基于土地流轉的鄉村旅游地產開發策略分析

張韋唯 吳瑩瑩 張婉茹 張旭蕾

摘要 總結了目前鄉村旅游地產的開發前困境，基于土地流轉分析鄉村旅游地產開發現狀，探索在利益相關者視角下鄉村旅游地產開發的主要過程，并根據當前鄉村旅游開發中的土地流轉模式，提出鄉村旅游地產開發的建議，尋求二者間相互影響相互促進的可持續發展思路，推進鄉村和諧發展。

關鍵詞 土地流轉;鄉村旅游;旅游房地產;利益相關者

中圖分類號 F-301.24? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2021）13-0265-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.13.066

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Analysis of Rural Tourism Real Estate Development Strategy Based on Land Transfer

ZHANG Wei wei， WU Ying ying，? ZHANG Wan ru et al

（Liuzhou Institute of Technology， Liuzhou， Guangxi 545616）

Abstract This paper summarized the difficulties encountered in the development of rural tourism real estate， analyzed the development status of rural tourism real estate based on land transfer， and according to the current land transfer model in rural tourism development， put forward suggestions for rural tourism real estate development， and sought a new approach for sustainable development to mutual influence and mutual reinforce between land transfer and rural tourism real estate， promote the harmonious development of rural.

Key words Land transfer;Rural tourism;Tourism real estate;Stakeholders

2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著新時期我國農村土地改革進入試點階段。各地陸續出臺相應政策落實，如2016年安徽省政府辦公廳發布《關于扎實推進現代農業建設實施方案》要求將休閑農業與鄉村旅游項目建設用地，納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排，并提出大力發展休閑農業和鄉村旅游，拓展農業多功能性;2017年廣西壯族自治區農業廳等16部門發布《關于加快發展休閑農業的指導意見》鼓勵農村利用集體建設用地和農家建筑開發休閑農業與鄉村旅游度假項目。鄉村旅游地產開發在提高農村經濟效益，改變傳統農業生產方式等方面起著至關重要的作用，而土地流轉的順利進行也為鄉村旅游項目落地提供重要保障。因此，在新時代鄉村振興戰略下，以土地流轉為基礎鄉村旅游地產開發中平衡好政府、村集體、農民和企業的利益是一道必答題。

1 鄉村旅游地產的開發前困境

1.1 規劃布局缺乏統一

由于多數農村在之前的建設時布局規劃沒有統一，村內建筑雜亂無章，沒有統一的建筑風格，布局分散，加上建設布局的不合理性，導致土地資源的大量浪費。村內道路建設不完善，且道路窄小。村內公共基礎設施資源短缺，一方面沒有可供觀賞的景物，另一方面沒有充分利用環境資源，造成整體村容村貌較差。在保持農村基本風貌的基礎上，需要盡快解決村莊無序建設、建筑文化不統一、土地浪費等問題。尤其對村民居住區要重新配備好排污設施，以此減緩對村落環境的污染。

1.2 各村村民住宅建設新舊不一

鄉村旅游地產的開發大多涉及多個村落，村落雖然相鄰分布，但是位于外側道路附近的住宅外觀建設較新且建設質量好，而內側村落的村民住宅由于建造年代不一，造成了房屋新舊程度以及外觀有很大差別，很多房屋居住年久，有著不同程度的破損。另外有些住宅由于居住年限較久，造成房子的外貌存在很大差異，加上沒有充足的經濟來源，很多已經居住了很久的住宅沒有資金去維修，以至于很多建筑沒有得到及時維護[1]。

1.3 村政基礎設施不完善

首先是給水設施，村民都采用壓井取水的方式，取水方式較為古老且不方便。其次是排水設施，在開發之前為排水方便，各戶村民在自家修建排水溝，布局混亂且沒有基本的污水處理方式，大部分村民都是直接將污水排入河流中，導致村落溪流水渠被污染。最后是綠化景觀，有些村莊的自然生態景觀相對來說較為完整，沒有受到嚴重的人力破壞，但是由于大部分村民還是采用傳統的鍋灶燒飯，很多可供利用的景觀資源被破壞，沒有得到有效的保護。

2 土地流轉下鄉村旅游地產的開發現狀

一方面，土地流轉的順利進行可以更好地解決鄉村旅游用地問題，也能夠促進鄉村旅游地產的開發，加快農村經濟的發展。另一方面，鄉村旅游地產開發可以增加農民就業機會，既實現旅游扶貧的目的，又推進了農村土地流轉進一步發展。因此，二者之間互相影響，互相促進。在鄉村振興的號角下，通過鄉村旅游的發展，以特殊的農村產業優勢帶領村民脫貧致富，而鄉村旅游地產的開發為農村探索出了一條鄉村旅游與新農村建設相結合，增加產業附加值的致富新路子。

2.1 整理土地，分批流轉

土地整理主要是以鄉村旅游為主導產業，在政府牽頭下運用財政專項資金，對村集體建設用地、宅基地、農用地進行整理，將原有零散用地歸并整合，以合理利用土地資源，通過這一方式，實現用地的集中與增加[2]。但有些地方在土地整理的過程中沒有完全將農戶集中安置，而是保留了核心景區內的農房用于發展特色小鎮[3]。

成立農村土地銀行——農村合作社。開發前期在政府引領下，由引入的投資發展企業、村集體和村民共同成立了“農村土地銀行”的農民合作組織，首先由村集體將農戶手中分散的土地通過流轉的方式，統一集中在村集體的手中，然后再由村集體統一流轉給引入的投資發展企業經營，形成了政府、村民、村集體和企業四贏的局面。農民的土地承包經營權一旦存入“土地銀行”便會有一定的比較穩定的利息收入，而且“土地銀行”所獲得部分利潤會根據農民存入面積進行二次分紅。

2.2 改造與置換新建宅基地

政府一方面采用“不征地不拆遷”的方式，對村內的道路主干道兩側的農房進行保留及改造，通過讓村民參與入股經營，以增加產業附加值來提高村民收入;另一方面對無法置換的宅基地進行新建農房，進行外觀改造，保留主體結構，形成規模化的發展[4]。

2.3 農用地流轉促成休閑農業

農用地主要流轉給種植大戶，以種植經濟作物為主，主要集中在改造核心區以外的其他村組;另外，通過對周邊農用地集中整治，打造了觀光、體驗、旅游等主題農業帶，并成立花生、山里鄰居食用菌、山里人家養殖、桃源瓜果等產業合作社，小規模種植可以直接找村民流轉，規模較大則通過村集體集中流轉，通過農用地流轉促成休閑農業，可供游客采摘和游玩[5-6]。

3 利益相關者視角下鄉村旅游地產開發過程分析

3.1 鄉村旅游地產開發中的核心利益相關者及訴求分析

3.1.1 政府。

政府在鄉村旅游地產開發中發揮著重要的引領作用，在經濟社會變革以來，很多地方政府采用“土地財政促發展”的模式，其中地方政府政績的重要表現之一就包括經濟發展成果的好壞。政府在開發中的利益訴求如下：一是要開發好土地、完成有效耕地面積持續增加的任務;二是通過土地流轉的不斷推進，獲得一定的土地資源，打破制度的約束;三是加快農村的經濟發展，改善農村以往的生產方式;四是吸引更多的旅游地產投資企業投資項目，進而為農村提供更多的就業機會，使地方財政收入不斷增加;五是可以實現公共基礎設施的建設，實現農村設施的升級，使現代化的生活、生產方式與農村傳統生活方式得到一定的融合，促進鄉村的可持續發展[7]。

3.1.2 旅游地產開發相關企業。

投資開發相關企業是攜帶大量資本與技術的組織，在鄉村旅游地產開發中起著至關重要的作用。在開發中投資開發相關企業利益訴求大致可以分為3類：一是農村土地流轉后土地資源的增值潛力;二是依托產業發展后帶來的經濟利益;三是以地發展鄉村旅游產業，賺取經濟利潤等。在鄉村旅游地產開發建設中，投資開發企業不僅可以獲取相應的經濟報酬，此外，隨著開發項目的投資、開發、運營管理及營銷推廣，會逐步形成具有一定文化特色的品牌影響力，為企業將來在投資相關鄉村旅游地產帶來很好的品牌效應[8]。

3.1.3 農村集體組織。

村集體作為村民自治和管理組織，承擔著統一集中和管理土地的工作。在鄉村旅游地產開發中，村集體組織的利益訴求有：首先利用土地的統一整理，逐步實現村莊、房屋、道路、田地等的綜合治理，使村集體工作有效進行，并降低成本;其次是獲得更多的優質農地，使土地實現規模集約利用，加快現代農業的穩步發展;最后是希望可以獲得更多的用地指標和資金來源，為農村生態文明環境和社區公共服務中心建設提供一定的資金，以此為村集體組織緩解一部分經濟壓力。

3.1.4 村民。

村民雖然擁有土地的直接使用權，但由于受傳統思想和教育文化程度不同的影響，對農村土地流轉缺少深入認知。為此，村民的利益訴求是：一方面，在面臨農用地、宅基地等即將被占，以及流轉后利益分配不均等問題時，采用消極的態度去面對。因此在開發中，村民們比較注重開發后農業生產條件是否能夠得到改善，能否增加農產品產量，以及收入是否能夠增長。另一方面，村民作為最直接的受益者，他們還比較擔心在土地流轉后由于面臨沒有直接的土地收入，開發能否持續保障村民的生活和收入水平，提供就業機會，并以此改善村民們的生活質量。

根據上述鄉村旅游地產開發中四方核心利益相關者的訴求分析，得出鄉村旅游地產開發中的核心利益相關者關系，如圖1所示。

3.2 鄉村旅游地產開發中因土地流轉而造成的主要矛盾

3.2.1 土地流轉程序不規范。

一方面，土地流轉合同不規范。部分村民之間的土地流轉，沒有書面合同，只是口頭說明，有的即使簽訂了合同，但是合同內容不夠完整，雙方的權利義務等規定也不明確，這些情況都很容易造成糾紛。另一方面各方主體錯位與缺失。企業和村集體認為，與每戶村民簽訂合同的過程太過瑣碎，因此，村委會在村民不知情且沒有簽字委托的情況下，替代村民與企業直接簽訂了相關合同，造成很多責任不明的情況，在前期開發中很多問題就是因為土地流轉不規范、程序不到位而引起的[9]。

3.2.2 村民受傳統思想束縛導致前期開發停滯。

在前期開發中，由于要進行土地流轉，很多村民受傳統思想束縛，經濟意識淡薄，一些村民對土地承包經營權是否可以流轉的問題仍是茫然的。在村民看來，現有的穩定生活勝于一切，因此，村民缺乏動力和意愿去進行生產方式的改變。村民祖祖輩輩與土地為伴，以土地為生，盡管現在有些村民并不完全依賴于土地產出收入，但是固有的保守思想觀念依舊根深蒂固，傳統的小農經濟形態依然存在，村民依然把土地看成安身立命的根本。所以這對鄉村旅游地產的前期開發造成了一定的阻礙。

3.2.3 各方信息傳達不通暢。

在前期開發中，由于沒有良好的溝通方式，導致政府、村民、村集體、企業合作關系中，缺乏信息傳達機制，產生了很多矛盾[10]。因此，處理好各方關系并有效傳達各方意見的關鍵，需要建立規范的信息傳達制度。因為，不規范的信息傳達會造成前期開發的無序性。由于信息傳達不暢，村民的主體地位沒有得到充分地尊重，產生了誤解導致前期工作無法推進，企業沒有充分了解村民的想法就隨意建設，政府也沒有起到良好的監督與服務作用，以致于造成了很多矛盾。

3.2.4 各方利益訴求不同造成糾紛。

鄉村旅游地產前期開發中各方的收益分配關系過于混亂，這對于鄉村旅游地產開發和建設十分不利。政府、村集體組織、村民及旅游地產投資相關企業都是鄉村旅游地產開發的核心利益相關者。因為各方所處的角度及經濟利益不同，各方的訴求也不盡相同，產生很多問題，主要矛盾是在開發前期與后期運營中利益分配不明[11]。在進行開發時，因農村土地流轉過程中相繼產生的大大小小的矛盾問題不斷出現，政府希望能夠對開發成本進行壓縮，以最小的投資來獲得土地;村民想增加自己額外的經濟及精神補償;村集體則為獲取更多基礎設施而想增加利益：企業則在考慮如何才能得到利益最大化，這樣就很難或根本無法找到利益平衡點。如何處置在不同利益所有者的分配問題，是解決鄉村旅游地產開發的關鍵。

3.3 鄉村旅游地產開發中主要矛盾的解決思路

3.3.1 政府部門強化鄉村旅游地產開發的服務和監控工作。

在鄉村旅游地產開發中得到政府的支持才能夠保障開發的順利進行，從開展土地流轉前到開發后，政府應發揮其服務和監控的作用，從項目的可行性到資金的投入都給予最大程度的支持。除了通過建立合理規范的監管機制監督項目的實行，加大服務力度對村民提供優質的服務外。另外，還對村民群眾開展一系列的宣講活動，向人民群眾普及土地綜合整治中會涉及的法律法規，把村民的話語權放在首要位置，傾聽民眾意愿，以此來監督開發的流程，制定合理規范的監督機制，推動鄉村旅游地產的有序開發。

3.3.2 企業充分調動農民積極性，最大程度保護農民權益。

在鄉村旅游地產開發中各方最大限度保障農民權利，并與村民簽署協議，確保農民收益獲得最大化。村民獲取經濟來源的方式主要有入股合作社后根據經濟效益和入股比例獲取一定的分紅以及企業為村民提供多方面的就業崗位，從而獲取工資收入，此外企業優先安排村民社員就業，保障村民的主體權利，還主動提出為村民提供上門維修等力所能及的工作，調動了農民的積極性。

3.3.3 村集體建立有效的信息收集和信息發布機制。

村集體在鄉村旅游地產開發中不僅在前期開發中發揮其統一集中土地進行土地流轉的作用，在開發中還建立了有效地信息收集和信息發布機制，為村民與政府、村民與企業、企業與政府之間有效地傳達各方意愿。在開發初期由于各方溝通不及時產生了很多的問題，在邀請專家進行分析的同時迅速制定了相關制度條例，溝通各方的需求。村集體建立的信息收集機制可以及時地了解政府、村民、企業需求的動向，以此來調整開發策略，防止出現漏洞和弊端，實現各方利益訴求的最大公平性。

3.3.4 建立多方合作機制，達成利益共享。

通過建立多方合作機制，各方協調分工，及時有效的解決前期開發中所遇到的利益分配問題。在多方合作機制中，企業擁有管理技能，但缺少了解本土文化的員工，村民了解本土文化，但卻缺少專業的管理技能。由于雙方沒有有效的結合，因此無法使開發朝著有利的方向發展，所以，在開發中企業向村民提供崗位的專業技能培訓并雇傭一些村民作為工作人員，使得開展工作時更加專業。這樣使各方互通有無，揚長避短，發揮各自的優勢。政府嚴格也監督企業與村民（員工）的工作，確保村民目標與企業目標的一致性，使得各方相互合作、監督及制約。利益的相關性使得各方會互相考慮，包括政府目標、村民目標、企業目標及村集體目標，不會損害任何一方的利益，很好地解決了鄉村旅游地產的開發問題。

綜合以上解決思路得出前期開發中政府、村民、企業、村集體四者之間的利益訴求如圖2所示。

4 土地流轉下鄉村旅游地產的主要開發策略

土地流轉下鄉村旅游地產的主要開發策略見圖3。

4.1 引進“政府引領，農戶參股，企業經營”的開發方式

首先政府與投資開發企業可以合作共同成立投資發展公司，再在政府的牽引下由村集體統一集中土地分批進行土地流轉，隨后村集體、村民、投資發展公司共同組建“農村土地銀行”——合作社進行統一開發管理。村集體將分散在農戶手中的土地通過流轉的方式，集中在村集體的手中，然后再由村集體按照事先約定好的方式，統一流轉給合作社經營，農戶可以通過入股的方式參與企業經營，持股分紅，入股后土地具有的承包關系沒有發生改變，企業得到土地的經營權，在流轉土地后，企業還要負責合作社后期的經營管理。

4.2 提出“農村建設得更像農村”的開發理念

鄉村旅游地產開發建設的前提是要保護好村莊原始自然環境、弘揚歷史文化、尊重農民意愿，把農村建設得更像農村，在這種情況下推進開發建設工作持續進行。針對每戶村民、每個村落的住宅特點，分別設計標新立異、別具一格的建筑。盡量保持村莊原有空間格局不被破壞。任何鄉村的村莊都有其特殊的功能代碼，經過歲月的洗禮和歷史的沉淀，村莊在空間布局上會隨著時間的推移與地形相附會，自然景觀會和建筑相和諧，村民生活方式與生態環境相融合，構成了鄉村獨有的空間布局，這也是一般旅游地產開發無法具備的特質。

4.3 構建“一村一品，一戶一特”的開發思路

“一村一品”是對每個村按照其不同的資源優勢發展產品和產業。“一戶一特”是一戶一個建筑風格，并根據村容村貌發揮其特色之處。同時根據實際情況可分塊打造多個觀賞性體驗性功能分區。針對村容村貌特點，為每一戶設計各種個性化的景觀要素，為將其有效烘托出來，由設計師設計不同的體現濃濃鄉愁的建筑風格。

4.4 實施“互聯網+三農”的開發路徑

“互聯網+農民”，鄉村旅游地產以當地農產品為主，進行產業開發，通過打造多個農業產業基地，把農副土特產品轉換成商品，進一步增加產品的附加值。除了開發產業基地以外，通過與村民建立專業合作社共同管理，如大豆合作社、花生合作社和芝麻合作社等，讓農民積極參與其中。“互聯網+農村”，通過將互聯網與農村旅游完美結合。讓當地的一些農產品和農村旅游完美結合，推動產業調整。“互聯網+農業”，通過對地區地情的具體分析，找出適合各個土地區域種植的農作物，因地制宜進行開發。

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