鄉和資本下鄉的吸引力。 鄉村價值挖潛和生成見圖1。

基于此， 形成了基于城鄉融合和產業融合的資本下鄉機理， 見圖2。 由圖2可知， 融合發展是資本下鄉的新動能。 統籌城鄉發展后， 城鄉關系從分割到融合， 城鄉差距縮小， 鄉村特色更加彰顯。 要素回流的城市推力和鄉村拉力此消彼長。 由前述分析可知， 融合發展催生資本下鄉的三駕馬車是要素供給驅動、鄉村價值驅動、溢出收益驅動， 三駕馬車相互耦合、互為關聯。 鄉村價值再造有助于改善鄉村居住環境， 吸納各類人才返鄉下鄉和新業態培育; 要素返鄉入鄉創業推進鄉村產業融合， 創造新產業新業態， 產生溢出收益; 溢出收益推進產業融合發展和農民就業增收， 有助于鄉村生態治理能力的提升。

2. 推進資本下鄉的機制。 下鄉資本與部分農戶之間形成競爭關系， 如資本下鄉以前免費或低價從親朋好友手中流轉土地的農戶、因無法外出務工只能種植自有承包地的農戶以及村內原來的農機手[12] ， 導致農戶利益受損。 都市農業發展與外部資本供給形成了耦合共生關系。 無論生產型都市農業（如蔬菜、水產品、果類、肉蛋奶生產）， 還是服務型都市農業（如休閑農業、生態農業、康體農業和文化教育農業等）， 都需要借助外來資本實現設施化， 而都市農業寬廣的市場空間吸引著外部資本下鄉入農， 因此政策干預應遵循資本下鄉機理， 構建推進資本下鄉的內驅外引機制、契約聯結機制、擴散帶動機制和支持保障機制。

（1）內驅外引機制。 資本下鄉與人才入鄉相輔相成。 推進資本下鄉， 需要構建以收益拉動、要素驅動、行政推動和聲譽策動為內容的精英返鄉與資本下鄉動力機制。 地方政府應制定新產業、新業態發展支持政策， 促進新產業規模化發展， 培育形成產業集群， 吸引外部資本; 縣鄉村行政管理部門應制定實施本土人才返鄉入鄉計劃， 積極對接在外本土精英、能人和各類社會資源， 采取積極措施吸納各類人才帶著資本返鄉入鄉; 基層政府部門應協助下鄉資本和返鄉人才辦理土地流轉、創業融資和技術對接， 幫助協調解決下鄉資本與本地村民之間的矛盾糾紛; 應給予帶動作用強的企業家一定政治權利和社會聲譽， 提高其身份地位和社會影響力。

（2）契約聯結機制。 無論都市農業產業間聯盟還是產業內聯合體， 新型農業經營主體和服務主體都需通過契約關系聯結起來， 形成彼此匹配、互為供求的合作關系。 地方政府期望下鄉資本帶動形成農業產業集群， 這就需要構建下鄉資本與農戶、合作社、企業之間的契約聯結機制， 以契約約束形成穩定的組織關系、服務關系、市場關系。 政府需要引導培育農戶樹立契約意識、合作意識和誠信精神， 并制定失信黑名單制度， 加大違約違法懲戒。

（3）擴散帶動機制。 都市農業產業融合化和集群化發展離不開農業龍頭企業的帶動和影響。 借助扶貧協作機制， 政府根據農業龍頭企業的擴散帶動效果給予其特殊支持政策， 鼓勵其帶動農戶生產經營， 如提供免費或低價種苗、提供技術指導服務、收購代銷農產品等。 政策鼓勵平臺型企業如電商企業、互聯網企業在縣級以下設立分支機構， 面向新型農業經營主體展業。 鼓勵下鄉資本開展土地整治和村莊治理， 將整治后的土地轉包給家庭農場， 從而將家庭農業納入企業產業鏈， 帶動家庭農場和大戶參與農業產業化經營， 進而促進都市農業以適度規模經營和農民增收。

（4）支持保障機制。 要讓資本引得來、留得住、干得好， 就需要優化鄉村營商環境， 提高為下鄉資本服務的能力和水平。 縣級以下政府相關部門應積極主動地幫助下鄉資本創業、協調土地流轉， 為其提供融資擔保、培訓補貼、技術服務等多元化支持和一條龍服務， 促使其落地生根。

三、都市地區推進資本下鄉的障礙

1. 農戶契約意識不強， 契約聯結機制不完善。 針對天津環湖農業公司的調研發現， 農戶契約意識不強， 契約違約成本低， 導致不履行合同的情況經常發生。 尤其是當標的物市場價格上升時， 農戶會優先賣給出價高的第三方; 而當市場行情不好時， 農戶又會強制要求簽約方必須履行合同。 這樣一來， 下鄉資本寧愿在需要時以高價向市場購買原材料， 放棄成為農業龍頭企業的部分優惠政策， 也不愿提前與農戶簽訂訂貨協議， 這限制了下鄉資本成長為龍頭企業以及其輻射帶動潛能的釋放。

2.農業經營風險高， 融資困難， 資本入農動力不足。 針對天津部分農業科技企業的調查發現： 一方面， 都市農業經營風險高于一般農業。 除生產經營風險外， 瓜果蔬菜不易保鮮， 需要建設產地預冷倉儲設施， 并且電商銷售包裝成本高， 物流、快遞過程中致損率高， 這些都增加了銷售成本。 農產品電商發展很快， 但生鮮農產品保鮮保質運輸困難， 損腐風險較高， 高成本的保鮮包裝提高了電商運營成本， 降低了農產品電商競爭力， 電商運營戶亟需政府的特殊補貼。 另一方面， 農業抵押物較少， 經營風險高， 融資困難。 目前多地成立了農業貸款擔保公司， 但擔保貸款僅僅降低了貸款門檻， 并沒有大幅度降低貸款成本， 反而增加了擔保費用。 而且， 擔保貸款審批周期較長（通常在3個月以上）， 難以即時解決企業資金短缺問題， 迫使企業向高利貸借款， 加重了企業融資成本。 這種現象在同業中普遍存在， 不利于外來資本入鄉入農。 因此， 農業投資大、回收期長， 融資政策不能及時滿足企業的低成本融資需求， 阻礙了工商資本下鄉入農。

3. 現代農業專業化管理和技術人員缺乏， 影響農業企業高質量發展。 針對河北省隆化的調研發現： 返鄉入農大學生較少， 大學生返鄉創業就業尚未成為一種普遍現象; 入農資本不一定熟悉農業經營管理和生產技術， 反而會約束企業采用新技術培育新品種， 不能實現創新驅動經營。 針對河北省碩盈食品有限公司的調查發現， 總經理袁書杰原來經營五金銷售， 積累了一定資金后在政策影響下投資創辦農業企業， 生產番茄醬。 但其在生產過程中發現， 經營農業遠非易事， 自己不懂番茄品種選育熟化， 又缺少技術人員， 難以將新疆番茄改良成適合承德冷涼氣候的品種， 且大學畢業生不愿意到貧困地區從事農業生產， 企業亟需農業技術和農業企業管理人員。 另外， 鄉村人才流失現象仍然較嚴重， 本土能人普遍外出務工， 本土精英鮮有反哺鄉村， 下鄉資本只能雇傭50歲以上的勞動力， 而這些勞動力可塑性差， 再培訓效果欠佳， 企業新技術、新工藝、新管理方法在推行中存在較大困難。

4.土地產權關系不夠穩定， 下鄉企業土地投資收益難以得到保障。 2026 ～ 2028年， 第二輪承包契約的三分之二將到期， 下鄉資本流轉的土地因承包到期面臨農戶重新選擇流轉對象的風險。 一旦變更土地流轉對象， 在此之前企業進行土地整理的投資將難以追回， 從而難以實現土地投資收益。 針對江蘇省的調研發現， 江浙等東部發達地區農業勞動力轉移較充分， 而豐富的土地資源吸引外來資本下鄉入農， 企業一般在追加土地投資、進行整理改造后再將土地承包給代管經營戶從事設施農業生產。 短期內， 企業難以收回土地投資收益， 而未來土地產權的變更又將降低企業進行土地投資的積極性。 土地產權關系不夠穩定， 下鄉入農企業就難以安心。 江蘇省土地肥沃， 部分企業看好農業發展前景， 投資土地整治和高標準農田建設， 但源于土地產權關系變更風險， 入鄉返田企業存在較大后顧之憂。

5. 農業新產業、新業態發展亟需政策支持， 鄉村營商環境有待完善。 一方面， 農產品加工、休閑旅游、電商等農業新業態不屬于農業免稅范圍， 而這些新業態是未來農業產業升級的方向， 可考慮制定實施相關優惠政策鼓勵其發展。 下鄉資本進入農業新產業、新業態， 既遇到技術困難， 也受到資本約束， 急需財政、金融、土地等方面的政策支持。 如2018年8月以來， 全國各地開展大棚房整治行動， 整治目的是糾正借設施農業之名違規占用耕地甚至永久性基本農田， 但實際上一些地方政府沒有吃透政策精神， 采取一刀切方式， 強制設施農業企業拆掉一切建（構）筑物， 給設施農業企業的發展造成重大打擊[13] 。 另一方面， 鎮村基層政府工作人員的公共服務素質能力有待提升。 下鄉企業不善于與農民打交道， 土地流轉、農戶組織、勞動力雇傭等都需要依賴基層政府的干預， 這就要求基層政府工作人員具備較高的行政素質和服務能力。 但實踐中部分工作人員不能按照下鄉企業需求， 平衡好原則性與靈活性， 調解下鄉企業與農民的沖突、矛盾和問題。 因此， 提升鄉村營商環境的重點是提高基層政府工作人員的素質和能力。

四、都市農業融合發展中推進資本下鄉的對策建議

1.鼓勵下鄉資本開展技術創新， 完善資本與農戶之間的利益聯結機制， 充分發揮下鄉資本的輻射帶動作用。 鼓勵下鄉資本與高校科研院所合作開展品種引進、良種繁育、技術攻關和成果轉化， 政府給予新品種、新業態、新產業特殊支持政策; 引導下鄉企業示范帶動專業大戶、家庭農場等開展優質、安全、綠色、高效的農產品標準化生產; 鼓勵下鄉資本創辦集生產加工、倉儲物流、觀光采摘、科普教育于一體的農業產業園區、科技園區、田園綜合體， 鼓勵園區企業雇傭專業大戶、農機手和代管戶， 促進企業聯農、助農、帶農， 地方政府根據下鄉資本助農帶農效果給予貸款貼息、融資擔保和保險費補貼等。 引導農戶以土地經營權、資金、大型農機具等方式入股， 采取“租金+分紅+工資”的分配方式， 實現農民的財產權益和勞動權益， 建立下鄉資本與農戶風險共擔、利益共享、互惠共贏的利益共同體。

2. 拓寬農業融資渠道， 發展農村融資租賃和普惠型農業保險， 加強都市農業金融支持。 一是拓寬農業融資渠道。 2020年中央一號文件提出， “在風險可控前提下， 穩妥有序推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點”。 拓寬農業融資渠道， 試點推廣農村承包土地經營權、農民住房財產權、四荒地經營權、農村集體經營性建設用地使用權以及溫室大棚、養殖圈舍、大型農業機械等參與農業抵質押融資。 二是加快發展普惠型、政策性農業保險， 制定落實農業保險保費補貼政策。 相關部門應制定中央財政特色農產品保費補貼項目， 鼓勵保險公司因地制宜地開展特色農產品保險試點; 探索下鄉企業與農民合作社互助保險; 鼓勵各地因地制宜地擴大政策性農業保險覆蓋范圍， 科學設定特色農產品保險金額和費率， 探索新產業、新業態、新產品農業保險。

3. 完善人居環境， 創新引才政策， 多措并舉吸納各類人才返鄉下鄉。 一是鎮村兩級應建立新鄉賢數據庫， 培育新鄉紳文化。 借鑒江蘇連云港贛榆區的做法， 區政府建立鄉賢館、鄉賢榜、鄉賢會， 利用新媒體宣介新鄉賢文化， 開展新鄉賢文化進課堂、進講堂、進禮堂、進祠堂活動， 營造全社會崇尚崇學新鄉賢文化的氛圍; 建立新鄉賢信息庫和政府智庫， 利用網絡新媒體技術搭建新鄉賢與家鄉之間的情感聯絡通道， 吸納新鄉賢參與基層政府決策、舉辦教育、擔任司法調解員、聯系對接城鄉社會資源等。 二是實行農科大學生返鄉下鄉工程。 借鑒廣東省的做法， 本科、碩士畢業兩年以及博士畢業5年內可認定為應屆畢業生。 農科大學生畢業自愿回農村工作的， 保留城市戶籍， 兩年內仍按應屆畢業生認定。 采取政府繳納社保、給予住房和生活補助， 大學生進入創業孵化園等組合措施吸納農科大學生返鄉， 并幫助其成功創業。

4. 穩定土地產權關系， 探索多元化土地使用方式， 支持下鄉資本創辦“農業+”產業組織。 一是穩定下鄉資本流轉土地的產權關系。 村兩委協調下鄉資本與農戶簽訂土地流轉補充協議， 約定承包到期后土地流轉關系不變更， 下鄉企業仍為土地流轉對象。 作為條件， 下鄉資本將土地連片整治后優先轉包給流轉土地的農戶， 優先雇傭流轉出土地經營權的農戶。 流轉出土地的農戶有權監督土地的合理使用， 防止土地非農化、土地閑置或不合理開發利用。 二是實行集體建設用地置換政策， 支持下鄉資本創辦“農業+”產業。 借鑒城鄉建設用地增減掛鉤的做法， 推行一般農用地與集體建設用地置換政策。 即在嚴格基本農田保護框架內， 調整城鄉總體規劃， 制定類鄉村規劃， 在項目經營區內實行農村集體建設用地置換政策， 保障“農業+”產業設施的用地供給。 置換范圍嚴格限定在項目運營區內， 項目設施建設零散占用的農用地指標需要農村集體建設用地集中復墾后歸還。 土地管理部門應嚴把建設用地復墾質量關， 確保農用地數量不減少、質量不下降。

5. 完善資本下鄉監管機制， 制定“農業+”優惠政策， 優化農村營商環境。 一是規范下鄉資本行為， 切實保護農戶利益。 引導資本下鄉需要趨利避害， 協同推進下鄉資本監管和農民利益保護。 農民利益保護不是保護落后， 而是發揮鯰魚效應， 帶動和激活市場競爭活力。 嚴格監督和規范下鄉資本租地行為， 完善事前、事中、事后審查和備案制度， 建立違規用地預警制度， 確保下鄉資本合規合法用地。 建立繳一押二農地租金預付和土地流轉風險補償金制度， 保障農戶的土地權益。 建立合同簽訂和合同履行一定范圍內的公示監督機制和糾紛調解仲裁制度， 鎮村行政組織介入合同簽訂履行監督， 平等地保護下鄉資本和農戶的利益。 二是農產品加工業等“農業+”新產業新業態仍要納稅。 根據中國宏觀經濟研究院針對525 家工商企業的調查， 73.3%的下鄉企業看中的是政府優惠政策[4] 。 建議針對“都市農業+”產業實行稅收優惠政策， 如對農產品加工企業、農產品批發市場、特色農業設施、鄉村旅游設施、冷鏈物流設施等的使用地， 減免城鎮土地使用稅[14] 。 三是優化農村營商環境。 組建鄉鎮招商團隊， 打造優勢“農業+”項目對外招商宣傳推介; 建立首問負責制和跟蹤服務制度， 為下鄉資本配備專門的服務團隊， 提供綜合性服務; 規劃實施縣級以下基層干部培訓行動， 實行全部干部每三年輪訓一次。

五、結論與啟示

農民僅靠土地資源和人力資本無法創造更多價值， 鄉村振興單靠農民自己的力量難以實現， 解決農民土地用不了、用不好問題需要依托新型城鄉關系， 引導和鼓勵資本入鄉入農。 但資本具有逐利性， 如何在遏制下鄉資本不當行為的前提下， 實現鄉村與資本的共贏， 是一個需要深入研究的主題。 都市農業地區資本下鄉創造新產業、新業態， 促進農業一二三產業融合發展， 將減緩下鄉資本與當地農民之間的競爭， 增強下鄉資本的輻射帶動作用。 資本既要引得來， 又要管得住、留得下， 更要用得好， 這就需要鄉村按照下鄉資本需求， 營造有吸引力的產業環境和營商環境， 為下鄉資本提供土地流轉、融資支持、人才吸納和行政服務， 促使下鄉資本與農戶共同創造價值、按照資源要素和勞動貢獻平等分配價值， 從而有利于推動鄉村產業振興。

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