北美地區(qū)碳排放交易機(jī)制經(jīng)驗(yàn)與啟示

李濤

摘? ?要：2020年9月，習(xí)近平主席宣布中國(guó)力爭(zhēng)2030年前二氧化碳排放量達(dá)到峰值、努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)必將迎來(lái)新發(fā)展階段。本文梳理北美地區(qū)碳排放交易體系發(fā)展情況和特點(diǎn)，借鑒其經(jīng)驗(yàn)做法，建議完善碳排放法律法規(guī)體系、健全碳市場(chǎng)制度保障，培育多層次碳市場(chǎng)、促進(jìn)碳資產(chǎn)有效配置，有序推進(jìn)國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)互聯(lián)互通，進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：北美地區(qū);碳排放;配額

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.06.010

中圖分類號(hào)：F124文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2021）06-0083-05

一、北美地區(qū)碳排放交易基本情況

北美地區(qū)碳排放交易，主要包括區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)、美國(guó)加利福尼亞州和加拿大魁北克省等區(qū)域性碳排放交易體系。

（一）區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）

2005年，美國(guó)東北部10個(gè)州共同簽署應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)議，建設(shè)美國(guó)首個(gè)強(qiáng)制性碳排放權(quán)交易體系。其減排目標(biāo)：2018年電力行業(yè)二氧化碳排放量比2009年減少10%，2020年比2005年削減50%，2030年比2020年削減30%。配額初始分配以拍賣為主，占配額總量90%以上，拍賣收入主要用于能源效率提升、可再生能源技術(shù)、消費(fèi)者補(bǔ)貼、減排和適應(yīng)項(xiàng)目等。根據(jù)國(guó)際碳行動(dòng)伙伴組織（ICAP）《全球碳市場(chǎng)進(jìn)展：2021年度報(bào)告執(zhí)行摘要》等統(tǒng)計(jì)，2020年RGGI拍賣底價(jià)為2.32美元，全年拍賣總量6498萬(wàn)短噸，成交均價(jià)6.4美元/短噸。

（二）美國(guó)加利福尼亞州碳排放交易體系

2013年1月，美國(guó)加利福亞尼州碳交易體系啟動(dòng)，并于2014年與加拿大魁北克碳市場(chǎng)連接。加州碳交易體系主要分三個(gè)履約期：2013—2014年第一期，覆蓋了發(fā)電、工業(yè)排放源，年度上限約1.6億噸二氧化碳當(dāng)量，占排放總量的35%左右;2015—2017年第二期，增加了交通燃料、天然氣銷售業(yè)等部門，排放上限增加至3.95億噸二氧化碳當(dāng)量，占比上升至80%左右;2018—2020年第三期，各年度排放上限分別為3.58億、3.46億和3.34億噸二氧化碳當(dāng)量，覆蓋了約80%的溫室氣體排放和500多個(gè)企業(yè)。根據(jù)國(guó)際碳行動(dòng)伙伴組織（ICAP）《全球碳市場(chǎng)進(jìn)展：2021年度報(bào)告執(zhí)行摘要》等統(tǒng)計(jì)，2020年加州配額拍賣底價(jià)16.68美元，年度拍賣總量達(dá)2.15億噸，成交均價(jià)為17.14美元/噸。

（三）加拿大魁北克碳交易體系

2013年1月，加拿大魁北克碳交易體系正式運(yùn)行，覆蓋化石燃料燃燒、電力、建筑、交通和工業(yè)等多個(gè)行業(yè)的多種溫室氣體。與加州碳交易體系相似，魁北克碳交易體系也已實(shí)施三個(gè)履約期，2020年度配額總量約0.55億噸二氧化碳當(dāng)量，占排放總量的80～85%。

二、北美地區(qū)碳排放交易主要特點(diǎn)

（一）建立碳排放交易市場(chǎng)制度保障

1.北美地區(qū)主要通過(guò)區(qū)域合作備忘錄和州法律法規(guī)等方式，建立統(tǒng)一規(guī)則體系，形成強(qiáng)制履約的制度保障。如RGGI通過(guò)合作備忘錄，建立協(xié)調(diào)各成員州統(tǒng)一行動(dòng)的指導(dǎo)性條例，各州再依據(jù)指導(dǎo)性條例制定法律法規(guī)，保障溫室氣體減排行動(dòng)落實(shí)。又如美國(guó)加州2006年通過(guò)《全球應(yīng)對(duì)變暖法案》（AB32法案），為控制溫室氣體排放確立了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，規(guī)定該州2020年溫室氣體排放減排目標(biāo)，明確空氣資源委員會(huì)的法律地位，設(shè)定了嚴(yán)格的履行期限，包含碳排放交易機(jī)制所應(yīng)覆蓋的范圍和行業(yè)等條款;2016年9月通過(guò)SB32法案，將減排目標(biāo)延續(xù)至2030年、2050年;2017年7月又通過(guò)了《AB398》法案，將總量控制交易機(jī)制延長(zhǎng)到2030年，并對(duì)抵消機(jī)制、配額分配以及新的價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制等進(jìn)行修訂。

2.構(gòu)建不同的配額分配機(jī)制。RGGI初始分配以拍賣為主，對(duì)90%以上配額進(jìn)行拍賣分配，并設(shè)立二氧化碳配額追蹤系統(tǒng)（COATS）和獨(dú)立的第三方核證監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)拍賣和交易進(jìn)行監(jiān)督、核證。企業(yè)、個(gè)人、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、外國(guó)公司等均可參與競(jìng)拍，但單個(gè)主體一次購(gòu)買配額數(shù)量不得超過(guò)該次拍賣總量的四分之一。美國(guó)加州以免費(fèi)和拍賣的混合配額分配體系為基礎(chǔ)，同時(shí)根據(jù)配額價(jià)格情況，儲(chǔ)備保留的一定配額。免費(fèi)分配配額主要用于第一個(gè)階段，將至少90%配額免費(fèi)分配，但同時(shí)逐漸減少免費(fèi)分配的份額、增加拍賣的配額。此外，加州對(duì)私營(yíng)的電力等公共事業(yè)公司（Investor-owned Utilities）設(shè)計(jì)了雙重拍賣機(jī)制，為拍賣市場(chǎng)增加參與者和配額交易，增進(jìn)了市場(chǎng)活力。即相關(guān)公共事業(yè)公司獲得配額后，不能直接用來(lái)履約，而需要將配額拍賣并將拍賣收入用于公共利益，履約所要求的配額需參加競(jìng)拍獲得。

3.完善監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查機(jī)制。RGGI要求控排企業(yè)安裝污染物排放連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，用于監(jiān)測(cè)、記錄和計(jì)量溫室氣體排放情況，并要求控排企業(yè)每季度結(jié)束后30日內(nèi)，通過(guò)美國(guó)環(huán)保局的排放收集和監(jiān)測(cè)計(jì)劃系統(tǒng)（ECMPS）提交報(bào)告，各成員州環(huán)保部門將對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，對(duì)比排放量與持有配額數(shù)量。除監(jiān)測(cè)、報(bào)告外，RGGI不僅通過(guò)ECMPS客戶端工具對(duì)控排企業(yè)排放情況進(jìn)行電子審查，也會(huì)實(shí)地審查監(jiān)測(cè)計(jì)劃、歷史數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)設(shè)備以及系統(tǒng)周邊設(shè)備等。美國(guó)加州實(shí)施第三方機(jī)構(gòu)核查和監(jiān)管部門評(píng)審雙重核查，由空氣資源委員會(huì)（CARB）下設(shè)的執(zhí)行官進(jìn)行管理，并明確規(guī)定第三方核查機(jī)構(gòu)和核查員資質(zhì)、核查內(nèi)容等。先由企業(yè)選擇第三方核查機(jī)構(gòu)對(duì)排放報(bào)告進(jìn)行核查，再由CARB對(duì)核查報(bào)告及聲明進(jìn)行評(píng)審，執(zhí)行官有權(quán)撤銷第三方核查結(jié)論并指派其他機(jī)構(gòu)在90天內(nèi)重新進(jìn)行核查。

（二）設(shè)計(jì)市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備（MSR）機(jī)制

1.對(duì)初始配額進(jìn)行總量設(shè)置并動(dòng)態(tài)調(diào)整。RGGI 對(duì)2014年的配額總量設(shè)定為0.91億噸，比2013年下降約45%;并規(guī)定2015—2020年配額總量預(yù)算每年削減2.5%。

2.建立價(jià)格調(diào)控機(jī)制。RGGI實(shí)行成本控制儲(chǔ)備機(jī)制（CCR），當(dāng)配額拍賣價(jià)格高到觸發(fā)價(jià)格時(shí)，增加拍賣配額供給，抑制拍賣結(jié)算價(jià)格，平抑價(jià)格。加州規(guī)定配額最低拍賣價(jià)格，并通過(guò)引入儲(chǔ)備配額而設(shè)定了封頂價(jià)格，在價(jià)格漲至特定觸發(fā)點(diǎn)時(shí)額外增加配額供給，儲(chǔ)備配額的數(shù)量約是總體配額的5%，每個(gè)季度以固定價(jià)格賣給強(qiáng)制性減排單位。

3.出臺(tái)若干配套調(diào)節(jié)機(jī)制，以調(diào)節(jié)配額量，穩(wěn)定價(jià)格。如RGGI建立清除儲(chǔ)備配額配套機(jī)制，在削減后的配額總量基礎(chǔ)上，按照平均分配、逐年扣減的方法，將盈余的儲(chǔ)備配額進(jìn)行扣減。加州實(shí)行可存儲(chǔ)不可預(yù)借、抵消機(jī)制，允許排放企業(yè)在控制上限的情況下可以將配額轉(zhuǎn)存到下一年，但不能提前借用未來(lái)履約年份的配額。

（三）發(fā)展碳期貨，完善價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制

除了配額拍賣一級(jí)市場(chǎng)外，RGGI 建立配額現(xiàn)貨交易和金融衍生品等二級(jí)市場(chǎng)。其中配額現(xiàn)貨交易直接在COATS 中進(jìn)行配額轉(zhuǎn)讓; 配額金融衍生品主要在美國(guó)洲際交易所進(jìn)行交易，包括碳排放配額、核證減排量期貨期權(quán)、碳金融工具期貨等碳金融衍生品，并明確報(bào)價(jià)單位和最小變動(dòng)價(jià)位、每日價(jià)格最大波動(dòng)限制、最低交易保證金等要素。碳金融衍生品市場(chǎng)發(fā)展不僅有利于碳資產(chǎn)的套期保值、規(guī)避碳資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，還能聯(lián)動(dòng)碳現(xiàn)貨價(jià)格、促進(jìn)碳價(jià)格市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)。

（四）形成北美碳交易市場(chǎng)的對(duì)接機(jī)制

2013年9月，美國(guó)加州與加拿大魁北克簽署《加州空氣資源委員會(huì)與魁北克政府關(guān)于協(xié)調(diào)和融合消減溫室氣體的碳排放交易體系合作協(xié)議》，為合作提供總體性框架和指導(dǎo)，構(gòu)建咨詢委員會(huì)監(jiān)督和協(xié)調(diào)雙方市場(chǎng)，約定雙方碳交易市場(chǎng)于2014年實(shí)現(xiàn)對(duì)接合作，并于2014年11月進(jìn)行了第一聯(lián)合拍賣。美國(guó)加州與加拿大魁北克雖屬不同的交易體系，但同加入西部氣候倡議（WCI），具有相似的減排目標(biāo)、控排部門和范圍、配額拍賣規(guī)則和價(jià)格控制機(jī)制等，兼容度較高。通過(guò)碳市場(chǎng)對(duì)接，雙方獲取更多減排的選擇和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)雙贏。魁北克控排企業(yè)從加州購(gòu)買配額，降低碳交易價(jià)格和減排成本;加州獲得出售配額的收入，不僅能彌補(bǔ)其提高的減排成本，還帶來(lái)額外收益，雙方都從鏈接的大市場(chǎng)中獲利。

三、啟示和建議

（一）完善碳排放法律法規(guī)體系，健全碳市場(chǎng)制度保障

一是加強(qiáng)碳排放交易市場(chǎng)立法。建立和健全環(huán)保部門監(jiān)管碳市場(chǎng)的法律地位和責(zé)任，明確碳衍生品市場(chǎng)的監(jiān)管分工，加大碳排放違法處罰力度，提升全國(guó)碳排放和溫室氣體減排強(qiáng)制履約的法律效力。二是制定碳排放中長(zhǎng)期規(guī)劃。按照2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和的目標(biāo)，結(jié)合發(fā)電、石化、煤炭、鋼鐵、交通、建筑等行業(yè)歷史碳排放情況，統(tǒng)籌制定全國(guó)主要行業(yè)的碳排放中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確排放及減排目標(biāo)，控制碳配額總量;兼顧地區(qū)差異，給予部門、省份在總量控制下一定的結(jié)構(gòu)性調(diào)整自主選擇權(quán)。三是建立健全碳排放分配、交易、監(jiān)管等具體操作細(xì)則，如年度總量和遞減量確定方案，免費(fèi)分配、有償分配及儲(chǔ)備比例和具體方式，碳排放核查機(jī)構(gòu)管理和核查機(jī)制等。四是完善全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)交易系統(tǒng)和交易制度，明確碳交易市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，建立碳價(jià)格區(qū)間調(diào)控目標(biāo)及機(jī)制，防范市場(chǎng)操縱、過(guò)度投機(jī)等行為，維護(hù)好碳市場(chǎng)秩序，發(fā)揮好碳價(jià)機(jī)制，促進(jìn)碳交易健康發(fā)展。

（二）培育多層次碳市場(chǎng)，促進(jìn)碳資產(chǎn)有效配置

一是建立全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)和地方區(qū)域特色碳市場(chǎng)的多層次碳市場(chǎng)體系，除了控排企業(yè)外，允許和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、基金公司、實(shí)體企業(yè)、個(gè)人投資者等參與碳交易和投資，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)主體，促進(jìn)碳交易、碳投資，形成全球有影響力的碳市場(chǎng)。二是不斷豐富碳交易產(chǎn)品。在碳配額產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，不斷豐富自愿核證減排量、林業(yè)碳匯、綠色電力證書等碳交易產(chǎn)品，并適時(shí)發(fā)展碳期貨、碳期權(quán)等碳衍生品交易。三是構(gòu)建適合碳交易市場(chǎng)發(fā)展的監(jiān)管體系。借鑒RGGI 的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)實(shí)際，建立由金融委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保和金融等部門組成的多層次、多維度監(jiān)管體系，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)碳交易市場(chǎng)監(jiān)管和調(diào)控。

（三）有序推進(jìn)國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)互聯(lián)互通，促進(jìn)碳交易雙循環(huán)

一是積極探索和參與國(guó)際碳市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)規(guī)則機(jī)制與國(guó)際碳市場(chǎng)的兼容和接軌，為國(guó)際國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)互聯(lián)互通打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放，適時(shí)允許外資進(jìn)入碳市場(chǎng)，實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，吸引合格境外碳投資者進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，促進(jìn)碳交易開(kāi)放。三是加強(qiáng)與韓國(guó)、歐盟等國(guó)際碳市場(chǎng)合作，開(kāi)展碳市場(chǎng)互聯(lián)互通交流與協(xié)商，建立合作備忘錄，實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)對(duì)接共贏。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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