長沙市工業用地利用現狀、問題及對策

陳明揚 王梅蘭 鄭俊鵬

摘 ?要 ?本文在研究長沙市工業用地利用現狀的基礎上，發現長沙工業用地利用存在存量用地規模較大、投入產出水平與發達城市有差距、彈性供應市場接受度不高、工業用地管理機制不完善等問題，提出了有效盤活存量工業用地、提高工業用地節約集約利用水平、實行工業用地全過程監管機制、完善產業空間布局與用地保障等促進長沙市工業用地合理利用的對策建議。

關鍵詞 ?工業用地;現狀;問題;對策

中圖分類碼：P967 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Current Situation， Problems and Measures of Industrial Land Use in Changsha， Hunan Province

Chen Mingyang1 ， Wang Meilan1 ， Zheng Junpeng2

（1.Changsha Yongxin Land Real Estate Appraisal Surveying and Mapping Co.，Ltd.， Changsha Hunan 410007; 2. Hunan Wankun Space Planning Institute Co.， Ltd， Changsha Hunan 410125）

Abstract： On the basis of researching the current situation of industrial land use in Changsha， the problems existing in the utilization of industrial land were pointed out in this paper， such as the large stock land， the gap of input and output level compared with developed cities， the lower acceptance of flexible supply market， and the imperfect management mechanism of industrial land. Finally， some measures to promote industrial land use in Changsha were put forward， such as effectively revitalizing existing industrial land， raising the level of economical and intensive use of industrial land， implementing whole-process supervision mechanism for industrial land， and improving patial distribution of industries and the guarantee of land use.

Keywords： industrial land; current situation; problem; measure

工業用地是城市建設用地的重要組成部分，也是實體經濟和城市功能的核心承載之一。十八大以來，國家相繼出臺了節約集約用地的相關政策，明確實施建設用地總量控制和減量化戰略，提高存量用地在土地供應中的比重;十九大報告提出，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，實現供需動態平衡;2020年4月9日，中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確提出：要深化產業用地市場化配置改革，鼓勵盤活存量建設用地，為下一步土地要素市場的發展指明了方向。

針對工業用地的管理，我國許多學者進行了專門研究，如林康在分析南寧市工業用地管理存在問題的基礎上，提出了工業用地管理制度更趨合理化的對策建議[1];鄭振剛以上海市存量工業用地為研究對象，分析工業用地結構存在的問題，從科學編制規劃、提升存量工業用地的利用質量和綜合效益、推進稅費改革、改革土地出讓方式、健全土地儲備機制、建設標準廠房等方面提出改革存量工業用地結構的建議[2];王洪成研究了遼寧省工業用地管理存在的問題，從建立節地評價制度、優先租賃方式供地、大力發展工業地產等方面提出對策建議[3];崔怡靜對新加坡、日本、韓國和中國港澳臺地區預防和處置閑置工業用地的政策措施進行梳理分析，總結其主要經驗，從運用稅收工具、改進供地方式、理順法律關系和創新政策措施等方面對我國加強閑置工業用地管理提出政策建議[4]。在生態文明建設新的發展形勢下，一些學者從推行標準地制度[5]、結合企業生命周期的彈性供應[6]、工業用地保護政策的供給[7]、國企劃撥工業用地利用[8]等角度，提出工業用地管理的對策建議。在實踐中，為了解決工業用地低效閑置利用問題，緩解工業用地供需矛盾，提高土地利用效益，北京、上海、天津、南寧等許多城市都出臺了工業用地彈性供應政策，在為工業經濟發展提供用地保障的同時促進了工業用地的節約集約利用和產業優化升級[9-11]。

長沙市作為湖南省省會，目前工業用地存在結構性供需矛盾：一方面，生產用地需求勢頭仍舊強勁，甚至出現項目等地現象;另一方面，全市存在大量批而未供、閑置和低效土地，造成資源浪費，影響新增建設用地指標分配和供地率考核。如何在新增建設用地報批難度不斷加大的新形勢下，高效整合利用土地，走出一條內涵式發展之路，是長沙市產業發展面臨的重要課題。因此，本文以長沙市工業用地為研究對象，分析其利用現狀、存在的問題，通過借鑒先進地區經驗，提出工業用地合理利用的對策，對長沙市盤活存量工業用地、提高工業用地節約集約利用水平具有重要意義。

1 ?長沙市工業用地利用現狀分析

1.1 ?工業用地供應情況

根據土地市場動態監測與監管系統的監測數據，長沙市2015—2019年工業用地出讓總面積為4 429.51公頃，年均供應量為885.90公頃。其中，2019年工業用地出讓面積最大，達到1 143.03公頃，占近五年工業用地出讓總量的25.80%;2017年工業用地供應面積最小，僅為735.60公頃。從行政區來看，長沙縣和瀏陽市工業用地供應總量較大，供應面積分別為1 070.00公頃和1 043.53公頃，分別占近五年工業用地出讓總量的24.16%和23.56%。

2015—2019年工業用地出讓價格分別為578.83萬元/公頃、515.72萬元/公頃、602.54萬元/公頃、587.77萬元/公頃和608.04萬元/公頃，除2016年工業用地價格稍低以外，其余年份工業用地價格基本保持平穩。從行政區看，市區與長沙縣的工業用地價格較高，其次為望城區，寧鄉市和瀏陽市稍低。

1.2 ?工業用地總量及其利用效益

根據長沙市2018年度開發區土地開發利用強度和效益考核成果，截至2018年12月31日，長沙市各開發區內已建成工業用地總面積為

7 141.97公頃，工業用地投資強度為5 746.00萬元/公頃，產出強度為10 949.52萬元/公頃。其中，已建成工業用地面積最大的是長沙經開區，面積為2010.15公頃，工業用地率為60%;工業用地產出強度最高的是長沙高新區，工業用地產出強度為22 107.01萬元/公頃。

1.3 ?工業用地彈性供應情況

2017年12月，長沙市政府發布《關于實行工業用地彈性供應的實施意見（試行）》（長政辦發〔2017〕68號），在全市范圍內推行彈性年限出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合四種彈性供應方式。截至2019年6月，長沙市實行工業用地彈性供應的宗地僅8宗（詳見表2），出讓年限為20年或30年，其中望城區1宗，長沙縣7宗，出讓價格約50年期出讓價格的45% ～ 65%，市區尚沒有工業用地彈性供應的案例。

2 ?長沙市工業用地利用存在的問題

2.1 ?批而未供、供而未用工業用地面積較大

以長沙市區為例，根據市區最新存量土地專項清查結果，長沙市區“批而未供”工礦倉儲用地共計539.72公頃（工業用地404.80公頃、物流倉儲用地134.92公頃）;“供而未用”工礦倉儲用地共計198.39公頃（工業用地189.80公頃、物流倉儲用地8.59公頃）（詳見表3）。其中，“批而未供”的原因主要有兩類：因未落實招商項目或者未達成開發合作意向暫時不能供應的，約占65%;因征地拆遷未完成暫時不能供應的，約占23%。“供而未用”的原因主要分兩類：一類為因政府原因導致土地暫時不能利用的，約占63%，其中因規劃調整不能繼續開發利用的，占37.4%;以生地方式供應給平臺公司但未完成征地拆遷不能開發利用的，占12%;平臺公司完成征地拆遷后需由政府統籌安排的，占9.4%;其他占4%。另一類為因土地使用者自身原因導致土地暫時不能利用的，約占34%，其中土地使用者按合同約定分期建設的，占5%;土地使用者追求更大開發利用價值的，占4%;資金原因占25%。

2.2 ?存在部分低效工業用地

根據2018年度長沙市區開發園區節約集約用地評價成果，截至2017年底，長沙市區五個開發園區低效用地面積為33.07公頃，占市區工礦倉儲用地的1.48%（該數據為各園區上報數據，出于地方績效考核和新增建設用地指標分配等方面考慮，該數據可能被低估）。低效用地形成的主要原因有：第一，缺乏有效監管手段。由于對低效工業用地處置沒有明確的政策約束，目前政府主要在土地一級開發和出讓環節對工業用地市場進行管控，出讓后土地資源低效利用情況的監管手段和效果均有限。如認定標準不夠清晰、缺少操作性強的盤活措施等。第二，利益訴求難平衡。由地方政府主導對低效利用工業用地的收儲和二次配置，其土地增值收益主要為政府所有，原用地單位在獲得相關補償后并不享有土地增值收益，導致對原用地單位工業用地退出和改造利用的激勵不足。

2.3 ?工業用地節約集約化程度與發達城市相比有一定差距

根據長沙市2018年度開發區土地開發利用強度和效益考核成果，長沙市11個主要國家級、省級開發園區中，除天心經開區、岳麓高新區土地開發利用強度和用地效益考核結果為良好，其他開發區均為優秀，其中長沙高新區工業用地投入產出水平最高。但與國內發達城市相比，長沙市工業用地投入產出水平相對偏低。長沙市規模以上工業企業固定資產投入約為北京市的30.39%，上海市的14.60%，武漢市的62.26%;長沙市工業增加值約為北京市的92.29%，上海市的47.39%，廣州市的73.29%，武漢市的81.17%（詳見表4）。

2.4 ?工業用地彈性供應市場接受度不高

工業用地彈性供應旨在降低企業初始用地成本，加大工業項目有效投入，但在實踐中企業對工業用地彈性供應的認可度并不高，導致其實際成交量很少。主要有三個方面的原因：一是影響企業固定資產投資安排。從用地企業角度來講，企業沒有獲得相對穩定的土地使用權，不便于企業做出固定資產投資籌劃。目前長沙市的商業地塊成本約900萬元/畝，遠高于工業用地成本，企業愿意投入更多資金購買50年產權的工業用地。長沙市開發區工業用地供應制度改革調查問卷結果顯示，彈性土地使用期大幅縮短，76.11%的企業擔心“不利于長期固定資產投資”;二是影響企業融資。目前，銀行一般依據企業固定資產抵押物的市場價值確定其貸款額度，降低土地使用年限，土地的市場價值就會變小。2019年長沙市開發區工業用地供應制度改革調查問卷結果顯示，16.11%的企業擔心工業用地彈性供應會直接“降低抵押貸款額度”;三是未來政策走向不明朗。土地彈性使用權限到期后，包括續期方式、年限、價格等問題，目前尚未有明確規定，對企業而言存在一定的風險。比如，彈性出讓年限到期后，如果達不到設定的土地出讓標準，企業將無法繼續使用土地，會造成一些前期投入成本的損失。

2.5 ?工業用地管理機制不完善

工業用地供應和管理過程中，仍然存在“重審批、輕監管”的現象。一是供應方面，沒有建立用地“留白”機制。由于工業用地規劃管理不到位，在原來粗放的發展理念影響下，以資源的最大化利用來換取一時一地的經濟粗放增長，追求“摘到籃子就是菜”，很多地方在沒有想清楚、看明白的前提下，倉促上馬項目，造成園區發展特色不明顯。二是監管方面，制度的剛性執行力度不夠。相關部門對企業拿地后投入、產出、稅收等方面的剛性約束不夠，對于達不到合同或協議約定的，出于優化營商環境、保持政企良好關系等因素的考慮，沒有主動采取切實可行的措施，讓企業承擔違約責任或引導企業退出，產業主管部門也很難根據產業政策對用地企業實施有效的退出機制。

3 ?長沙市工業用地合理利用的對策建議

3.1 ?有效盤活存量工業用地

3.1.1 ? ?加快盤活批而未供土地

第一，對未落實招商項目或者未達成開發合作意向暫時不能供應的土地，招商部門要積極推進招商引資，加強優惠政策宣傳力度，吸引優質項目落地。第二，對因征地拆遷未完成暫時不能供應的土地，自然資源部門要加快推進征地拆遷和土地前期開發進度，確保“凈地”、“熟地”出讓，做到“地等項目”，而不是“項目等地”。

3.1.2 ? ?加大供而未用土地的消化處置力度

對供而未用（閑置土地）土地，按照“依法進行、以用為先、分類處置、集約利用”的原則清理處置。第一，對因規劃調整不能繼續開發利用的土地，加快完成相關區域的規劃調整工作，對需要異地搬遷的企業采取協議有償收回國有建設用地使用權、置換土地的方式進行安置，比如位于長株潭綠心的工業企業搬遷。第二，對以“生地”方式供應給平臺公司但未完成征地拆遷不能開發利用、平臺公司完成征地拆遷后需由政府統籌安排進行二次供應的土地，加快征地拆遷進度和供應進度。按照省、市相關文件精神，今后需嚴格執行“凈地”出讓制度，杜絕因“生地”供應形成新的供而未用土地;第三，對因土地使用者原因暫未按土地合同約定時間動工開發建設形成的供而未用土地，一定要嚴加查處，加大力度督促其動工開發建設。

3.1.3 ?加快園區低效用地再開發

一是出臺盤活低效用地政策。厘清低效工業用地概念和認定標準，確保低效工業用地認定簡便合理、可操作性強。明確低效用地（主動）協商收購（收回）、強制收購（收回）的退出新機制。通過協商收回收儲、鼓勵流轉（包括分割轉讓）、退二進三、合作經營、自行開發、轉型升級等多種形式盤活低效用地，有效破解低效用地“認定難、盤活難、處置難”的局面。二是建立倒逼約束機制。建立城鎮土地使用稅與節約集約用地掛鉤的稅收調節機制，低效用地按最高標準征稅，不享受減免政策。把控土地轉讓稅費減免政策，適度增加土地保有環節的稅收，倒逼企業退出低效用地[12]。三是注重利益平衡。轉變以往政府收回再開發的固有思維，根據不同的低效工業用地再開發模式，制定不同的利益補償標準，實現土地增值收益在原土地使用權人、政府、再開發主體等之間的合理分配，激勵原土地使用權人積極參與土地再開發。

3.1.4 ?加快部分園區工業用地規劃調整

一方面，根據長沙市區存量土地清查結果，天心經開區（如湖南愛心家紡有限公司）和雨花經開區（如長沙市比亞迪汽車有限公司）中部分工業用地因為實施綠心規劃的原因，需要引導工業用地退出，調整用途為其他用途（多為科教用地）。另一方面，在市區盤活“三資”項目中，也有部分工礦倉儲用地需要改變用途，如雨花物流園3宗倉儲用地、金霞經開區1宗倉儲用地需要調整為商住用地，實現土地條件的優化。

3.2 ?大力提高工業用地節約集約利用水平

3.2.1 ?大力推行“標準地”制度

目前，長沙市工業用地供應制度仍有待完善。工業項目建設用地控制標準主要包括容積率、綠地率、建筑系數、投資強度、行政辦公及生活服務設施用地比例等指標，缺少產出強度、環境、能耗等方面的指標;在土地掛牌出讓公告時，也只是公告規劃用途、容積率、建筑密度等規劃條件，其他用地標準并沒有公告。因此，建議大力推行“標準地”制度，土地出讓時把每塊建設用地的規劃建設標準、能耗標準、污染排放標準、產業導向標準、單位產出標準等予以明確，并把這些用地標準納入土地供應合同或協議，推動土地節約集約利用。

3.2.2 ?推廣節地技術和模式

一是鼓勵現有項目利用原有土地開發建設地上空間和地下空間。對符合規劃、不改變用途的現有工業用地，利用地上空間和地下空間的，不再增加土地價款（對增加容積率的工業地產可以協議方式辦理手續）。如在確保安全的前提下，鼓勵倉儲企業進一步推廣建設多層標準廠房，規范標準廠房租賃機制，凡適合進入標準廠房的工業企業一律進入標準廠房區，不單獨供地。二是堅持人與自然和諧發展的理念，積極推進污染地、工礦廢棄地的治理與生態修復技術創新，實現土地循環利用。比如大王山旅游度假區的工礦廢棄地復墾利用。三是引導企業剝離職工宿舍、食堂等服務職能，由園區統一提供，使企業集中有限的土地、資金，加大產業發展力度，提升企業競爭實力。

3.2.3 ?完善綜合考核機制

完善低效和閑置用地的評估監督和退出機制，著力推進低效用地“騰籠換鳥”、二次開發，促進閑置土地的處置利用。通過工業用地利用效益考評與地方政府（園區）領導綜合考核掛鉤，強化地方政府（園區）履行促進工業用地節約集約利用的主體責任。建議設置單位GDP消耗工業用地下降率、單位GDP增長消耗新增工業用地量、單位固定資產投資消耗新增工業用地量等三項指標，并納入政府（園區）領導政績考核范圍，且賦予與GDP、財政收入、招商引資額等指標相同的權重值，倒逼地方政府（園區）切實通過科學決策，提高招商引資、產業準入、土地供應等“門檻”。

3.3 ?實行工業用地全過程監管機制

建立“批前嚴控、批中嚴管、批后嚴查”的工業用地全過程監管機制[6]。

3.3.1 ?審批前嚴控

嚴格審查入園企業和土地使用者狀況。嚴格評估土地使用權人的資產狀況，審核用地項目的合法合規性，并通過審批前監察防止違法用地合法化，嚴格把控項目準入，從供地源頭上把控準入項目質量，避免園區引進低水平、低效益的工業企業。鼓勵新入園區企業和土地使用權權屬企業合作，允許對具備土地獨立分宗條件的工業物業產權進行分割，用以引進優質項目。

3.3.2 ?審批中嚴管

園區與土地使用權人簽訂產業發展監管協議，進一步細化出讓或出租合同、監管協議約定內容，將產業類型、產業標準、開竣工、投達產、環保要求等供應條件納入合同。其中，開竣工、投產方面要實行項目時間履約保證金制度，按一定比例覆蓋開工、竣工、投產三階段，采取分階段履約退還或違約罰沒的差別化方式管理。同時，根據產業發展要求，分別在項目建成投產后1年內、投產后每隔5年、租賃轉出讓前1年內、出讓（租賃）年期屆滿前1年等階段，對產業發展監管協議約定事項的履行情況進行核查;對履約考核未通過的，要依法依約進行處置。

3.3.3 ?審批后嚴查

嚴格按照合同和協議約定，監管工業用地開發利用。首先，對前期建設強度指標不達標項目限期整改，整改合格后才能投產使用。其次，建立工業用地綜合效益評價指標體系，每年或定期對企業經濟、社會和環境效益進行綜合評價，對達標企業及時給予獎勵或政策優惠，對不達標企業責令限期整改，整改不合格的追究違約責任、取消優惠政策，并列入土地市場誠信管理失信企業名單，限制參與新供土地競買，必要時引導企業有效退出。

3.4 ?進一步完善產業空間布局與用地保障

按照“總體控制，局部優化”的思路，在編制國土空間規劃時，強化產業用地保障，建立戰略留白機制，園區尤其要針對不可預期的重大項目做好應對準備，提高空間的包容性。

3.4.1 ?謀劃空間布局

加強市級對各地主導產業和特色產業空間布局的統籌協調，在全市22個新興及優勢工業產業鏈的基礎上，做戰略集聚，培育3～5個產業集群，助推制造業高端發展、集群發展、聯動發展。同時，建立產業用地總量保護制度[5]，在工業用地中劃定產業基地和產業社區，全市每年出讓的工業用地占年度土地出讓總量的比例不低于30%。

3.4.2 ?實施戰略留白

實行“留白”機制，劃定戰略留白用地[13-14]，主要包括兩類土地，一類是新建區，比如南部新城片區、東部臨空經濟區等周邊園區地塊，在找到合適的產業發展路徑前，要堅決“留白”，為城市未來高質量發展留有余地;另一類是存量地，比如對金霞經開區現有的儲備用地、工礦倉儲用地，要適當“留白”，為長沙打造交通物流中心，引進核心項目入駐預留空間。

3.4.3 ?深化土地市場化配置改革

按照黨中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，進一步健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系。在符合國土空間規劃和用途管制要求前提下，調整完善產業用地政策，創新使用方式，推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給[15]。針對長沙市工業用地彈性供應存在的問題，進一步完善細化政策、宣傳政策，對于企業關心的土地使用權權能問題、續期問題、抵押問題等進行詳細解釋，打消企業顧慮。

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