生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵與實踐

貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 祝家順，毛政

一、我國生態(tài)保護(hù)紅線工作實踐

（一）地方探索階段（2005-2010年）

2005年，廣東省及深圳市率先在全國組織開展了地方性探索工作，并編制印發(fā)了《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。省一級明確將珠江流域各類自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)及水源涵養(yǎng)區(qū)劃入生態(tài)紅線控制區(qū)域，深圳市將相關(guān)生態(tài)功能區(qū)劃入生態(tài)紅線控制區(qū)域。這是全國首次將自然保護(hù)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)以生態(tài)紅線區(qū)的形式予以明確，標(biāo)志著我國生態(tài)空間管控運(yùn)用到實踐工作中。

（二）國家試點劃定階段（2011-2014年）

2011年10月，國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》中首次提出生態(tài)紅線，意見明確“要求在重要的生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。

原國家環(huán)保部門在2014年1月對外發(fā)表了《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，其中重點提出了“將重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)劃定生態(tài)保護(hù)紅線”這一關(guān)鍵內(nèi)容。

（三）立法及全面啟動階段（2015-2018年）

2015年1月、2017年1月，國家先后頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》及《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》。國家通過法律法規(guī)的形式明確了生態(tài)保護(hù)紅線劃定的主要區(qū)域、劃定的工作要求，這標(biāo)志著全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定與制度建設(shè)正式全面開啟。

（四）評估調(diào)整階段（2019-今）

我國自然資源部、生態(tài)環(huán)境部辦公廳在2019年6月29日對外印發(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評估工作的函》（自然資辦函〔2019〕1125號）。這一文件重點指出評估的主要內(nèi)容有數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性、相關(guān)界限劃定的合規(guī)性以及合理性、應(yīng)劃盡劃情況、相關(guān)矛盾沖突狀況這四個部分。

二、生態(tài)保護(hù)紅線的概念

我國生態(tài)保護(hù)的紅線在不同情況下有不同的定義。

由環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》相關(guān)文獻(xiàn)中，將生態(tài)保護(hù)紅線定義為依照國家的法律法規(guī)在關(guān)鍵的生態(tài)功能區(qū)域，以及生態(tài)環(huán)境比較敏感、脆弱的區(qū)域，需要制定完善的管控范圍，這一點是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。

由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中，將生態(tài)保護(hù)紅線定義為自然界中有著獨特的生態(tài)特性，而且受到國家保護(hù)的地方，其具有超級重要的生態(tài)功能，是國家生態(tài)安全保護(hù)的生態(tài)紅線。

在《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法（試行）》（征求意見稿）中提出了有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線的定義，將其定位為陸地和海洋生態(tài)空間，有著獨特的重要生態(tài)功能，而且國家實行了嚴(yán)格保護(hù)的地區(qū)。

三、生態(tài)保護(hù)紅線的劃定內(nèi)容

由環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》中提出，對于自然界中生態(tài)功能非常敏感、脆弱且很重要的區(qū)域，國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)，還有其他被劃到保護(hù)紅線以內(nèi)的生態(tài)區(qū)域。《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》中，再一次對劃入生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域作了修整，將省級、國家級不能開發(fā)的區(qū)域，也變成了生態(tài)保護(hù)區(qū)域。

四、生態(tài)保護(hù)紅線的劃定方法

按照《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中，有關(guān)自然保護(hù)紅線怎么劃定的方法過程，劃定步驟可分為六步：數(shù)據(jù)收集——確定基本評估單元——選擇評估類型與方法——評估分級——校驗劃定范圍——確定紅線邊界（見圖1）。

圖1 生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)流程圖

五、生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整

按照“自然生態(tài)的特性不被削弱、占地不變少、性質(zhì)不變”和“管理、劃定相融合”工作要求，提出了剛性劃入、應(yīng)劃盡劃、調(diào)出調(diào)入、整合聚合、邊界修飾、縣域接邊的技術(shù)路線（見圖2）。

圖2 生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整技術(shù)流程圖

六、生態(tài)保護(hù)紅線的管制

《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法（試行）》（征求意見稿）要求，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，原則上是不允許有人在生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行活動的，同時也不允許在保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事商業(yè)開發(fā)及建設(shè)活動。

方案要求省級人民政府組織開展本省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，以全國“三調(diào)”為基礎(chǔ)，明確本行政區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，提出生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案。生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案經(jīng)國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

有限人為活動指原住居民基本生產(chǎn)生活活動；檢測調(diào)研生態(tài)資源、自然環(huán)境的執(zhí)法人員；通過許可批準(zhǔn)進(jìn)行非破壞性的古生物調(diào)研以及科學(xué)探索的科研團(tuán)隊進(jìn)入，進(jìn)行標(biāo)本收集和必要的建設(shè)設(shè)施；允許通過許可的考古挖掘團(tuán)隊進(jìn)行保護(hù)文物的相關(guān)活動；允許在不打破自然生態(tài)環(huán)境的情況下，開放一部分旅游設(shè)施；允許按照國家的相關(guān)土地空間規(guī)劃措施，建設(shè)達(dá)到縣級以上標(biāo)準(zhǔn)的土木工程、防水防洪設(shè)施；地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開采；允許實施比較有必要的，且后期可修復(fù)自然環(huán)境的工程；允許非常必要無法避開的軍事設(shè)備設(shè)施，以及大型的軍事演習(xí)。

生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整：本輪次生態(tài)保護(hù)紅線劃定以后，沒有經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)不能進(jìn)行調(diào)整。各地不得擅自通過修改市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線。

注釋

1.《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》國發(fā)〔2011〕35號。

2.《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》國發(fā)〔2011〕35號。

3.環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》。

4.自然資源部《生態(tài)紅線管理辦法（試行）》。

相關(guān)鏈接

生態(tài)保護(hù)是指改革開放以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作，采取了一系列戰(zhàn)略措施，加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)力度，一些重點地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了有效保護(hù)和改善。但由于中國人均資源相對不足，地區(qū)差異較大，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢仍未得到有效遏制。

2000年，全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價結(jié)果顯示，中國近1/3的國土生態(tài)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良，1/3的國土生態(tài)環(huán)境處于差或較差水平。第六次全國森林資源清查結(jié)果表明，中國森林面積為1.75億公頃，森林覆蓋率18.21%，森林蓄積量124.56億立方米，森林面積和森林蓄積量不斷增加，森林質(zhì)量趨于提高。但中國人均森林面積和蓄積量分別只有世界平均水平的五分之一和八分之一，森林資源仍存在總量不足、分布不均、質(zhì)量不高、過度采伐等問題。中國天然草原面積3.93億公頃，約占國土面積的41%，但有90%的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化。退化、沙化草原已成為中國主要的沙塵源。