地方政府債務信息披露指數的構建與分析

秦龍

【摘要】自2014年地方政府債券推出以來， 地方政府債務信息披露質量顯著提高， 對于化解債務風險、推動財稅體制改革發揮了積極作用。 通過借鑒已有文獻， 結合財政部最新辦法要求， 構建我國地方政府債務信息披露指數， 對整體和各發行主體的信息披露水平進行量化評價。 通過對信息披露指數及各分項指標的分析， 發現在債券存續期披露、專項債項目披露等方面存在普遍性問題， 各地信息披露質量也存在較大差異。 基于此， 對進一步提高地方政府債務信息披露質量提出若干建議。

【關鍵詞】地方政府債務;信息披露指數;財政透明度;一般債;專項債

【中圖分類號】 F812.5? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）13-0148-5

一、引言

近年來， 我國地方政府債務問題引起了學界和業界的廣泛關注。 2014年《預算法》出臺之后， 地方政府債券成為地方政府唯一的合法融資渠道。 截至2020年年底， 地方政府債券余額為25.66萬億元， 平均剩余期限為6.9年， 平均利率為3.51%。 地方政府債券的推出顯著降低了地方政府債務成本， 延長了債務期限， 進而有效遏制了地方債務風險的進一步擴大。

地方政府債券在債券市場公開發行， 其信息披露要求較貸款、非標債權等更加規范。 2014年以來地方政府債券的大規模發行促進了地方政府債務透明度的提高。 首先， 債務信息披露對于政府預算會計體系提出了更高的要求， 有利于推進向權責發生制轉型， 細化債務科目， 探索編制政府部門資產負債表等有關政府財務報告制度的重要變革。 其次， 地方政府債券涉及一般預算、政府性基金預算， 隱性債務還涉及國有資本經營預算和社會保險基金預算。 未來隨著地方政府債券市場的進一步發展， 很可能會涉及四本預算的銜接問題， 進而有助于加快四本預算統籌管理。 最后， 債務信息披露有助于推進政府信息的全面公開， 除財政收支之外政府部門的職責權限、決策過程、監督方式將逐步公開， 進而推動政府治理能力的全面提升。

在取得進步的同時， 地方政府債券信息披露在及時性、準確性、完整性方面仍存在較多不足。 債券發行前信息披露相對較多， 而債券存續期內的信息披露較少。 一般債券的信息披露要求相對簡單， 其披露質量較好， 而專項債券的信息披露要求復雜， 其披露質量較差。 此外， 針對政府債務信息披露的相關要求， 各地方政府的執行情況差異較大。 鑒于此， 本文以地方政府債券發行前和存續期披露的信息， 以及各地財政廳（局）公布的相關公開信息為依據， 構建地方政府債務信息披露指數， 計算各地信息披露指數及分項指標得分。 據此研究我國地方政府債務信息披露的現狀， 分析存在的問題， 并提出相關政策建議。

二、文獻綜述

財政信息公開的質量通常用財政透明度來衡量。 Kopits和Craig[1] 最早提出財政透明度的概念， 認為財政透明即是政府準確、全面、及時地向公眾披露政府決策方向、財政政策動向、政府部門賬戶收支等情況。 而后學者們多沿用這一定義， 運用調查問卷、指數構建等方式測算財政透明度。 Alt和Lassen[2] 基于經濟合作與發展組織（OECD）成員國關于預算的調查問卷， 選取11個問題構建了財政透明度評價指數。 Bernoth和Wolff [3] 則以OECD與世界銀行（The World Bank）的預算調研問卷為基礎， 選取16個問題對16個國家的預算公開情況進行了評估。 Andreula和Chong[4] 基于國際貨幣基金組織（IMF）的預算透明評價體系， 從中選取39個指標構建了財政透明度指數。

國內有代表性的財政透明度評估方法包括上海財經大學對于省級政府財政透明度的評估方法[5-7] 以及清華大學對于市級政府財政透明度的評估方法[8] 。 上海財經大學公共政策研究中心中國財政透明度報告項目組設計了包括公共預算、基金預算等9個一級指標、166個二級指標， 通過主動搜集信息與申請信息公開相結合的方式搜集財政公開信息為上述指標賦分， 加總得到省級政府財政透明度評分。 清華大學公共經濟、金融與治理研究中心財政透明課題組采取類似的方法， 設計了4個一級指標、65個二級指標， 對全國地級市、縣級市政府財政透明度進行評分。 上述研究均顯示我國地方政府財政透明度在逐年提升。

目前， 地方政府債務信息披露方面的文獻相對較少， 主要聚焦在債務信息披露的現狀、提高債務信息透明度的建議等方面。 周學東等[9] 發現城投債信息透明狀況最好， 地方債其次， 融資平臺貸款信息透明狀況最差。 刁偉濤等[6] 以縣、市、省三級政府是否披露債務限額、余額等信息為標準， 量化計算了我國地方政府債務透明度得分。 在提高財政與債務信息透明度的積極影響方面， 郭月梅和歐陽潔[10] 認為， 提高財政透明度有助于強化財政約束， 實現非稅收入的合理增長。 劉生旺和陳鑫[11] 指出， 財政透明度越高的地區， 政府行政管理支出在財政支出中所占比重越低， 尤其是在財政收入較為依賴轉移支付的地區。 汪崇金和崔鳳[12] 發現， 地方政府財政與債務透明度越高， 所在地區城投債融資成本越低， 債務規模越小。

整體來看， 現有文獻主要集中在財政透明度領域， 直接研究地方政府債務信息披露的文獻相對不足。 其一， 部分文獻仍然沿用城投債等隱性債務的分析評價思路， 對地方政府債券推出后信息披露的新變化研究不足。 其二， 部分文獻以政府財政透明度的評估結果作為替代， 但財政透明度并不能簡單替代政府債務信息披露。 其三， 對于債務信息披露的整體定性描述較多， 而缺乏細節上的研究， 也缺乏定量分析。 鑒于此， 本文借鑒已有文獻的研究方法， 將研究聚焦在我國地方政府債務的信息披露問題上， 結合近幾年地方政府債券推出后的新要求和新發展， 對地方政府債務的信息披露情況進行研究和評估， 為進一步研究地方政府債務問題提供新的思路和工具。

三、地方政府債務信息披露指數的構建

1. 總體思路。 本文主要借鑒上海財經大學對省級政府財政透明度的評估方法[5-7] ， 從地方政府債務信息披露所包含的各類信息出發， 設計一級、二級指標， 根據各個指標的信息披露情況對指標進行賦分; 再通過設定指標權重進行加權平均， 得到各發行主體在債務信息披露方面的綜合得分， 形成債務信息披露指數。

金融市場通常用信息披露而非信息公開的概念， 本文遵從研究慣例， 除政策法規和其他文獻的引用之外， 均使用信息披露這一概念。

2. 指標設計。 財政部于2019年1月發布的《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）， 是地方政府債務信息公開的依據。 根據《辦法》的要求， 各地方政府債券發行單位應當進行債務信息預決算、發行安排、新增發行、存續期、重大事項、資金用途調整等信息公開事項。 本文提取了其中適合進行比較的指標， 剔除區分度偏低、不便于比較的指標， 最終得到“債務預算信息披露”“債務決算信息披露”“債券發行及存續期披露”3個一級指標， 其下共包含41個二級指標（如表1所示）， 對各地方政府債務信息披露情況進行評估。

3. 信息來源。 根據《辦法》的要求， 地方政府債務信息應通過政府或財政門戶網站， 或者財政部設立的地方債務信息公開平臺等渠道進行公布。 筆者主要在各地方政府門戶網站、財政主管單位門戶網站， 以及財政部設立的政府債務研究和評估中心網站中進行信息搜集， 并通過萬得資訊進行輔助信息的搜集。

4. 指標賦權說明。 考慮到各指標之間無明顯的主次、輕重之分， 在債務信息管理中均是較為重要的內容， 本文對各一級指標和二級指標均采取等權重賦權（詳見表1）。 關于指標賦分， 本文主要參考清華大學課題組的評分方法[8] ， 按照信息是否披露對指標進行1-0式賦分。 同時， 考慮到部分指標存在信息披露程度未達到要求的情況， 如披露了本級政府債務信息而未披露本地區整體的債務信息， 對該種信息披露賦予0.5分。 對于未通過上述渠道進行債務信息披露的， 對該種信息披露賦予0分。 在對各個指標進行賦分后， 根據指標權重進行加權平均， 最后將總分進行100分的統一化處理， 得到各地方政府債務信息披露指數總得分。

表1中各指標具體的賦分方法如下： 指標（1）～（20）和指標（22）～（31）， 公布本地區相關信息得1分， 公布本級政府相關信息得0.5分， 未披露得0分; 指標（21）， 公布詳細使用情況得1分， 公布大致使用情況得0.5分， 未披露得0分; 指標（32）， 公布本地區上年政府債券資金的使用情況得1分， 公布本級上年政府債券資金的使用情況得0.5分， 未披露得0分; 指標（33）， 前一月20日的前3天以上進行公告得1分， 前一月20日的前3天以內進行公告得0.5分， 未披露得0分; 指標（34）， 按規定時間披露得1分， 未披露得0分; 指標（35）、（36）、（38）、（40）， 按規定披露得1分， 未披露得0分; 指標（37）和（39）， 對項目建設進度、運營情況進行詳細披露得1分， 進行大致披露得0.5分， 未披露得0分; 指標（41）， 披露項目形成資產的類型、規模等得1分， 披露項目形成資產的大致類型得0.5分， 未披露得0分。

四、地方政府債務信息披露指數的評估結果分析

根據2019年和2020年的信息披露情況， 37個地方政府債券發行主體債務信息披露指數得分如表2所示。

從總分來看， 相較于2019年， 2020年各地方政府債務信息披露指數得分的最高分、最低分、中位數等均有明顯提升。 這說明《辦法》的推出切實有效地強化了各地方政府在債務信息披露方面的責任意識， 推動了債務信息披露情況的整體改善。 從三個分項指標得分來看， 債務決算信息披露整體較好， 指標得分中位數超過了90分。 債務預算信息披露表現較差， 雖然指標得分中位數超過了80分， 但仍有一些地區得分低于60分。 失分較多的區域普遍存在未披露含下限縣市的全口徑債務信息、未披露本年度政府債務發行與還本的預算信息、專項債項目收益核算信息披露不足等問題。 債券發行及存續期披露表現最差， 指標得分中位數僅為50分， 其中上年末專項債券對應項目建設進度、運營情況等存續期信息披露指標的得分明顯較低。

結合具體指標的得分情況和指數構建過程中的信息收集情況， 下文總結出地方政府債務信息披露的三個結構性不足。

1. 專項債的相關信息披露成為明顯的薄弱環節， 尤其是專項債的存續期信息披露方面。 多數地方政府只披露了專項債的資金使用規模， 較少披露募投項目的投資規模、進度、資產形成情況等信息。 很多地區在披露專項債項目收益時未區分收益為0與尚未取得收益的情況， 有部分地區的項目收益無具體數字， 僅列示“已取得一定收益”。 同時， 部分地方政府在年度財政預算、決算報表中也未將專項債項目收益列示在政府性基金收入項目表中。 專項債項目資產形成情況的披露也不夠理想， 2020年僅有16個地區披露了資產形成狀況， 其中只有1個詳細披露了投資形成的具體資產和數額， 1個披露了部分項目的資產形成規模， 其余14個僅披露了資產的大致類型， 如“保障房”“收費公路”等。 債券項目建設進度也僅有少數地方政府（如上海、深圳、青島等）進行了相關披露。

2. 部分信息披露的標準不夠細化， 各地實際操作情況存在較大差異。 《辦法》雖然對需要進行披露的信息大類進行了框定， 但對部分信息披露的范圍、標準、詳細程度等仍留有較大的自主裁量空間， 各地在實際操作過程中存在模棱兩可的情況， 不利于信息披露的統一與標準化。 例如， 針對政府債券的資金使用情況以及募投項目的建設進度， 多數地方政府按照政府債券募投項目的已投資金額與總投資金額情況進行了披露， 僅有少數地方政府（如上海等）對項目建設進度百分比進行了披露， 而深圳則詳細披露了募投項目的批復時間、建設狀態、工程進度百分比、剩余待建工程、預計完工時間等信息。

3. 披露的信息較為分散， 獲取難度大。 如關于地方政府債券的發行信息披露， 部分地區將政府債券發行安排公告置于“通知公告”等欄目下， 與各類通知混雜在一處， 增加了查閱難度; 部分信息在政府財政部門網站、政府門戶網站、財政部政府債務研究和評估中心網站等幾處渠道分別進行公開， 但并未串聯統一， 也未能相互鏈接， 同一條信息可能需要在多處檢索。

五、結論與政策建議

2014年地方政府債券正式推出后， 我國各地方政府債務信息披露質量持續改進。 2019年以來在《辦法》的規范指導下， 地方政府債務信息披露得到了進一步的規范和改善， 信息披露指數得分整體得到顯著提高。 但在部分事項的信息披露標準和質量、專項債信息披露情況、信息與數據的統一平臺建設、信息披露的監督與評估等方面， 部分地方政府的工作效果仍然不夠理想， 存在繼續改善和提高的空間。

為進一步推動地方政府債務信息披露質量的提高， 促進地方政府債券市場更高質量、可持續發展， 本文提出如下政策建議：

1. 進一步細化信息披露要求， 出臺詳細的信息披露實施細則。 目前相關法規只規定了地方政府應披露的債務信息大致范圍， 對于債務信息應披露到何種程度、何時和如何進行披露等具體問題沒有給出明確標準。 各地方政府在執行過程中也會有模棱兩可的情況， 不利于信息披露質量的整體提升。 對此， 可在《辦法》的基礎上出臺更為詳細的實施細則， 進一步規范信息披露細節， 例如債務數據應該包括轄區內市縣的數據而不只是本級的數據， 對各項信息披露的及時性提出具體要求等。

2. 加強地方政府專項債券存續期信息披露。 專項債券在發行階段的信息披露相對完整， 但存續期披露嚴重不足。 對于專項債券所投向的項目進度、資產形成情況、項目收益情況， 發行主體均未在存續期進行披露。 評級公司的定期跟蹤評級則聚焦于地方政府的整體經濟、財政狀況， 也未對專項債券項目進行披露。 本文建議， 針對專項債券制定統一規范的存續期項目披露要求， 在《辦法》要求披露上年末專項債券項目形成的資產情況的基礎上， 詳細披露資產形成情況、項目收益情況以及可能涉及的重大事項等。

3. 加強統一信息披露平臺的建設。 目前財政部已設立政府債務研究和評估中心網站， 對地方政府債務信息披露進行歸集整合。 但從實際運行情況來看， 信息歸集并不完備， 部分信息的披露仍然散落在各地方政府的其他渠道; 信息歸集也不夠及時， 部分地方政府債券發行文件直至債券發行完成后才進行掛網。 本文建議， 在政府債務研究和評估中心網站的基礎上建設統一的信息平臺， 明確規定信息歸集要求， 并進一步優化信息、文件上傳的接口， 提升運行效率。

4. 加強對信息披露工作的監督和評估。 地方政府債務的信息相對繁雜， 涉及領域眾多， 如項目進度、會計核算等信息。 若缺乏監督， 則信息披露的真實性、準確性、及時性無法得到保障。 本文認為， 可建立信息披露的監督和評估機制以及獎懲措施， 督促地方政府重視信息披露工作， 促進政府債務信息質量的不斷提高。 同時， 這也有助于上級政府、社會公眾、投資機構等對政府債務相關信息進行核驗、比對， 并進一步用于政府決策、學術研究、市場研究等領域， 更好地發揮信息披露的積極作用。

5. 逐步完善隱性債務的信息披露要求。 地方政府隱性債務一直是監管部門、金融市場、學術界等各方較為關注的板塊。 隱性債務信息不透明， 一定程度上引起了社會各界對隱性債務規模和風險的擔憂。 因此本文建議， 在控制新增隱性債務的前提下， 借鑒地方政府債券信息披露的經驗， 逐步制定并公開隱性債務信息披露的標準， 推動隱性債務信息透明化和管理規范化， 促進隱性債務風險的化解。?【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] Kopits M. G.， Craig M. J. D.. Transparency in government operations[Z].IMF Occasional Paper，1998.

[2] Alt J. E.， Lassen D. D.. Fiscal transparency， political parties，and debt in OECD countries[ J].European Economic Review，2005（6）：1403 ～ 1439.

[3] Bernoth K.， Wolff G. B.. Fool the markets？Creative accounting， fiscal transparency and sovereign risk premia[ J].Scottish Journal of Political Economy，2008（4）：465 ～ 487.

[4] Andreula N.， Chong A.. Do good institutions improve fiscal transparency？[ J].Economics of Governance，2016（3）：241 ～ 263.

[5] 鄧淑蓮，曾軍平，鄭春榮，朱穎.中國省級財政透明度評估（2017）[ J].上海財經大學學報，2018（3）：18 ～ 28.

[6] 刁偉濤，傅巾益，曹梓珞.中國地方政府債務透明度：2014-2017[M].上海：上海財經大學出版社，2019：1 ～ 259.

[7] 蔣洪，劉小兵.中國省級財政透明度評估[ J].上海財經大學學報，2009（2）：50 ～ 58.

[8] 清華大學公共經濟、金融與治理研究中心財政透明課題組.2011年中國市級政府財政透明度研究報告[R].北京：清華大學公共管理學院，2012.

[9] 周學東，李文森，劉念等.地方債務管理與融資規范研究[ J].金融研究，2014（10）：34 ～ 49.

[10] 郭月梅，歐陽潔.地方政府財政透明、預算軟約束與非稅收入增長[ J].財政研究，2017（7）：73 ～ 88.

[11] 劉生旺，陳鑫.財政透明能約束政府行為嗎？——基于政府行政管理支出視角的研究[ J].審計與經濟研究，2019（4）：116 ～ 127.

[12] 汪崇金，崔鳳.信息公開能抑制地方政府的舉債行為嗎？——基于中國地市級面板數據的實證分析[ J].山東財經大學學報，2020（1）：97 ～ 108.