減量規劃背景下湖南省人地掛鉤平衡分析

張偉娜

摘 ?要 ?人地掛鉤是減量規劃時代破解用地矛盾的具體落實。有關湖南省人地掛鉤平衡研究尚屬少見。在省級和地市級2個尺度，預測進城落戶新增城鎮建設用地需求以及農村居民點用地整治潛力基礎上，開展人地掛鉤平衡分析。結果表明，至2025年，全省城鎮因吸納農村人口需新增城鎮建設用地規模為7.23×104 hm2，而農村居民點用地整理現實潛力16.82×104 hm2。這表明實施人地掛鉤可行，吸納農村人口轉移進城，仍可滿足土地占補平衡需求。建議在貫徹實施人地掛鉤機制過程中，創新財政投入方式，激勵農戶自愿有償退出宅基地，同時提高農村居民點用地利用集約程度。

關鍵詞 ?人地掛鉤;農村居民點;城鎮化;平衡分析;湖南

中圖分類號：P967 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Balance Analysis on Human-Land Linking in Hunan Province under Background of Reduction Spatial Planning

Zhang Weina

（Hunan Land and Resources Planning Institute， Changsha Hunan 410019）

Abstract： Human-land linking is the concrete strategy of solving land use contradiction in the era of reduction spatial planning. However， there is limited research on human-land linking in Hunan Province. The demand for new urban construction land and the potential for rural residential land consolidation at the provincial and municipal levels were firstly predicted in this paper. Then， the balance analysis of human-land linking was carried out. The results show that the scale of new urban construction land for rural residents and the actual potential of rural residential land consolidation will be 7.23×104 hm2 and 16.82×104 hm2， respectively. Strategy of human-land linking will be effective in Hunan province. In the process of promoting human-land linking policy， it is significant for the governments to innovate the way of financial investment， encourage farmers to transfer homestead property to the governments voluntarily， and improve rural residential land use intensity.

Keywords： ?human-land linking; rural settlement; urbanization; balance analysis; Hunan province

2013年《節約集約利用土地規定（草案）》要求我國建設用地管理從增長模式轉向增量控制、潛力挖掘和流量管控。原國土資源部等五部委發布的《關于建設城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（國土資發〔2016〕123號）要求在城市化中堅持人地平衡，到2025年要能夠全面地建成人地掛鉤機制。

《關于進一步用好用活城鄉建設用地增減掛鉤政策的若干意見》（湘政辦發〔2018〕77號），要求大力推進“增減掛鉤+國土整治”，建立健全“增量、存量、流量”掛鉤制度。當前全省總體上處于快速城鎮化階段，建設用地需求依然強勁。在減量規劃背景下，人地掛鉤是確保湖南省新型城鎮化建設和鄉村振興有序、協調推進的必然選擇。目前，學界對人地掛鉤問題進行了一定研究。然而，有關湖南省人地掛鉤的可行性研究尚屬少見。

基于以上考慮，本研究在省級和地市級兩個尺度，預測進城落戶新增城鎮建設用地需求以及農村居民點用地整治潛力基礎上，開展人地掛鉤平衡分析，為全面協調推進人地掛鉤提供參考。

1 ?研究方法與數據

1.1 ?新增城鎮建設用地需求預測方法

鑒于灰色預測模型能夠有效彌補數據量少或者不完全產生的預測缺陷，首先采用灰色預測法預測2025年總人口、城鎮人口和農村人口。然后，結合人均新增城鎮建設用地標準，預測人均新增城鎮建設用地需求。其中，人均新增城鎮建設用地標準在國家標準基礎上，根據湖南省情進行浮動而確定。具體如下：（1）貧困市縣上調10%;（2）人均城鎮建設用地不超100 m2的市縣，上調10%;（3）兩種情況兼具的市縣，不再重復上調，統一上調10%。

1.2 ?農村建設用地整理潛力測算方法

首先，以現狀人均農村居民點用地面積為基礎，參照村鎮人均建設用地指標標準，確定2025年人均農村居民點用地集約控制標準。然后，結合農村人口灰色預測結果，測算至2025年農村居民點用地需求規模。2025年需求規模與2018年農村居民點用地面積之差即農村居民點整理理論潛力。

其次，考慮農村居民點用地整理的影響因素，構建影響農村居民點用地整理潛力修正指標體系?；赟PSS19.0，運用主成分分析法提取影響指標公因子和回歸系數，以此確定各指標的影響權重（表1）。以此為依據，構建農村居民點整理理論潛力修正系數。

1.3 ?數據來源

湖南省及其地市州人口數據來源于2011—2018年省公安廳戶籍人口統計資料，農村居民點用地面積來源于湖南省土地利用變更調查成果。

2 ?研究結果

2.1 ?湖南省新增城鎮建設用地需求

運用1.1節方法，預測湖南省及其地市州2025年戶籍總人口、城鎮戶籍人口和農村戶籍人口。結果顯示，2025年全省戶籍總人口為7 516.29萬人，城鎮戶籍人口和農村戶籍人口分別為3 443.08萬人和4 073.21萬人，戶籍城鎮化率達45.81%。其中，長沙市戶籍城鎮化率高達95.77%。2018—2025年，全省城鎮吸納農村人口轉移規模達923.32萬人，其中長沙市高達266.89萬人（表2）。根據城鎮戶籍人口預測結果及本研究確定的人均新增城鎮建設用地標準，測算出至2025年，湖南省新增城鎮建設用地規模為7.23×104 hm2。

2.2 ?湖南省農村居民點整理潛力分析

2018年，全省農村居民點用地面積為948 147.05hm2，農村人口為4 806.86萬人，人均農村居民點用地面積為197.25 m2。各市州介于145～406.65 m2/人。除邵陽市和懷化市外，其余地市均高于集約控制標準（表3）。其中，長株潭城市群地區和常德市超標明顯。綜合來看，湖南省農村居民點用地集約利用水平較低，農村居民點用地整理潛力較大。運用1.2節方法，測算湖南省及其地市州至2025年農村居民點用地整理理論潛力。結果顯示，全省理論潛力為33.72×104 hm2。

由于農村居民點用地整理受到社會經濟發展水平及土地資源稟賦等因素影響，運用2.2節方法，確定農村居民點用地整理理論潛力修正系數。結果顯示，長株潭城市群地區修正系統明顯較高，表明其農村居民點用地整理容易推進。而張家界市、湘西自治州修正系數明顯較低，表明其農村居民點用地整理難度較大。在此基礎上，測算出2018—2025年全省農村居民點用地整理現實潛力為16.82×104 hm2。其中，長沙市現實潛力最大，高達91353.14 hm2，占全省現實潛力的54.32%（表4）。

2.3 ?湖南省人地掛鉤平衡分析

對比以上測算結果，2018—2025年，全省城鎮因吸納農村人口需新增城鎮建設用地規模為7.23×104 hm2，而農村居民點用地整理現實潛力16.82×104 hm2。由此表明，因農村人口進城落戶所造成的新增城鎮建設用地規模能夠從農村整理的用地得到補償，人地掛鉤可行。

3 ?結論與建議

3.1 ?結論

（1）湖南省農村居民點用地利用現狀不夠集約。2018年，全省農村人均居民點用地面積為197.25 m2，除邵陽市和懷化市外，其余地市均高于集約控制標準。

（2）湖南省落實人地掛鉤切實可行。2018—2025年，全省農村居民點用地整理現實潛力超過城鎮因吸納農村人口需新增城鎮建設用地規模達7.23×104 hm2。可以穩步釋放城鎮化對農業農村現代化的發展紅利，因地制宜推進鄉村振興。

3.2 ?建議

（1）進一步完善資金籌措機制，創新財政投入方式，拓寬資金來源渠道。一方面，依托農業綜合開發項目平臺，整合財政涉農資金;另一方面，出臺配套政策以及管理措施，廣泛動員社會力量，引導社會資金投入。

（2）因地制宜靈活制定可操作性的措施，激勵農戶自愿有償退出宅基地。不同的農戶對于宅基地的退出有著不同的態度和不同的利益訴求。地方政府在組織開展掛鉤政策時不能單純利用行政強制手段執行，而應在執行過程中不斷總結經驗教訓，積極出臺優惠政策和資金鼓勵措施，從實際出發進行創新和調整。在激勵農戶退出宅基地時，應該認真分析具體情況，按照局部試點、封閉運行、結果可控原則開展試點，讓農戶根據自身情況自愿有償退出。

（3）完善農村環境，提高農房集聚程度。目前，湖南省很多農村的農房不夠集中，而且建筑物較為矮小，這使得較大面積的宅基地只能夠容納少量的農村居民，農村用地集約水平非常低。改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。地方政府可以加強對農村面貌的改造，提高農村居民點用地集約利用程度，穩步推進布局散亂、建筑低矮的農村居民點用地整理騰退。