政府質量如何影響民眾對警察的信任：社會安全感的中介作用

蔡培鵬

（深圳大學，深圳 518060）

一、引言

政府信任指的是建立在公民對政府的合理期待以及政府回應基礎上的一種互動、合作關系，是現代國家治理的重要基礎。［1］警察是政府形象在基層的載體，其具體的執法行為不僅影響基層治理的效率，而且直接塑造著政府在基層群眾心目中的整體形象。［2］高水平的警察信任，意味著公眾對警察工作的配合和支持，這不僅能使警察以更低的成本獲取社會資源和進行街頭執法，從更深遠的意義上來看，更是政府信任的“風向標”。

當前，我國公眾的警察信任從傳統時期的一元化信任到轉型期的復雜化信任。［3］一方面，轉型關鍵階段社會矛盾的激發，既有經濟迅猛發展帶來的舊問題，又有技術更新隱藏的新挑戰，這使得“中國警察與國家治理、社會生活之間的關系正進入最復雜的階段”［4］。另一方面，在移動互聯網時代，警察的失范行為更容易被感知和傳播，進而對警察形象造成不良影響。換言之，公眾的警察信任處于動態變化中。因此，對警察信任進行追蹤顯得十分必要。

近年來，隨著“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，政府質量理論越來越受到國內外學界的關注。［5］現有研究表明，政府處理犯罪的能力［6］、官員清廉程度［7］能夠有效增進公眾的警察信任。與此同時，警察部門作為最為重要的防范犯罪和維護秩序的組織，它帶給民眾的社會安全感也常常被用來預測警察信任。［8］但民眾的社會安全感不僅來源于止暴治亂的有效性，還來源于權力運行的法治性、公職人員的廉潔性以及公共部門的回應性等。因此，我們要探討的核心問題是：“政府質量能否通過社會安全感這一內在機制影響警察信任？”綜上，本研究根據2017年中國社會狀況綜合調查數據（CSS2017），探討政府質量和社會安全感對警察信任的影響。與以往的研究相比，CSS2017不僅是中國最新的全國調查數據，更具有時效性，而且數據來自中國所有省份的城鄉地區，更具有代表性。

二、理論回顧與研究假設

警察信任是犯罪學的經典議題，學者們多用沖突理論進行研究。沖突理論認為，社會中的優勢群體會利用刑事司法系統來維護社會秩序，控制那些被認為具有威脅性和處于弱勢地位的群體，以最大限度保護已有利益。從沖突理論衍生出來的兩個理論模型——不公平感模型和群體位置模型——在研究社會結構特征對警察信任的影響時，具有較好解釋力。但本研究更多涉及到“政府 — 警察部門—公眾”三者之間的關系，沖突理論則不適用。筆者認為，要理解政府質量與警察信任的關系，需要將警察置于國家與社會關系的框架下進行討論。

馬克思主義認為，國家是階級矛盾和沖突不可調和的產物，“這種力量（國家）應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內”［9］。而警察部門正是國家“緩和沖突”的暴力機器，自誕生之日起就承擔著相應的政治功能。隨著現代國家的發展，警察部門也逐步承擔起相應的社會功能，在階級統治之外還需要進行社會管理。因此，警察也是公眾最易于接觸到的政府組織。綜上可看出，在國家與社會的關系中，警察雖然位于國家一端，但也是離社會一端最近的職能部門。換言之，警察就相當于國家與社會關系中的緩沖區。依此邏輯，國家與社會互動的情況，也就決定著警民之間的關系。當國家與社會有效互動，關系趨于和諧穩定時，公眾將樸素的愛國情感轉化為對政府各類職能部門及其公職人員的信任，而警察作為維持社會安定的重要力量，更是贏得公眾的支持和信任。然而，當國家與社會低效甚至無效互動，關系趨于沖突緊張時，此時警察被置于沖突前端，直接站在公眾的對立面執行任務，此時公眾對警察的信任也將達到冰點。

（一）政府質量與警察信任

從“新自由主義”到“元治理”的轉換中，政府完成角色的回歸，但與此同時，隨著“元治理”失靈的出現，政府質量被推上了研究熱點。［10］政府質量是一個多維度的復雜概念。Rothstein和Teorell提出公正性是衡量政府質量的核心標準。［11］但Fukuyama對此提出異議，認為有可能存在這種情況：一個國家可能是高度公正的，但仍然缺乏有效提供服務的能力和/或自主權［12］，似乎不能將政府質量簡單等同于公正性。在整合過去研究的基礎上，Agnafors認為政府質量包括最低限度的道德和公共精神、科學理性決策、仁慈原則、效能、法治性和公正性、穩定性等要素。［13］綜合諸多學者的研究，本文認為從有效性、廉潔性、法治性和回應性四個維度測量政府質量是合理的。

關于政府質量對信任的影響，已在多個研究中得到驗證。田苗紅發現公眾對民主制度、行政效能、法治水平和腐敗控制的評價都顯著影響社會信任水平。［14］高學德和趙靜研究發現政府效率顯著影響大學信任，而腐敗和法治水平無顯著影響。［15］孟天廣和李鋒發現代表性和公正性是信任中央政府的關鍵成因，而代表性和回應性是地方政府信任形成的主要機制。［16］Teorell將用公正性、行政效率、腐敗控制、法治水平測量政府質量，研究發現政府質量的提高，能夠提升居民對警察的信任。［17］綜上，提出研究假設H1。

H1：政府質量越高，公眾就越信任警察。

（二）社會安全感與警察信任

根據馬斯洛的需求層次理論，安全需求位列第二層，與生理需求共同構成人們的底層需求，指的是安全、穩定、依賴，免受恐嚇、焦躁和混亂的折磨，對體制、秩序、法律、界限的需求。［18］社會安全感是基于自身對安全狀況的主觀認知反映，反映了公眾對公共安全、社會秩序及人身、財產安全等合法性權益受可能侵害和保護程度的復雜心態。［19］當公眾的社會安全感較高時，會對警察持較高程度的信任水平。［8］據此，提出研究假設H2。

H2：公眾的社會安全感越高，就越信任警察。

但現有相關研究忽略了政府質量與社會安全感之間的關系。盡管現代社會降低了許多前現代社會的危險，但現代社會人們的安全感反而更低。［20］提高公眾的安全感越來越成為現代政府的職責和任務。政府質量是政府所提供的一種制度環境，高水平的政府質量不僅有利于完善對公眾安全權利的保護，還能通過公平正義的程序給予公眾更多的確定性［21］，進而提高公眾的安全感。諸如，對違法犯罪行為的有效預防和強力打擊、對公共權力的規范和約束等。而公眾安全感的提升又會增進其對警察的信任程度。因此，提出研究假設H3。

H3：政府質量越高，公眾的社會安全感就越高，進而對警察的信任程度越高。

三、數據來源與變量設計

（一）數據來源

本文使用數據來自中國社會科學院、中國社會科學院—上海市人民政府上海研究院資助的“2017年中國社會狀況綜合調查”。該調查由中國社會科學院社會學研究所執行，采用概率抽樣的入戶訪問方式，在全國30個省市自治區的576個社區完成了10 091戶居民家庭的訪問，訪問合格率為99.4%，個人問卷的應答率為70.6%。［22］

（二）變量設計

1.警察信任

本文的因變量為警察信任，通過詢問受訪者對警察的信任程度測量。答案從“完全不信任”到“非常信任”共分為4個等級，分別賦值1—4，分值越大，表示受訪者的警察信任水平越高。公眾的警察信任程度分布為：“完全不信任”占5.31%，“不太信任”占17.4%，“比較信任”占47.89%，“非常信任”占29.41%。信任的比例達到77.3%，表示公眾對警察有著較高的信任程度。跟中國社會狀況綜合調查的縱向數據相比，2013年的警察信任比例為73.1%，2015年為75.3%，表明近年來公眾對警察的信任程度不斷增加。這是一個序次型變量，為了分析簡便和易于理解，我們將其視為連續型變量。

2.政府質量

本文的自變量為政府質量，將其操作化為有效性、廉潔性、法治性和回應性四個維度。其中，有效性通過詢問受訪者對“打擊犯罪，維護社會治安”的評價測量；廉潔性通過詢問受訪者對“廉潔奉公，懲治腐敗”的評價測量；法治性通過詢問受訪者對“依法辦事，執法公平”的評價測量；回應性通過詢問受訪者對“有服務意識，能及時回應百姓的訴求”的評價測量。答案從“很不好”到“很好”共分為4個等級，分別賦值1—4，分值越大，表示相應的政府質量因子水平越高。同樣，為了分析簡便和易于理解，將其視為連續型變量。

3.社會安全感

本文的中介變量為社會安全感，是公眾對社會安全狀況的認知，通過詢問受訪者“您覺得當前社會中以下方面的安全程度如何？”進行測量，分個人和家庭財產、人身、交通、醫療、食品、勞動、個人信息、隱私、環境和總體狀況等9個維度，答案從“很不安全”到“很安全”共分為4個等級，分別賦值1—4。經效度檢驗，科隆巴赫系數（Cronbach's Alpha）為0.855，表明量表具有較好的內部一致性，可以累加。為減少單一維度的主觀性，將總體累加均值作為社會安全感。得分均值越大，表示公眾的社會安全感越高。

4.控制變量

根據以往研究，將人口統計學變量和社會信任、社會公平感等相關影響變量設為控制變量。做如下設定：性別、戶籍、民族做虛擬變量處理（男性為1，女性為0；非農業戶口為1，農業戶口為0；漢族為1，少數民族為0）；年齡由調查年份減去受訪者出生年份得到；受教育程度：未上學取值為0，小學取值為6，初中取值為9，高中、中專與職高技校取值為12，大學專科取值為15，大學本科取值為16，研究生取值為19；收入對數：個人收入記錄具體數字，高位補零。為了讓收入水平變量的分布更加理想，將其取自然對數值；普遍信任通過詢問受訪者對“現在人與人之間的信任水平的評價”進行測量，答案從“非常不信任”到“非常信任”共分為10級，分別賦值1—10，分值越高，表示普遍信任水平越高。社會公平感通過詢問受訪者對“總體上的社會公平狀況”的感知程度測量，答案從“非常不公平”到“非常公平”共分為4級，分別賦值1—4，分值越高，公眾的社會公平感越高。變量的描述性統計結果如表1所示。

表1 變量的描述性統計結果

四、模型結果與分析

本文建立如下模型：首先，只考察政府質量對警察信任的影響，得到模型1；其次，納入控制變量，考察控制相關變量情況下政府質量對警察信任的影響，得到模型2；再次，納入中介變量，考察政府質量和社會安全感對警察信任的影響，得到模型3；最后，考察控制相關變量情況下政府質量對社會安全感的影響，得到模型4。模型結果如表2（見下頁）所示。

表2 政府質量、社會安全感對警察信任的回歸分析

（一）政府質量的直接效應

1.政府質量的直接效應

政府質量對警察信任的直接效應可結合模型1、模型2和模型3來分析。結果表明，政府的有效性、法治性和回應性顯著影響警察信任，廉潔性作用微弱且不穩定。

模型1的有效性系數為0.112，且通過顯著性檢驗，表明政府有效性每增加1分，公眾的警察信任水平相應增加0.112分。即政府的有效性越高，公眾對警察的信任程度就越高。打擊犯罪、維護社會治安是政府履行“保障人民民主和維護國家長治久安”基本職能的重要表現。“和諧社會”“平安中國”不僅是中央對社會的建設目標，也是公眾理所當然的期待和要求。當前我國正處于社會轉型的關鍵階段，社會矛盾交互疊加，違法犯罪事件頻發，特別是非法集資、信息安全和物流安全等新技術所帶來的新問題層出不窮。另外，隨著公眾權利意識的提高，要求政府能夠維持社會治安，切實保障公民權利。在公眾的認知中，警察是穩定社會秩序和防范違法犯罪的主要機構，天然帶有維護社會治安的屬性。當公眾對政府治安工作感到滿意，便自然而然歸功于警察機關的有力工作，進而增強對警察的好感和信任。

模型1的法治性系數為0.209，且通過顯著性檢驗，表明政府法治性每增加1分，公眾的警察信任水平相應增加0.209分。即政府的法治性越高，公眾對警察的信任程度就越高。法治是建設現代化政府的重要內容和必然要求。政府只有依法行使權力，縮減警察的非警務活動，做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，才能減少濫用權力、胡作非為的現象，進而增進公眾對警察的信任和認可。

模型1的回應性系數為0.092，且通過顯著性檢驗，表明政府回應性每增加1分，公眾的警察信任水平相應增加0.092分。即政府的回應性越高，公眾對警察的信任程度就越高。進入新世紀以來，隨著國內“服務型政府”概念的提出及發展，加之國外政府再造、新公共管理及新公共服務的先進理念的引介，政府的角色開始從“管控”走向“服務”。在治理過程中，如果政府能重視公眾的需要，傾聽公眾的聲音，及時回應公眾的訴求，公眾的獲得感必然有所增加，進而增進對包括警察在內的政府機構的信任。相反，如果公眾感到訴求不被傾聽、需要不被滿足，就可能通過一些激進甚至違法的渠道表達訴求，此時警察往往帶著“維穩”的任務站在公眾的對立面，進而導致公眾對警察的負面評價和不信任。

模型1的廉潔性系數為0.028，在90%的置信水平上顯著，表明政府廉潔性每增加1分，公眾的警察信任水平相應增加0.028。腐敗是世界公敵，它通過腐蝕公眾政治信任，進而動搖政權的合法性。保持行政隊伍的清廉，有利于形成良好的形象，進而增進公眾對警察的信任。但遺憾的是在模型2和模型3中，政府的廉潔性并未通過顯著性檢驗，與以往的研究結論［6］有所不符。這需要后續進一步的研究加以驗證。

2.社會安全感的直接效應

社會安全感的直接效應可以通過模型2和模型3的對比來分析。隨著社會安全感的納入，模型的R2從21.6%上升為22.6%，解釋力有所增加。模型3的社會安全感系數為0.180，且通過顯著性檢驗，表明公眾的社會安全感每增加1分，對警察的信任水平就增加0.18分。即在控制其他變量的基礎上，公眾的社會安全感越強，就越信任警察。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在充滿不確定性的現代風險社會，社會安全感正是美好生活需要的關鍵。而作為社會安全感的供給方之一的警察，長期向公眾宣傳“有困難，找警察”“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”等口號，營造一種全能形象。這種承諾換來了公眾的高期望。一旦公眾在現實生活中感受到的社會安全程度不及他們的預期值，就容易產生心理落差，并傾向于將這種不安全感歸因于警察工作不力，進而降低對警察的信任程度。反之，如果公眾的社會安全感較高，也會傾向于認為是警察的功勞，進而增進對警察的信任。

（二）政府質量的間接效應

1.政府質量與社會安全感

政府質量對社會安全感的影響可以通過模型4來分析。結果表明，模型R2為20.9%，政府的有效性、法治性、廉潔性和回應性均顯著影響公眾的社會安全感。

政府有效性系數為0.054，表示政府的有效性每增加1分，公眾的社會安全感就增加0.054分。即政府的有效性越高，公眾的社會安全感就越高。違法犯罪行為威脅到公眾的安全，特別是人身安全和財產安全。政府通過有效地打擊犯罪，減少社會中的違法犯罪行為，使公眾感到其生活在一個安全的社區中，進而提高其社會安全感。

政府廉潔性和法治性系數分別為0.024和0.040，表示政府的廉潔性每增加1分，公眾的社會安全感就增加0.024分；政府的法治性每增加1分，公眾的社會安全感就增加0.040分。即政府的法治性、廉潔性越高，公眾的社會安全感就越高。法治是對行政人員的法律規范，廉潔是對行政人員的道德規范，這兩者都為行政權力的行使劃分了界限。現代化的治理需建立在法治的基礎上而非人治，對權力的規范能夠強化對公民安全的保障，進而使公眾更有安全感，能夠安心從事自己的活動。

政府回應性系數為0.034，表示政府的回應性每增加1分，公眾的社會安全感就增加0.034分。政府的回應性越高，公眾的社會安全感就越高。回應性是服務型政府的內在要求，是政府“為人民服務”的根本體現。而社會安全感是公眾在風險社會中最突出的需求。如果政府積極回應公眾的需求，盡力為公眾提供安全保障，就能夠提高公眾的社會安全感。

2.社會安全感對政府質量和警察信任的中介作用分析

中介效應基本模型為：（1）Y=cX+e1；（2）M=aX+e2；（3）Y=c1X+bM+e3。其中，X為政府質量，M為社會安全感，Y為警察信任。本文采用溫忠麟和葉寶娟（2014）的新中介效應檢驗流程，該方法結合了依次檢驗法和Bootstrap 法的優點，分五步進行，能夠較好地檢驗中介效應。［23］相關系數見表3（見下頁）所示。

表3 相關系數表

首先，通過模型2檢驗方程(1)的系數c，結果表明，政府質量各變量中對警察信任具有顯著影響的變量為有效性、法治性和回應性，廉潔性未通過檢驗。其次，通過模型3和模型4依次檢驗方程式(2)的系數a和方程式(3)的系數b，結果表明，政府質量各變量均對社會安全感具有顯著影響，且社會安全感對警察信任具有顯著影響，換言之，系數a和系數b均顯著，表示間接效應顯著。再次，通過模型3檢驗方程式(2)的系數c1，結果表明，政府的廉潔性未通過顯著性檢驗，即廉潔性對警察信任的直接效應不顯著，但社會安全感在廉潔性和警察信任間起中介效應。政府質量的其它變量則通過顯著性檢驗，表示納入社會安全感后，政府的有效性、法治性和回應性仍對警察信任具有正向效應。就有效性而言，模型2中，有效性的標準化回歸系數為0.098；模型3中，有效性、社會安全感對警察信任的標準化回歸系數分別為0.083和0.180。而在模型4中，有效性對社會安全感的標準化回歸系數為0.054，即系數a、b、c、c1均顯著且符合相同，可得社會安全感對政府的有效性和警察信任具有部分中介效應，中介效應占總效應的比例為9.92%。同理可得，社會安全感對政府的法治性與警察信任、政府的回應性與警察信任均具有部分中介效應，中介效應占總效應比例分別為2.86%、12.49%。

綜上可得，社會安全感在政府質量與警察信任中起部分中介效應。政府的有效性、法治性和回應性越高，不僅能直接增進公眾對警察的信任，還能通過社會安全感對警察信任產生間接影響。政府的廉潔性雖然對公眾的警察信任沒有直接影響，但也能通過社會安全感來增進公眾對警察的信任。

五、研究結論與政策建議

本文利用最新的全國性數據（CSS2017），基于國家與社會的關系視角，探討政府質量和社會安全感對警察信任的影響。研究表明：

（1）政府的有效性、法治性和回應性對公眾警察信任的形成產生顯著而穩定的影響，但政府的廉潔性影響并不穩定。

（2）社會安全感作為公眾對社會安全狀況的認知情感，也會顯著影響警察信任水平。公眾的社會安全感越高，對警察的信任程度就越高。

（3）社會安全感在政府質量與警察信任之間起部分中介效應，盡管廉潔性沒有直接對警察信任產生影響，但也能通過帶給公眾更多的社會安全感來增進對警察的信任水平。

上述研究發現具有重要的政策意義。現階段我國正處于改革轉型階段，國家與社會的關系趨于復雜化，政府運作的質量深刻影響國家與社會的關系。當政府依法行政、治理有效、清正廉潔和積極回應時，國家與社會的關系趨于和諧，警民關系也自然和諧，公眾更傾向于信任警察。反之，國家與社會的關系趨于緊張，警察也更易招致不滿意和不信任。因此，為增進人民群眾對警察的信任，要求各級政府提升自身的質量：第一，有效打擊違法犯罪，保障人民群眾的人身和財產安全，切實提升人民群眾安全感；第二，依法行使公共權力，嚴格做到“法無授權不可為，法定職責必須為”，有效保護人民群眾合法權益；第三，自覺保持清正廉潔，堅決推進反腐敗斗爭，打造讓人民群眾安心信賴的公職隊伍；第四，積極回應群眾訴求，以群眾利益為重，著力解決群眾反映強烈的問題。