澳大利亞電力監管機制及其對中國的啟示

江昕玥，侯佳萱，吳華華，張 思，徐建平，楊 莉

（1. 浙江大學電氣工程學院，浙江省杭州市 310027；2. 南方電網數字電網研究院有限公司，廣東省廣州市 510670；3. 國網浙江省電力有限公司，浙江省杭州市 310007；4. 國網浙江省電力有限公司金華供電公司，浙江省金華市 321000）

0 引言

隨著中國電力市場化進程不斷推進，電力現貨市場的建設已成為現階段電力體制改革（簡稱電改）的重點。電力市場的高效穩定運行，依賴于對市場建設情況和市場運營績效的合理監管和評估。如何有效監管并科學評價現貨市場建設運營績效，成為監管機構和市場主體關注的問題。

目前國內現貨市場尚未成熟，研究熱點主要集中在國外電力現貨市場建設經驗評述［1］以及國內電力現貨市場建設模式和機制的選擇［2-4］上，且由于市場主體規模擴大、市場規則和交易機制變更、計劃市場雙軌制以及新能源的大規模并網消納等問題，針對上一輪電改提出的監管理論和指標體系［5-6］對現階段電力市場評價適用性有限，尚未形成系統、完善的電力監管體系。而國外比較成熟的現貨市場則積累了豐富的監管經驗。文獻［7-8］使用了產業組織理論中的結構- 行為- 績效（structure-conductperformance，SCP）框架對美國PJM 市場結構、行為、績效進行了競爭性評估；文獻［9-10］討論了具備市場力的發電公司影響市場價格的動機，并定義了新的市場力指標分析形成市場聯盟的可能性；文獻［11-14］分析了能源體系結構、期貨價格等因素影響現貨價格的方式和程度。其中，澳大利亞作為最早進行電改的國家之一，在電改路徑、電力市場建設方式、能源結構調整等方面與中國有諸多相似之處。①澳大利亞的電改以州為單位，與中國現貨市場建設以省為單位的情況類似；②澳大利亞國家電力市場（National Electricity Market，NEM）是典型的電力現貨市場，采用集中交易模式，所有的電量都通過電力現貨市場進行交易［15］，與中國試點省級現貨市場采用的市場模式類似；③NEM 發電側市場化競爭充分，評估市場績效的監管體系較為完善，與中國當前推進電力現貨市場建設的重點布局［16］類似；④在發展可再生能源的大背景下，NEM 正在向低排放的發電結構過渡，通過設定可再生能源配額，使得可再生能源部分參與市場交易［17］，這與中國建立可再生能源電力消納保障機制的目標類似。因此，在處理能源結構轉型、開放電力市場競爭、完善電力監管體制等方面可以借鑒澳大利亞的建設經驗，結合國外電力市場的監管經驗，對國內現階段監管機制的構建進行深入探討。

基于以上分析，本文詳細探討了NEM 的特點、評估市場運營績效的監管機構和相應的評價體系，并通過分析澳大利亞監管實例，與美國、歐洲電力監管機構職能進行了對比，總結了澳大利亞電力監管的優勢與不足，力圖通過梳理澳大利亞電力監管體系的建設經驗，為國內電力現貨市場監管機制的健全和完善提供參考。

1 澳大利亞NEM 概況

1998 年NEM 正式投入運營，是澳大利亞最主要的電力批發市場，目前交易量約占全國用電量的85%，已發展成為競爭有效、監管完善、體制成熟的實時電力市場［18］。附錄A 圖A1 顯示了NEM 的輸電線路和區域劃分［19］。本文主要介紹NEM 的電力監管機制。

1.1 市場模式

澳大利亞能源市場運營機構（Australian Energy Market Operator，AEMO）負責組織NEM 的現貨市場交易、輔助服務交易和輸電權交易［15］，以集中式交易模式確保實時發電量與市場需求相匹配，并保障電網的安全穩定運行，提高系統的運行效率［20］。

NEM 主要由實時市場、輔助服務市場及金融市場組成。與PJM、英國國家電力市場相比，NEM 只有全電量、全電網的實時交易和分區定價機制，并沒有日前市場，在競價機制方面，則是發電側單邊報價，零售側承擔著電價的風險。

從電力市場交易關系的性質來看：NEM 是強制性的電力庫，是由交易調度機構代負荷招標采購的批發市場模式，用戶側不參與報價；而美國、北歐、英國等典型電力市場則采用基于平衡機制的雙側市場交易模式，95%以上的電量由發、用雙方自由交易并共同決定價格，市場成員承擔合同執行偏差導致的系統不平衡責任。

從安全約束（交易和調度是否一體化）來看：NEM 和美國各區域電力市場都是集中式，需要調度進行安全校核才能達成電力交易，而北歐各國則采用分散式模式，電力交易直接生效不需要進行安全校核。

1.2 價格上限

NEM 實時市場的發電側報價為純電量形式，不區分啟停、空載和可變成本，目前現貨價格的上限為14 500 澳元/（MW·h），下限為?1 000 澳元/（MW·h），已經多次發生現貨實際交易價格達最高限價的情況，這給中小型零售公司帶來了很大的運營風險。

NEM 中現貨價格上限遠高于發電機組可變成本，縱向對比美國PJM、CAISO（1 000美元/（MW·h））和ERCOT（9 000 美元/（MW·h））的價格上限，NEM 的價格上限較高。這其中的原因在于，NEM發電容量的充裕性完全依靠現貨市場的電能量稀缺價格信號來保證，而這一價格信號由發電主體的報價形成。也就是說，發電主體報價可以遠高于可變成本，從而反映電力稀缺的機會成本。

1.3 信息公開

澳大利亞電力監管機構重視信息的公開透明性，各個價區電力出清價格、調頻輔助服務價格、州際聯絡線的載流等信息是實時、公開的，最大限度地增加了市場透明度。

基于最新的電力負荷預測及電力系統的運行狀態，AEMO 滾動進行預調度（pre-dispatch）調整系統的運行方案，并將結果及時發布。預調度產生的價格信息并不作為實際結算的依據，但有利于市場參與者根據系統的最新運行狀態和供需平衡情況及時調整其報價。

當天交易完成后，所有的市場交易信息次日公布。充分的信息披露并沒有給市場安全或者市場穩定造成任何影響，反而促進了監督。

2 澳大利亞電力監管機構

2.1 電力監管體系改革

電力監管體系改革是澳大利亞電力市場化改革的重要部分。改革初期，澳大利亞沒有組建全國性電力監管機構，而是由各州政府建立獨立的監管機構分區域行使監管職能。為適應日益深化的電力市場化改革與發展，澳大利亞電力市場監管體系進行了國家層面上的整合。

1992 年澳大利亞政府聯席委員會（Council of Australian Governments，COAG）成立，負責國家的重要決策制定和重大事務管理。2005 年，出于規則制定與執行機構應相對獨立的要求，澳大利亞能源市場委員會（Australian Energy Market Commission，AEMC）和澳大利亞能源監管局（Australian Energy Regulator，AER）兩個監管機構成立［20-21］。前者主要負責國家電力市場規則的制定和修改，后者負責執行市場監管。

2013 年，為精簡COAG 委員會體系，澳大利亞政府能源委員會（COAG Energy Council，COAG EC）成立，主要負責監管AEMO、AEMC 和AER。

2018 年，為適應電力市場發展及能源改革帶來的變化，在財政部指示下，澳大利亞競爭與消費者委員 會 （Australia Competition & Consumer Commission，ACCC）開始對國家電力市場電力供應的價格、利潤和利潤率進行長期公開調查，實施2018—2025 年電力市場監測項目。

2.2 電力監管機構職能

澳大利亞電力市場監管機構分工明確，結構完善。COAG EC 負責從國家層級引導澳大利亞電力市場改革和監管工作。COAG EC 通過會議模式統一決策國家能源與環境政策，推動能源市場的基本立法，為電力和天然氣行業提供戰略引導，促進全國能源政策的發展。

AEMC 是澳大利亞電力和天然氣市場的規則制定者，負責制定和修改《國家電力規則》（National Electrical Rule，NER）［22］、《國家天然氣法規》［19］和《國家能源零售法規》［19］，并向COAG EC 提供運營建議；具體職責包括管理規則更改過程，審批他人提出的規則更改申請，審查監管模式和能源市場，并向政府提供建議，以便為消費者提供最好的相關服務。

AER 依據能源法律法規監管能源市場和能源輸送網絡，監管內容包括NEM 的運行狀況以及《國家電力法案》（National Electrical Act，NEA）和《國家電力規則》的執行情況。監管批發市場時，AER負責市場監測和輸電主體監管，并強制市場參與者遵守國家能源法規，在必要時對違法者進行處罰或起訴。

ACCC 的任務是保護消費者權利、商業權利和義務，執行行業監管和價格監控，并防止非法的反競爭行為，是電力市場監管體系的補充。

作為澳大利亞能源市場核心運營機構，AEMO與以上監管機構聯系密切，主要負責維護電力和天然氣系統安全、管理電力和天然氣市場以及引領澳大利亞未來能源系統的設計。

綜上所述，澳大利亞電力監管機構的職能差異主要體現在以下4 個方面：能源戰略的部署、市場規則的制定、監管制度的執行、市場表現的評估。表1所示為澳大利亞電力監管機構的職能對比。

表1 澳大利亞政府電力監管機構職能Table 1 Functions of Australian government electricity regulatory agencies

如表1 所示，盡管各電力監管機構的職能存在交叉，但面向的對象存在較大差異，減少了機構工作的重合度。COAG EC 從國家層級領導電力市場改革，對3 個能源市場管理機構（AEMO、AEMC 和AER）進行監管，而AER 則直接對能源市場實施監管。

3 澳大利亞電力監管評價指標體系

澳大利亞電力市場評估工作主要由政府監管機構和咨詢公司從不同的層面展開。其中政府部門和監管機構定期發布評估報告，公開市場信息和績效。通過分析市場運行數據，監管機構發現問題并向負責制定能源戰略和市場規則的上級政府機構提交規則更改申請。下文將以AER 和ACCC 為例詳細介紹澳大利亞典型電力監管機構的評價指標體系。

3.1 AER 評價體系

自2007 年以來，AER 每個季度發布各地區能源市場運行狀況報告。除此之外，AER 應《國家電力法》（National Electrical Law，NEL）［22］的要求監測電力批發市場，并至少每兩年發布一次市場報告。

AER 對電力批發市場的評估包括：①分析市場是否存在有效的競爭；②市場運作是否有效率。

與美國PJM 評估電力市場的理論基礎類似，AER 也使用SCP 框架來分析電力批發市場。SCP模型提供了一個既能深入具體環節又有系統邏輯體系的產業分析框架，是分析市場內競爭行為和市場效率的主要工具，在新西蘭電力局和加拿大艾伯塔省市場監督局等電力市場監管機構也得到廣泛應用。附錄A 表A1 所示為AER 電力市場評價指標體系框架［23］。

3.1.1 市場結構

市場結構直接影響著市場的競爭水平。市場結構分析主要通過研究市場中各種要素之間的內在聯系及其特征來判斷市場中競爭是否充分，主要包括以下幾個方面。

1）市場集中度

市場集中度通過統計市場中主要發電企業的市場份額，來衡量市場結構的集中程度。市場集中度越高，市場成員行使市場力的能力就越強。AER 采用容量和發電量來衡量市場份額。NEM 的5 個電價區的市場集中度均較高，例如澳大利亞昆士蘭州兩個發電公司Stanwell 和CS Energy（州政府擁有）占總容量的66%和總發電量的74%［17］。附錄A 表A2 展示了2013—2017 年NEM 中各區域市場平均HHI 指標值，該表能夠縱向比較相同市場隨時間推移的市場集中度，或者橫向比較同一時間不同區域之間的集中度，由表中可以看出各個區域近年來平均HHI 值沒有顯著變化，其中塔斯馬尼亞州數年內只有一個市場主體，因此其HHI 值一直保持在10 000。

相比較而言，美國PJM 市場采用了更為細化的HHI 指標。PJM 在季度報告和年度報告中均披露了整個市場的HHI 值和局部市場的HHI 值，日前市場的最大值、最小值、平均值，以及HHI 達到最大值時刻的最大發電商份額與發電商平均份額。此外，PJM 還按基荷、腰荷和峰荷計算最大、最小和平均HHI 值。按美國聯邦能源管理委員會（FERC）提出的HHI 指標判斷市場競爭力標準（HHI≤1 000，相當于10 家市場份額相等公司組成的市場，市場不集中；HHI>1 800，相當于五六家市場份額相等公司，市場高度集中；1 000

2）市場進入壁壘

新參與者的進入（或潛在進入）有利于增加市場競爭性。市場進入壁壘主要有以下3 個類型。

①結構性進入壁壘是指企業自身無法支配的、外生的，由產品技術特點、資源供給條件等因素所形成的壁壘，市場中現有參與者具有的固有優勢可能會導致結構性進入壁壘，主要來源為沉沒成本、規模經濟和絕對成本。

②策略性進入壁壘是指市場現有企業為保持在市場上的主導地位，利用自身的優勢通過有意識的策略性行為構筑起的防止潛在進入者進入的壁壘，是內生性壁壘，例如發電商進行過度的裝機容量投資。

③行政性進入壁壘是指政府及其職能部門利用行政權力等方式對潛在的市場主體進入市場的自由進行干預所形成的市場進入壁壘，例如當政府認為產業內廠商數量不宜過多時，便會頒布政策來限制新廠商的進入。

其中，結構性壁壘是策略性壁壘存在的前提，企業可以通過策略行為改變產業的技術特點或者消費者偏好來影響結構性壁壘［25］。

AER 調查發現NEM 中存在一系列潛在的進入壁壘，其中不斷變更的能源政策被視為進入NEM的主要障礙。現階段由于能源政策的持續支持和技術的迭代更新，可再生能源進入市場的壁壘不斷降低，而傳統能源的進入壁壘則不斷提高。這使得大量可再生能源（風能和太陽能）新裝機容量進入市場，從而持續影響發電組合［26］。附錄A 表A5 所示為2014—2019 年度NEM 中的新增裝機容量情況，其中2019 年度的新增裝機容量為2 021 MW，僅為2018 年度新增裝機容量的一半，其部分原因在于投資者對可再生能源市場的信心有所下降。

3）市場退出壁壘

市場退出壁壘是指發電公司退出市場時所面臨的障礙。形成退出壁壘的主要因素包括沉沒成本、解雇費用以及固定成本。在退出行業前，參與者必須評估這些因素導致的損失。

4）垂直一體化水平

批發和零售電力市場結合運作導致的垂直一體化現象是NEM 的主要特征，此類垂直一體化的公司相對獨立售電公司有著“目標利潤和邊際利潤雙重定價”的競價優勢。此外，新西蘭、西班牙、英國和PJM 市場中也可以觀察到在發售側允許進行垂直一體化整合的積極態度［27］。一方面，垂直一體化使發電公司和電力零售商可以避免批發市場中價格波動而引起的風險；另一方面，發售雙方高度集中可能給市場帶來市場活躍度降低和市場主體行使市場力的隱憂。

垂直一體化電力企業增多的趨勢反映了電力企業對于對沖現貨價格波動風險的需求。但AER 在大多數地區并未發現由高垂直一體化水平導致的持續性行使市場力的行為。在后續監管期間，AER 對發電公司及其零售部門之間的轉讓定價進行了嚴格審查，以充分評估垂直一體化業務的盈利能力。

3.1.2 市場行為

市場行為分析是指通過研究市場參與者的行為來識別參與者是否行使市場力。在進行評估時，AER 重點分析特定行為將在多大程度上損害市場效率和有效競爭。這些行為包括以下幾個方面。

1）重新投標

重新投標是一種允許市場參與者在交易申報結束后、實時發電調度前更改其所提交的發電量和機組申報參數的機制，但競價方案中的價格不可修改。這種機制從短期來看可以提高市場運行效率，使市場可以對不斷變化的邊界條件和運行狀況做出動態的反應，但實施中發現存在一些重新投標行為不利于競爭和效率。例如：市場參與者故意拖延上報反映其真實意向的報價方案，在臨近調度時刻更改報價，使得其他參與者幾乎沒有時間做出相應的調整，造成扭曲的電力價格，不能如實地體現市場供需關系，損害電力市場秩序。

為約束故意的延遲投標，市場規則設有真實意向條款，要求市場主體提交的報價方案要體現發電機組計劃安排的真實意向。《重新招標和技術參數指南》要求市場參與者向AEMO 提交重新投標申請時提供相關事件（如意識到重大條件和情況的變化，并據此決定更改報價）發生的時間以及重新投標的具體原因，以便于監管機構對報價修改行為隨時核查［28］。

2）物理持留

物理持留是指發電機組在調度前的一定時間范圍內（日前中午12：00 后）保留部分發電容量而不向市場出售的行為。通過物理持留人為地造成電力短缺和價格飆升，會危害到市場競爭和效率。

3）經濟持留

經濟持留是指發電機組通過遠高于邊際成本的報價達到避免交易和調度的行為。NEM 允許短時利用市場力的經濟持留行為，例如：在電力供應緊張的時段，機組報價可遠高于實際的可變成本，抬高稀缺時段的電價，以反映發電投資成本。但是，監管機構需要保證市場的合理競爭，防止市場力濫用。AER 的措施包括：①通過市場信息披露機制來及時反映市場供需的變化，公開市場信息包括中期和短期的系統充裕度評估情況、滾動預出清的調度安排和出清價格、市場成員的報價；②通過調整報價上限來限制發電企業的高額利潤，當稀缺性高成交價格出現的頻率達到某一規定值時，報價的上限下調為300 澳元/（MW·h）。

3.1.3 市場績效

市場績效分析主要是分析價格和效率對市場競爭性的影響。

為分析電價是否由基礎成本（underlying cost）決定，AER 采用了兩種成本估算方法：平準化度電成本（levelized cost of energy，LCOE）和長期邊際成本（long-run marginal cost，LRMC）［29］。

1）LCOE 是對項目生命周期內的成本和發電量進行平準化后再得到的發電成本。如果預期收入維持在LCOE 之上，就會出現企業增加投資，否則價格信號不足以引導市場的長期發展，促進投資的價格信號就會中斷。如果這兩種情況都沒有發生，則表明非價格因素正在阻礙市場的有效競爭。

2）從長期來看，所有生產要素都可以變化，LRMC 表示滿足單位負荷增量所需要增加投入的成本。AEMC 將LRMC 的估計值與批發市場歷史平均價格進行比較，來評估價格是否由基礎成本決定。

在評估成本時需要綜合考慮以上兩種方法。2020 年AER 繼續以LCOE 分析價格與基礎成本之間的關系。考慮到新發展的儲能技術，AER 還將同時使用平準化儲能成本（levelized cost of storage，LCOS）進行估算［30］。

AER 采用了3 種經濟學效率概念評估市場效率，即生產效率、分配效率和動態效率。生產效率是指在固定的成本下實際產出與最大產出的比率，用于衡量企業在特定目標下的績效，AER 考察低成本機組替代高成本發電的行為對市場效率的影響；分配效率是指用于生產的資源被分配到價值最高的用途上，核心要求是實現資源的最優配置，AER 用其評估資源分配是否使凈收益最大化；動態效率是一個跨期的概念，其含義是指在較長的時期里實現效率的總和，要求企業對需求及其他外界變化能夠做出快速而恰當的反應。

3.2 ACCC 評價體系

作為澳大利亞唯一的國家競爭監管機構，ACCC 致力于通過維持和促進競爭為消費者服務，至少每6 個月提交一次報告。ACCC 的分析框架包括市場失靈、法律法規、分配和公平3 個方面，如表2所示。由于ACCC 主要是通過監測有效競爭的形式監控市場、發現問題并提出建議，因此評價體系中市場失靈分析占主導地位［31］。

表2 ACCC 評價體系Table 2 ACCC evaluation system

3.2.1 市場失靈

在市場失靈方面，ACCC 評估市場競爭表現、競爭動態和市場結果，并對特定問題（如進入壁壘和市場力）進行更深入的分析。批發市場中的市場失靈分析主要包括以下監管行為。

1）分析批發價格變化趨勢、供需變化以及消費者和供應商對價格變化的響應。其中各地區電價是反映批發市場問題的關鍵績效指標。

2）分析市場集中度、進入壁壘、發電技術組合以及其他可能影響競爭的市場特征。

3）分析電力批發市場與零售市場的相互關系，以及每個市場的競爭動態。ACCC 使用從澳大利亞證券交易所獲取的匿名交易數據來分析合同市場的流動性和市場內的價格趨勢。

3.2.2 法律法規

在法律法規方面，ACCC 評估市場參與者的具體行為是否違反相關法規條例，以及市場規則和能源政策變化帶來的影響，如評估碳減排政策的不確定性對市場投資的影響。

3.2.3 分配與公平

在分配與公平方面，ACCC 評估消費者參與市場的情況，并在監督時重點考慮電力的基本服務性質。例如：能源市場是否能夠持續為弱勢消費者提供負擔得起的能源；政府對批發市場的干預行為是否導致市場出現高價，從而影響客戶的消費選擇等。

4 澳大利亞電力監管特點分析

4.1 澳大利亞電力監管實例

澳大利亞電力監管機構有著完善的處理重大電力事故監管流程。2016 年9 月28 日南澳大利亞州（簡稱南澳）大停電事件導致大約85 萬客戶失去了電力供應［32］。對該停電事件的調查監管主要分為3 個階段：第1 階段，事件發生后AEMO 作為直接調度指揮的機構迅速啟動了調查，公布導致南澳停電事故發生的事件順序以及恢復供電采取的措施，為下一步監管調查提供了詳細信息；第2 階段，AER依照《國家電力法》對在停電期間的運行合規性進行審查，聚焦事件發生前、系統恢復過程中和市場暫停期間AEMO 和市場參與者的行為，并參與該事件的公眾咨詢；第3 階段，COAG EC 要求AEMC 以AEMO 和AER 的調查結果為基礎，審查造成南澳停電事件的因素，并對《國家電力規則》框架提出建議，以降低電力系統風險。AEMC 在最終報告中針對增強電力系統彈性向《國家電力規則》提出了3 條建議［33］：①為AEMO 提供更大的靈活性，保護系統免受嚴重干擾；②創建新的風險審查流程，識別新的風險并制定解決方案；③使AEMO 能夠靈活地在市場暫停期間確定系統安全措施的優先級。

除此之外，AER 在價格監管方面的處理經驗豐富。按照澳大利亞《國家電力規則》的規定，當電價超過5 000 澳元/（MW·h）時，AER 需要對該尖峰價格的原因進行調查分析。例如：在2020 年3 月2 日，南澳電力現貨價格在14：00 和14：30 分別達到了5 063 澳元/（MW·h）和7 027 澳元/（MW·h）［34］，AER 調查發現發電商存在撤回發電量（withdrawal of generation capacity）和重新競價等市場行為。AER 調查了價格飆升時段報價高于5 000 澳元/（MW·h）的發電商，包括其報價及重新投標的時間、涉及的最大容量、申報價格變化以及重新投標的原因，并將尖峰價格出現調度時段與之前調度時段相關報價進行比較，發現部分發電商的重新投標造成市場可用發電容量的實質性減少。當出現極端電價或者實際價格與預測相差較大時，AER負責進行調查，對操縱市場或未遵守調度指令的發電商發出違規、侵權和罰款警告，如AER 曾對南澳大停電事件的主要責任人向聯邦法院提起訴訟。

4.2 澳大利亞電力監管機制優勢分析

從上述停電事故的監管實例來分析，可以看出澳大利亞的電力監管機制具有以下幾方面的優勢。

1）及時、有效的信息公開增加了市場透明度。信息公開透明有利于機構間的溝通以及工作銜接，也有利于市場參與者和公眾加深對政府工作的了解，并進行公眾層面上的監督。在停電事件的調查中，及時、有效的信息公開降低了公眾對于電力安全的擔憂，同時為其他機構后續參與調查提供了信息基礎，提高了工作效率。

2）明確、清晰的職能分工確保各電力監管機構的獨立性和專業性。澳大利亞電力監管機構的職能分工清晰而全面：法律法規對機構的職權范圍進行規定和劃分，明確其責任取向，避免其濫用權力的行為，同時確保了相關電力監管機構的獨立性和專業性。明確的機構分工實現了事后監管的流程化，如上述的南澳大停電事件后的三階段監管調查過程。清晰的分工還能夠使各個機構充分利用本機構的專業知識和積累的經驗，降低在監管過程中因權責重合或者能力不足產生的風險。

3）不斷修訂的法律法規體系保證市場改革的穩步、高效推進。澳大利亞電力監管機構通過定期舉行專業會議和公開討論不斷完善相關的監管理論。例如：在ACCC 和AER 舉行年度監管會議，針對南澳大停電事件開展的公眾咨詢和公開意見征求等，有利于電力行業參與者、研究咨詢機構、公眾一起為NEM 提供多角度的監管觀點和建議。

4.3 澳大利亞電力監管機制存在的問題

1）對電力市場改革產生的風險評估不足。澳大利亞電力市場正在發生重大變革，可再生能源發電滲透率的提高和傳統大型燃煤發電機組的退出，一定程度上降低了電力系統風險應對和故障恢復能力［35］。如果不及時更新風險監管優先級、完善風險審查流程，可能會影響電力市場的正常運行。南澳大停電事件表明，之前的監管缺乏有效識別威脅和影響電力系統安全的潛在風險的總體流程。因此，監管機制應能靈活應對變化的環境。

2）對市場競爭的約束不足。NEM 中的市場集中度近年來并沒有發生顯著變化，每個區域的電力市場都有著較高的集中度，在部分地區甚至出現了較高水平的垂直一體化現象，這些情況都可能導致市場力的濫用。AER 擁有較為詳細的監管指標去監管分析市場集中度，但即使得到某些市場主體市場份額較高的結論，由于未監測到行使市場力的行為，也就無法建議調整市場結構。

4.4 NEM 與歐洲、美國PJM 電力監管機構職能的對比分析

各國電力市場建設進程和發展目標不同，因此電力監管機構的職能設置和監管方案存在差異。本節將從監管機構整體特點、典型監管機構評估周期、評價側重等方面入手，對比分析NEM、歐洲和美國PJM 電力市場的監管機構評估機制［36-37］，具體如表3所示。

表3 NEM 與歐洲、美國PJM 電力監管機構職能的對比Table 3 Comparison of functions of NEM, European and American PJM electricity regulatory agencies

從監管機構的職責來看，各地區政治經濟體制直接影響監管機構的職能設置。美國和澳大利亞作為聯邦國家，將電力管理機構分為聯邦和州級，不同層次的政府根據地區發展水平和市場體系完善程度賦予監管機構相應的職責。歐洲能源監管機構理事會（Council of European Energy Regulators，CEER）面向的是國與國之間的合作管理，各國的執行、調整自由度較大，導致監管力度分散，歐盟機構和國內機構間責任和權力界限劃分存在重合。

從監管周期來看，各監管機構發布報告的周期取決于機構管理者對現階段市場監管的需求和本機構職能的定位。AER 和ACCC 因監管需求不同而發布周期不同。其中AER 至少每兩年對NEM 全部區域的電力批發市場的績效進行一次全面評估并確定需要重點監管的領域，其對評估的全面性要求決定了該報告的發布周期較長。ACCC 于2018 年啟動了對NEM 的監管項目，項目前期需要盡快確定監管框架，且ACCC 側重監管的市場價格在短期內能夠獲取較多數據進行及時、有效的分析，因此提交市場運營績效報告的周期較AER 更短。一旦市場發生影響較大的突發狀況，報告的發布則不再局限于預定時間。

從監管側重點來看，各監管機構對電力市場監管的側重點則與該機構的主要監測活動和項目工作計劃有關。AER 日常監管電力批發市場的績效，評價會側重市場的有效競爭和良好運行；ACCC 是關注消費者權益和競爭公平的法定機構，在對電力市場的監督上側重于消費者關心的電價和利潤；CEER 的監管重點則體現在不同時期的工作計劃上，現階段CEER 采用為期3 年的“3D”策略，即用戶效益數字化（digitalization in the consumer interest）、最小成本低碳化（decarbonization at least cost）和動態監管（dynamic regulation），其監管政策將會影響其對市場發展和未來需求的監管［22］；PJM 希望建設有效的批發市場并進行可靠的運營，因此在監管時將重點考慮市場力的行使以及違反市場規則的行為，以確保市場運營的安全高效。

5 對中國電力監管機制的啟示

基于對澳大利亞電力監管機制的介紹，結合中國電力市場發展情況，本章提出適應現階段中國電力市場建設的若干建議。

1）建立健全能源電力法律體系

澳大利亞的全國性電力監管法律法規包括：《國家電力法》《國家電力法案》和《國家電力規則》。澳大利亞的電力法律體系具有英美法系的典型特點：其一，電力法律的立法和修訂周期較短，任何提議者（市場參與者、學者專家、政府機構、咨詢公司等）均可向AEMC 提出具體的修訂建議，由AEMC 決定是否采納修訂建議；其二，電力法律體系隨著市場的變化逐步完善，澳大利亞《國家電力規則》自2005 年發布以來已更新120 多個版本［38］。

目前，中國《電力法》中涉及電網調度、電力供應等部分的條例規定已無法適用于現貨市場的建設情況［39］。因此，中國應盡快修訂《電力法》以及相關法律法規，加快構建能源電力法律體系，明確用戶、政府、電網企業、發電企業在中國電力行業發展中的職能和作用。此外，要實施高效監管，必須通過法律法規明確市場準入退出機制、市場交易規則、信用等級評價等內容，保證監管的法律效力，提高監管效率［40］。

2）明確電力監管機構職能

首先，應確保電力監管機構的相對獨立性。以廣東省電力監管機制為例，國家能源局南方監管局在負責組織制定廣東電力市場運營規則的同時也參與廣東電力市場監管，未能做到政策與監管的職能分離［41］。澳大利亞具有全面而清晰的政府管理機構分工，AEMC、AER、ACCC 職能幾乎不重合，確保了機構的獨立性與專業性，彼此協同作用。

其次，需要明確電力監管機構定期發布監管報告的責任。AER 監督批發市場表現時通過按時發布報告向相關部門提供建議，同時向市場方面提供信息，這一公開透明的舉措有利于市場參與者及時獲取可靠的信息，從而對市場行為進行一定的約束。監管機構應根據中國的實際情況，定期、合理地發布專業且可靠的監管報告，報告內容應包括對市場有效競爭的評估，以及為應對市場運營風險在市場規則修訂方面提出的建議；同時電力監管機構應使相關報告易于獲取，確保消費者、行業從業者和政府及時獲得市場表現的信息，提高市場監管質量。

最后，需加強在電力系統發生故障后對市場運營商或調度機構采用緊急措施的評價和信息公開職能。AEMO 制定了電力應急管理規則，在電力系統出現緊急情況時，采取應急措施來保障員工和公眾的安全、確保電力供應的連續性和電力系統的安全性，這些規則也與澳大利亞應急管理部制定的國家應急管理原則相契合。在系統電壓崩潰、司法管轄區宣布進入緊急狀態等情況下，AEMO 可宣布某一區域現貨市場暫停。在市場暫停期間，AEMO 負責發布NEM 通知，包括宣布和結束某一地區的市場暫停，告知注冊參與者市場暫停的原因、暫停區域適用什么定價、這些價格修訂的時間以及最新情況等。中國電力監管機構也需制定緊急狀態下的應急管理條例，并對市場運營商的措施進行評價并及時公開市場信息，從而促進市場的公平、公開和公正性。

3）建立公平、透明的信息披露體系

在電力市場中，完備的信息披露體系有利于提高市場透明度和運作效率，能夠有效防控擾亂市場的行為，避免市場主體的利益因信息不對稱而遭到損害。因此，現階段有必要建立以真實準確、及時發布、公開透明為原則的信息披露體系，并明確能夠進行公開披露的信息涉及范圍，對信息設定相關披露限制，保證市場安全運行和良性發展［42-44］。

澳大利亞電力市場對市場信息披露有著明確的法律規定。AER 通過網站和年度報告發布現貨價格、電力需求、跨區域間的電力交易等市場狀況信息，并披露對市場違規行為采取的執法信息，以提高市場透明度。對于國家層面的信息披露，中國可以參考澳大利亞的經驗，以促進跨省電力交易和優化省間資源配置為目標，設立合理、明確的信息披露規則，重點披露各省電力市場績效、省間電力交易狀況和資源配置的信息，引導市場的有序運行，體現市場的公平、公開和公正性。

4）加深電力市場監管信息化程度

專業的電力監管報告離不開詳細的電力交易數據。完善電力市場監管信息化系統，引入更加先進的大數據技術實現對現貨市場的實時監測十分必要［45］。澳大利亞電力監管機構的市場數據均由AEMO 提供。AEMO 在官方網站平臺上及時提供與NEM 運行有關的包括輔助服務、計量、網絡和結算的最新數據和預測，同時對歷史數據進行統計整合，便于監管機構查詢分析，實現了電力市場監測信息化。國內監管機構應完善數據收集和存儲，建立高效的系統和平臺，利用大數據技術加深電力市場監測信息化程度。

5）完善電力市場評價機制

在監測方法上，澳大利亞能源監管局評價電力市場時采用的SCP 框架有著廣泛的應用。SCP 框架在分析行業競爭時有著充分的理論優勢和經驗，中國電力市場評價機制中可以借鑒該分析框架。此外，評估需要一系列定性和定量的分析，監管機構必須明確不同的指標之間會存在相互作用，而不是依賴任何單一的結果或測試作為一個特定結論的決定性因素。例如：垂直一體化會提高進入壁壘，關鍵資源和銷售渠道控制在現有參與者的手中，從而使行業的新進入者望而卻步。

考慮到中國電力現貨市場和澳大利亞國家電力市場存在市場主體、交易方式等方面的差異，中國應該根據國內電力市場實際建設情況設計更有針對性的評價指標，以此來評估建設的市場是否是競爭有效的市場。評價體系應基本涵蓋市場結構指標、市場效益和效率指標等評價市場時使用頻率較高的指標。首先，市場結構的評估是電力市場評估的基礎，NEM、美國PJM 市場均采用了反映競爭程度的市場集中度這類市場結構評價指標。值得注意的是，在國內為推動售電公司發展允許部分發售垂直一體化，部分省份擁有發電背景的售電公司代理電量超過市場份額半數，此類公司能否合規經營且不濫用市場力需要結合相關指標進行評估。其次，市場效益是電力市場評估的關鍵，能夠直接反映電力市場建設成效和未來方向。最后，在現貨市場建設初期，政策和規則的不斷完善對市場投資和結構調整都存在一定影響，有必要進行關注。因此，建立的電力市場評價指標體系重點應放在市場結構、市場效益和市場效率3 個方面。

6）完善可再生能源參與的市場機制

由于可再生能源發電具有靈活性、波動性和邊際成本低但綜合投入成本較高的特點，大規模可再生能源電力消納面臨著挑戰［46］。中國可再生能源參與現貨市場交易機制尚在探索階段。國家能源局在2019 年5 月發布了《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，通過完善配額制與電力市場的銜接，使得可再生能源部分參與市場交易，從而吸引更多的市場參與者。

在分配可再生能源配額時，需綜合考慮各地可再生能源資源條件、原有能源結構、輸電能力、用戶電價承受能力、用電需求增長等差異性，分區設定各省（區、市）的消納責任權重指標，并結合每年的實施情況對配額進行反饋［47］。

在完善市場機制的同時，監管機構應注意評估可再生能源發展對市場的整體影響，因為結構調整會帶來電價的波動，導致電網運行不穩定。例如：2017 年維多利亞州最大的燃煤發電廠Hazelwood Power Station 關閉，導致該州2017 年的平均現貨價格比2016 年上漲85%，且近10 年來首次成為能源凈進口州，NEM 的其他州也深受影響。經AER 調查，并未發現實質性的市場力行為，批發市場價格上漲的根本原因在于低成本的棕色煤炭被成本較高的黑煤、天然氣和水力發電等更清潔的能源替代。國內監管機構應及時關注這些問題，對能源結構調整速度和后續保障提出建議，保障市場運行和電網運行的安全性。此外，隨著能源結構的轉型，應盡快建立以《可再生能源法》為核心的能源轉型法律體系，以適應可再生能源、儲能、分布式電源、電動汽車、虛擬電廠等行業的發展狀況。明確行業標準、補貼機制、進入和退出機制，從而引導可再生能源相關產業的健康發展。

6 結語

澳大利亞NEM 電力現貨市場發展成熟，電力監管體系完善，研究NEM 監管機制的理論和實踐經驗能為中國電力現貨市場發展提供借鑒。本文在介紹NEM 電力監管機構職能及其所采用的評價指標體系的基礎上，將其與歐洲和美國PJM 市場監管機制進行對比，探討和總結了澳大利亞電力監管機制的優勢和存在的問題。在此基礎上，結合中國電力市場建設情況、資源能源布局特點、負荷分布情況以及能源戰略調整要求，對中國電力監管機制提出了相關建議，涵蓋能源電力法律法規體系、電力監管機構職能、信息披露體系、電力市場監管信息化程度、電力市場評價機制、可再生能源參與市場的機制等各個方面，為中國電力市場建設提供了有益參考。

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