智慧城市教育公共服務數據治理研究

【摘要】

以數據治理推動教育公共服務體系變革、提升教育質量和效率，是智能時代城市建設的重要發展方向。本研究嘗試回答了智慧城市教育公共服務數據治理中的三個基本問題：數據治理的核心主體是什么，治理理念是什么，以及數據治理面臨哪些問題。研究提出智慧城市教育公共服務數據治理體系的構建涉及人、環境、技術三個主體，進而指出“以人為本”的城市規劃與設計、城市智慧學習環境以及基于“塊數據”的大數據治理技術是構建智慧城市教育公共服務數據治理體系的基礎主體。在城市復雜系統的作用下，本研究確定了智慧城市教育公共服務數據治理理念的內涵與外延：以推動“數字孿生”城市建設為基本方向，聚焦于人類發展層面、需求供給層面、運轉機理層面的核心發展問題。最后，研究分析了智慧城市教育公共服務數據治理中的基本問題，包括當前數據層面的問題、數據治理中的干系人、應用場景、數據收集與處理、數據標準與管理、保障機制建設等。

【關鍵詞】 ?智慧城市;教育公共服務;數據治理;教育治理;塊數據;數字孿生公民;數字孿生城市;學習型社會;

《中國教育現代化2035》

【中圖分類號】 ? G521 ? ? ? ? 【文獻標識碼】 ?A ? ? ? 【文章編號】 ?1009-458x（2021）5-0032-11

一、研究背景

城市作為一種人類活動的空間組織形態，是人類走向成熟的標志，同時也是政治、經濟、文化交流和社會生活的中心。習近平在2015年國際教育信息化大會的賀信中強調建設“人人皆學、處處能學、時時可學”的學習型社會，提升全社會創新人才培養能力（人民網， 2015）。《中國教育現代化2035》提出，我國到2035年計劃建成服務全民終身學習的現代教育體系，以形成全社會共同參與的教育治理新格局（孫立會， 等， 2019）。現有的公共服務通常由政府提供、監督和管理，采用“政府為中心”的監督管理機制。然而，在智慧城市發展中公共服務逐漸體現出理論與實踐相互脫節、效率與期望大相徑庭的狀況。2015年9月發布的《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》提出要發展教育文化大數據，開啟了利用大數據變革教育體系、教學方式、促進教育公平與提升教育質量之路（中華人民共和國中央人民政府國務院， 2015）。工業和信息化部發布的《大數據產業發展規劃（2016—2020）》強調，要利用數據這一國家戰略性資源，提升政府治理能力、優化民生公共服務、促進經濟轉型和創新發展（中華人民共和國工業和信息化部， 2016）。有研究者提出，應該從治理的角度出發重新審視現有的基本公共服務供給側改革（張緊跟， 2018）。教育公共服務是基本公共服務的一部分，缺乏有效的多元主體協作治理機制。與此同時，智能時代的技術發展對各個領域產生了巨大的變革推動作用，如大數據之于智慧城市建設的基礎支撐。智慧城市中的教育公共服務建設以實現智慧教育為發展目標，以數據治理為手段，通過構建智慧城市教育公共服務數據治理體系提升市民對城市教育公共服務的滿意度（包磊， 等， 2018）。

（一）“大教育”背景下的教育公共服務

教育公共服務是城市市民基本公共服務的一部分，具備城市基本公共服務的基本屬性，其特征主要受到包括常住人口、第三產業比例、建成區面積等在內的各種因素的影響（汪凡， 等， 2019）。城市基本公共服務是滿足市民需要的最低限度公共設施和服務，包括教育、醫療等關乎市民生存與發展的公共服務。因此，教育公共服務可表述為滿足市民教育需要的最低限度教育公共設施和服務。隨著經濟發展，人們對教育的需求不斷增長，教育公共服務的最低需求滿足也“水漲船高”。發展與建設“以人為本”的教育公共服務，其最核心的部分體現為公平均等。漢斯曼等人探討了城市公共服務與設施分布的均等化（Hansmann H， 1988; Scott D & Jackson E L， 1996）。我國自2006年十六屆六中全會正式提出了公共服務均等化，要求“底線均等”（郭小聰， 等， 2013）。薩繆爾森基于市場失靈理論探討了城市公共服務的空間布局與供給效率，并提出了公共服務由政府單中心供給（Samuelson PA， 1954）。這種單方供給的模式在薩繆爾森后面的研究與實踐中不斷受到抨擊，克萊默等人否定了這一單一供給模式對公共服務質量和效率的貢獻，提出了公共服務的多元供給理論，并試圖從空間分異的角度探討公共服務的社會分布結構（Kramer R， 1999）。有研究者通過對基本公共服務的要素、過程、功能、目標等進行分析，指出基本公共服務的質量包括公共性、均衡性、充足性、可及性等組成要素（謝星全， 2018）。提高基本公共服務質量的基本途徑是提升其價值功能、投入功能、分配功能和產出功能等。

智慧城市中的教育公共服務本質上是智慧教育支撐服務，是利用人工智能、大數據等新一代信息技術，通過構建智慧教育環境從而為市民提供的基本教育公共服務，具有公共性、公益性和文化性（廖蔓琪， 等， 2015）。個人受教育程度、家庭收入水平、社會階層等因素影響市民對城市教育公共服務的滿意度，市民對基礎教育階段的教育公共服務滿意度高于走出校園之后體驗到的教育公共服務，如職業教育、社區教育等階段的終身教育公共服務（侯江紅， 等， 2017）。教育公共服務質量對提升城市居民的幸福感、促進階層流動與階層認同、加強代際流動等會產生積極影響（殷金朋， 等， 2019）。祝智庭等人針對智慧城市教育公共服務的評價指標進行了研究指出，在智慧城市的發展中對教育公共服務的關注不應僅僅局限于正規學校教育本身，而應將教育作為一項城市基本公共服務來考慮，對其評價的原則也是看其是否能夠便民、惠民（祝智庭， 等， 2017）。這反映了智慧城市建設中教育公共服務的關注點和目標達成已然區別于教育信息化的目標，更加關注“人”的層面。本研究所涉及的教育公共服務是智慧城市建設中超越學校教育公共服務這一傳統意義上的教育服務，突破供給主體的界限，在全體市民“大教育”的背景下，探討城市市民教育公共服務的基本內涵、外延與數據治理體系構建。

（二）以數據治理驅動教育公共服務體系變革

托馬斯·庫恩在其《科學結構的革命》中提出了科學革命的結構是“科學-范式-反常-新范式-新科學”（托馬斯·庫恩， 2012），并認為范式是科學理論以及與其相關的哲學信仰、價值標準和研究方法的統合。人類在社會學和數據分析中經歷了長時間的進化歷程，如：從無數據到有數據的社會集體經驗階段，通過文明規律對社會發展進行評價和預測的階段，社會統計階段，以及現在基于人工智能、系統科學、生物科學等先進技術對社會學進行融合分析的階段。基于塊數據開展教育公共服務的數據治理，是對原有教育大數據管理中一系列假設、法則的突破。

數據治理理論是隨著西方治理理論與互聯網技術的發展和結合而產生的一種新的治理范疇。互聯網技術的發展不但引領著社會行為習慣的劇烈變革，打破市場領域墨守成規的生產與商業決策方式，而且還不斷滲透與影響著公共管理領域的城市治理活動。這里的“數字”是互聯網的“虛擬網絡”與社會生活的“真實網絡”之間交匯與碰撞的節點。因此，基于“互聯網+”的數字治理讓現實社會網絡實現了可視化，支持了用網絡治理的方式實現社會治理的目標，從而推動公共部門監測數據的采集和治理模式的創新，推進一個國家治理體系和治理能力的現代化。當前，各國對數字治理的應用仍處在起步和試驗階段，在城市治理方面的應用與實踐方面更是乏善可陳。要真正實現數據驅動決策，還需經過一番研究與試驗。我國政府在加快轉變政府職能、實現現代化國家治理的過程中，也在數字治理與城市善治之間不斷探索行之有效的途徑。由于技術手段缺失和公民意識水平有待提升等原因，在傳統政府治理中，教育公共服務的政策制定、實施和監督權都在政府手中，公眾參與度較低。這種教育公共服務供給和管理方式效率較低，且由于缺乏政策制定者與公眾的互動，極易導致政策偏差。有研究者提出了“數據鐵籠”的概念，形成以權力運行和權力制約的信息化、數據化、自流程化和融合化為核心的自組織系統工程，通過數據治理的方式破解政府權力獨裁、公眾失參的問題（大數據戰略重點實驗室， 2016）。

綜上所述，關于智慧城市教育公共服務數據治理的研究雛形初現，尚需厘清智慧城市建設中教育公共服務數據治理的基本理念，包含內涵與外延及其運作機理，確定教育公共服務數據治理中的基本問題，為具體實踐提供方向性指導。本研究嘗試突破對現有的校內教育的探討，提出智慧城市建設中的教育公共服務數據治理的內涵與外延，剖析基本問題，為智慧城市“大教育”背景下市民教育公共服務的數據治理提供理論層面的指導和實踐探索的依據。

二、智慧城市教育公共服務數據

治理中的核心主體

（一）人：“以人為本”的城市規劃與設計

亞里士多德曾說，“人類為了活著而聚集到城市，為了生活得更好而留居于城市”（亞里士多德， 2003）。從農業社會到工業社會再到信息社會，城市積累了人類發展中的文明果實，在提高社會生產力的同時不斷提高人類的生活水平。聯合國《伊斯坦布爾宣言》提出，城市必須能夠讓人類過上有尊嚴、健康、安全和充滿希望的美好生活。可見，城市理應為人而建，發展要以人為本。從中國古代天人合一和象天法地思想指導下的古代城市設計，到近現代弗雷德里克·吉伯德（Frederick Gibberd）在其《市鎮設計》中描繪的那種樸素清潔、不需理論與抽象的城市設計（F.吉伯德， 等， 1983），都體現出環境設計中對滿足“人”主體性的考慮。從國際智慧城市建設推進來看，“以人為本”是智慧城市建設和發展的核心（郁建生， 等， 2018）。我國2014年3月發布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》，指出在城鎮化進程中應當更加關注“人的需求”，更加注重以人為本，強調民生的城鎮化，從人的需求和發展的角度出發推進城鎮化建設，改善人居環境、教育、醫療等（中華人民共和國中央人民在政府， 2014）。“以人為本”是智慧城市建設的出發點，城市建設涉及的角色眾多，包括城市管理者、城市運營者、市民以及參與建設的企業與機構等，涉及產業空間、社交空間、行為空間、意象空間、社區空間等城市社會形態（國脈研究院， 2017）。從市民的角度來看，城市建設的核心理念關乎其生活品質、居住環境等。“以人為本”的城市規劃與設計在具體操作中體現為“以人為原點”的公共服務支撐體系，即從每個市民的居住體驗出發，以滿足每個市民的生產生活需求體驗為目的，最終建設成為滿足全體市民需求的宜居城市。

（二）環境：城市智慧學習環境

探討市民層面的教育問題已經不再局限于校內的教學與學習，更多體現為市民在各個生活、工作等維度的“學習”，“教學”反而成為市民在特定時間、特定地點、特定情境下接觸到的特殊教育服務形式。因此，在“以人為原點”的智慧城市建設中教育公共服務的核心作用力是智慧學習，核心場域是智慧學習環境，著力點是提升市民學習體驗與教育效果。在智慧城市建設中，“市民宜居體驗”“城市創新活力”是城市學習環境建設目標的雙核心（黃榮懷， 等， 2015），這兩個核心目標都是從“以人為本”的視角提出的，著力于滿足城市建設中的人的主體性。人工智能、大數據、區塊鏈、物聯網等技術的發展為智慧城市和學習型城市的建設和發展奠定了技術基礎。從市民智慧學習體驗、城市創新發展、智慧學習環境場域等維度對智慧學習環境進行系統性和可持續性測評（劉德建， 等， 2016），可以發現，發展智慧城市教育公共服務、提升教育服務供給能力需要建設智慧學習環境，為全體市民提供開放共享的學習環境，同時構建面向數字一代學生的路徑多樣、規格不一、評價多元的教育模式，促進智慧學習環境內市民、學生等角色的創新力培養。

黃榮懷提出的智慧教育發展的三重境界包括智慧教育環境、新型教學模式和現代教育制度（黃榮懷， 2014），為智慧城市建設中的智慧教育發展提供了思路和借鑒。智慧學習環境是智慧城市建設中構建現代教育制度的基礎，是智慧城市教育公共服務發展的內部路徑，從基礎層面決定了教育公共服務的質量和效率。智慧學習環境是智慧教育的核心部分，在建設中需要分階段重點突破。以雄安新區智慧城市智慧學習環境建設為例，其建設標準是對傳統教育系統的整體提升，但是在建設路徑上要分“輕重緩急”，且建設路徑并不呈現線性特征。智慧學習環境的建設涉及多個領域的協同，是一項復雜的系統工程，以變革市民學習方式、創新市民學習路徑為發展方向，以提升區域教育公共服務能力為核心發展目標（黃榮懷， 等， 2019）。

（三）技術：基于“塊數據”的數據治理

傳統的大數據通常指的是行業大數據，即某一領域中在垂直方向上產生的數據，如醫療大數據、教育大數據等。由于不同領域的數據平臺、軟件平臺等之間相互獨立，因此行業之間很難形成完全意義上的數據聯通，這種類型的大數據屬于“條數據”。條數據具有領域單一、數據封閉、數據壟斷、源自事務流等基本特征，造成了數據孤島、數據資產壟斷、數據預測失真等問題。以條數據的形式存在的眾多行業數據，在數據的收集、存儲、價值挖掘等階段存在大量的重復收集、重復處理，造成人力、物力的大量浪費，同時數據間的非聯通狀態阻礙更高階的數據價值挖掘（鄧華權， 等， 2017）。塊數據則是以一個物理空間或行政區域為單位，其中涉及的人、事、物等各類數據的總和包含人的數據、事件的數據、物的數據，以及人與人、物與物、事件與事件的關系數據等，通過開放、共享、連接的基本機制，在該區域內形成的網狀結構數據（大數據戰略重點實驗室， 2015）。塊數據之于教育大數據，就是對海量的教育公共服務數據進行挖掘、分析和運用，從而形成巨大的數據能量（大數據戰略重點實驗室， 2017）。

《第四范式：數據密集型科學發現》將人類科學發展定義為四個范式，即實驗科學、理論科學、仿真模擬、數據密集（Hey etc.， 2012）。塊數據是人類科學研究的第五范式，是“以人為原點”的數據社會學范式（大數據戰略重點實驗室， 2016），這一術語的提出從某種意義上來說是大數據時代真正到來的標志。塊數據區別于條數據（如圖1所示），其最大特征是高度關聯性、立體性、主體性、活性、共享性、開放性、可交易性、可自更新、可持續發展等。塊數據不僅解決了數據孤島和統一平臺標準等問題，更多的還是體現了互聯網思維，有助于政府提高教育治理能力、提升市民對教育服務的“共性需求”和“長尾需求”的滿意度，通過將教育公共服務治理透明化倒逼政府治理體系的改革，提升以政府為主導的多元主體的教育公共服務能力，形成智能城市建設的助推力。

三、智慧城市教育公共服務數據

治理的理念滴定

（一）數字孿生公民：智慧城市教育公共服務的作用主體

“數字公民”是物理世界的公民在數字世界中的映射，是公民權利、責任、利益的數字化呈現，是智惠城市中公民個體的重要組成部分，同時也是國家戰略和社會治理的關鍵點（王晶， 2019）。美國國際教育技術協會（ISTE）數字公民專業學習網絡（PLN）創始人、“數字公民教父”邁克·里布爾（Mike Ribble）博士認為：數字公民包含三個主題，分別是尊重、教育和保護，可分解為九個要素，分別是數字禮儀、數字接入、數字法律、數字素養、數字交流、數字商務、數字權利與責任、數字安全、數字健康（錢松嶺， 2019）。數字公民在世界范圍內日益成為各國教育體系的重要組成部分。如在亞太地區，聯合國教科文組織曼谷辦事處啟動了數字公民培育項目，新加坡、韓國等信息化發展程度較高的國家已經通過網絡健康課程、網絡安全教育、網絡成癮預防等推進數字公民教育體系構建（周小李， 等， 2019）。國內“數字公民”的相關研究大多提出要重視信息時代數字公民健全人格的培養以及促進人的全面發展（俞思瑾， 等， 2018）。信息時代的人類生活在“物理世界”和“虛擬世界”的交疊空間中，數字化的生存方式已經成為信息時代人類的重要生活方式（張立新， 等， 2019）。

本研究認為，“數字孿生公民”是物理世界中的公民與虛擬世界中的數字公民的結合體，是智慧城市建設和發展中的服務主體，是教育公共服務的作用主體，既享受城市提供的教育服務，又通過參與和反饋不斷提升城市整體教育公共服務的質量。智慧城市中的“數字孿生公民”的具體表達是“數據化的城市市民個體”，而智慧城市教育公共服務體系的建設、變革和發展應當以服務于未來的數字化市民為目標，因此數字孿生公民是智慧城市教育公共服務的作用主體。在傳統治理模式的教育公共服務中，互聯網上數字市民產生數據但不擁有數據，政府和企業掌握數據卻不能良好地運用數據，這是傳統教育公共服務數據管理與價值挖掘中的一大痛點（王晶， 2019）。智慧城市教育公共服務的數據治理模式，突破數字市民、政府、企業之間的障礙，實現多主體共同建設、共同治理。城市市民在不斷產生數據的同時，擁有并使用自己的數據，改變教育公共服務中的數據不對等的窘境，從而為智慧城市中的市民提供個性化、智慧化的教育公共服務，最大化程度上挖掘數據價值。

（二）城市復雜系統的多維影響產生外部作用力

城市作為一個復雜系統，包含人文系統、物資系統、經濟系統、自然生態系統等多個子系統，且城市子系統之間相互影響、彼此作用，任何一個子系統的波動和變化都會對其他子系統產生影響（T. Kanno etc.， 2019）。教育系統是城市系統中的一個子系統，包含于城市人文系統，受到其他子系統運行原則的約束（如圖2所示），如環境公平原則（劉海霞， 2014）、公平與福利原則（景天魁， 2019）、生態與美學原則（胡友峰， 2019）、盈利與經濟增長（彭俞超， 等， 2018）等。城市各個子系統在活動中產生和積累的數據彼此相互關聯，教育公共服務是教育子系統活動的一部分，因此教育公共服務中的數據與城市其他子系統產生的數據之間相互關聯、彼此影響。智慧城市發展中教育公共服務數據治理與城市發展的其他方面，如人口發展、經濟發展等，息息相關。

通過對我國已經建設運行的新區城市系統進行分析可以發現，教育公共服務作為智慧城市基本公共服務的重要組成部分，其數據治理的規劃和布局與城市系統的其他領域密切相關。以人口發展與教育公共服務資源配置的相關研究為例（陳曉華， 等， 2017）。浦東新區確立后，經過國家、地方等多方支持在政策、資金方面獲得了更大的優勢，人口發展態勢呈現出規模急劇擴大、人口密度階梯狀分布、老齡化程度與流動人口反向分布、學齡人口區域分布不均衡、流動人口流向低密度外圍區域等特征。因此，在教育公共資源數據治理中，要通過對數據價值的深度挖掘，推動教育公共服務中與人口相關問題的解決，如：解決人口增長帶來的教育公共服務資源配置問題，適應人口年齡結構變化的教育公共服務資源結構性適應問題，人口導入次序與教育公共服務空間布局協調的問題，等等。城市多個子系統對教育公共服務數據治理的聯動影響作用，以“人（市民）”為線索，以塊數據的呈現方式，聚集到教育公共服務領域，形成智慧城市教育公共服務數據治理中的“外部作用力”。

（三）智慧城市教育公共服務數據治理的內涵與外延

1. 內涵：智慧城市教育公共服務的向心力

“以人為原點”的智慧城市教育公共服務數據治理是利用互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術，對城市教育公共服務中產生的數據進行治理，通過戰略規劃、價值挖掘、治理體系泛化等過程，從宏觀、中觀和微觀三個層面提升城市教育公共服務能力和效率，提升人類在城市教育活動中的主體體驗，以“人”的體驗和產出為主要評價標準，體現“以人為本”的城市治理理念。其中，“以數據治理促進教育公共服務能力提升”是智慧城市教育公共服務數據治理內含的目標和原則，教育公共服務是核心，體現出數據治理在城市教育公共服務治理質量提升中的“向心力”作用。

“智慧城市教育公共服務數據治理”這一主題包含五個關鍵概念，即城市、教育、服務、數據與治理。基于主體間相互作用關系，五個概念之間的交錯影響和相互作用共同構成了“智慧城市教育公共服務數據治理”內涵的四條層次線索（如圖3所示）：一是目標層，由“城市-教育”兩個概念主體之間的相互作用產生，教育是城市社會活動的一部分，教育是城市創新發展的根本動力、市民幸福指數的基本保障，兩者的作用關系明確了數據治理的目標是提升城市建設中的市民教育水平;二是平臺層，由“教育-服務”兩個概念主體之間的相互作用產生，進一步厘清研究邊界是“大教育”背景下的教育公共服務，以“人”作為教育服務供給的直接作用對象，從市民的角度出發構建治理體系;三是方法層，基于“塊數據”這一功能性主體，形成適合智慧城市教育公共服務數據治理研究的新方法論，利用互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等技術充分挖掘數據在城市在教育公共服務治理中的作用，變革傳統的治理方式;四是系統層，在“治理”的統攝下將城市、教育、服務、數據等多個線索進行關聯，形成智慧城市教育公共服務數據治理的系統層面的解決方案。

2. 外延：智慧城市教育公共服務的擴散力

“以人為原點”的智慧城市教育公共服務數據治理旨在提升城市教育公共服務的能力和質量，提升每個生活在城市中的市民對教育公共服務的在場體驗，從而推動人類在教育公共服務體系建設上的革新。從國際和國內的經驗來看，數據治理在提升教育公共服務方面主要作用于人類發展和需求供給兩個層面，以推動智慧城市教育體系、新型教育模式和教育機制的形成為最終目標，在物理城市和虛擬城市之間建立起“數字孿生”的教育公共服務支撐體系。在城市系統的其他子系統的外部作用力的相互作用下，城市教育公共服務數據治理獲得了超越教育系統本身的“擴散力”，開始在更高層面推動人類社會生活的變革。如圖3所示，智慧城市教育公共服務的外延主要包含三個層面：一是運轉機理層面，以數據治理驅動智慧城市建設，形成適應未來發展的教育模式和教育體制，構建虛擬世界與物理世界的相互作用、螺旋上升、彼此影響，使城市發展成為“數字孿生”的智慧城市。其中，“數字孿生”城市是數據與技術深度融合發展的新模式，包括全域智能終端的數據采集、極速泛在的城市信息網絡、深度思考的城市信息網絡、高效運行的智能引用等。二是人類發展層面，基于教育服務數據治理推動新科技條件下的人類自身成長與發展，以及教育服務體系的重構與變革，以數據治理為推動力不斷破解城市治理中的教育問題，從而提升人類發展進程中的教育質量。三是需求供給層面，以數據驅動為手段，以教育公共服務體系變革為根本目標，不斷滿足智慧城市發展中人類對教育提出的新需求、新挑戰，不斷滿足時代發展下教育需求的供給矛盾。

四、智慧城市教育公共服務數據

治理中的基本問題

（一）當前智慧城市教育公共服務中的數據問題

智慧城市是城市發展的高級階段，智慧教育是智慧城市的一部分，是教育信息化發展的高級階段。當前的智慧城市教育公共服務中的數據問題，積累自教育信息化發展的群體無意識，如學校教育在無規劃意識和同意數據標準的情況下上線了各類教育管理類和教學應用類業務系統。又如，校外教育和終身教育市場，由于企業的逐利屬性，盲目應對人類各種忽隱忽現的“偽教與學需求”，開發了大量的在線教育平臺等，它們彼此獨立、互為孤島，企業間幾乎沒有數據聯通。系統的運行產生了大量數據，但系統沒有統一標準、校內校外互不共享，其直接后果往往是針對同一事件的分析往往出現多個不同結果，預測和評估的精準度較低。區域在建立數據中心、門戶、統一身份認證等過程中雖然形成了數據標準，但并不真正管理和使用這些數據標準，這樣的不規范帶來了內部數據交換的一片混亂，數據質量堪憂（朱國偉， 等， 2017）。在探索解決這一問題上，有的區域嘗試以數據大屏的方式厘清數據內部存在的問題，但數據中心的數據與實際情況差異較大，造成內部數據交換問題重重，數據標準、統一數據內部交換規則等并沒有在建設的初始階段幫助規避一系列數據問題①。智慧城市教育公共服務數據治理中出現的上述問題，在當前的數據治理實踐中表現為一系列的數據問題（如圖4所示），這些由于歷史發展造成的數據問題在未來推進智慧城市教育公共服務數據治理時迫切需要解決。

（二）智慧城市教育公共服務數據治理中的干系人

以市民教育公共服務為研究范圍，超越了傳統學校教育對教育公共服務的探討，所涉及的干系人及參與主體也與后者大不相同。首先，智慧城市教育公共服務基礎數據庫中的數據來源通常包括社會教育服務部門、社區教育中心、教育行政部門、學校、研究機構、企業等，他們是數據治理中在組織層面的干系人，既是基礎數據庫的數據來源，同時也是城市教育公共服務的治理主體和服務對象。其中所涉及的個人層面的干系人通常包括教育管理者、政策制定者、研究人員、教師、學生和家長等，他們既是數據的提供者，也是數據的消費者。其次，從教育公共服務數據的使用對象來看，主要包含五類對數據治理有強需求的關聯用戶，分別涉及五類關聯，即社會機構與學校關聯、政府管理部門之間的關聯、教育行政部門與學校的關聯、社會公共管理部門與學習場館“設計-運營-監管”的關聯（如博物館、科技館等）以及經濟規劃和政策制定部門與家庭單元的關聯。“關聯用戶”是智慧城市推動教育公共服務數據治理中的單元服務對象，以用戶之間的強弱關系確定關聯用戶，并以此確定教育公共服務數據治理中的干系人，有利于厘清重點關系，并且以主線而非散點的形式推進實踐工作。

（三）“以人為原點”的應用場景

傳統城市治理中，政府是教育公共服務相關政策的制定者和實施者，城市市民是政策的監督者。在這一關系中，政府的權力被放大，處于絕對主體地位。英國學者約翰·洛克在《政府論》中提出“有限政府”的概念（約翰·洛克， 2018），對當下的城市治理指明了方向。在智慧城市教育公共服務治理中，需要提升市民對政策制定的決策權，弱化政府的絕對權力，推動基于數據的全民治理時代的到來。因此，數據治理最重要的應用場景之一是提升市民對教育公共服務全過程的參與程度，以數據治理推動政府治理。“以人為本”的教育服務供給要求以個體服務體驗作為考核教育公共服務供給水平的重要標準，數據治理的目標之一即提升城市教育公共服務中的市民體驗。基于此，教育公共服務中產生的塊數據經過價值挖掘，其應用場景主要包括四類：一是為政策制定提供依據，提高公眾在教育政策制定中的參與度，如服務不同群體的不同需求的社會學習支持系統的建設（如社區學習中心等）;二是提高市民在不同學習情境中的學習體驗，如學校學習情境、家庭學習情境、社區學習情境、單位學習情境、場館學習情境等;三是提升智慧城市的學習適應性，能夠支持不同場景、不同支持條件、不同群體、不同起點、不同需求、不同目標的市民實現終身學習;四是助力教育精準扶貧以提升城市教育公共服務水平的整體提升，縮小城鄉差距，破解城鄉二元結構造成的教育資源不均衡難題。應用場景的具體實現主要依靠三類智慧城市教育產品服務，包括教育政策與管理的決策支持服務、教育相關活動過程的質量監測服務以及市民學習成長監測服務。

（四）“以人為原點”的數據收集

1. 從指向性集聚到關聯性集聚

基于塊數據的數據治理強調以人為原點的數據社會學分析方法，通過收集和分析以人為中心的相關數據分析人的行為、把握人的發展規律以及預測教育的效率。在數據來源方面，以主體人作為中心原點，與其教育活動相關的物、事件、關系等均作為數據來源，共同構成了市民教育公共服務相關活動與事件的塊數據。其中，以教育活動作為“串接線”，涉及多個市民生活的其他領域，如交通、購物、醫療、生產、社交等。基于條數據的教育公共服務數據治理依賴于規模數據，通常是教育領域內同一類型、垂直關聯的管理、教學、學習的數據，數據表征為指向性集聚。區別于條數據的領域的單一性，基于塊數據的教育公共服務數據治理關注多元領域與教育領域的交叉，其他領域數據與教育數據之間呈現跨領域關聯，數據類型多樣，體現出激活效應而非規模效應，數據表征為關聯性集聚。以人為原點的教育公共服務塊數據組織形式涵蓋人的塊數據、物的塊數據、人與物的關系數據、物與物的關系數據，在數據引力場的作用下旨在實現從數據的指向性集聚到關聯性集聚（如圖5所示）。

從指向性集聚到關聯性集聚

2. 塊數據來源與收集

黃榮懷提出智慧學習環境中的九大場域（黃榮懷， 等， 2015），基于此并對之進行調整后，本研究以公共場所、社區、農村、學區、學校、教室、家庭、場館、網絡九個智慧學習場景作為數據來源場域，分析教育公共服務數據治理中的數據收集、數據處理與數據呈現。如表1所示，教育公共服務的數據提供主體包含市民、政府、企業、自然社會等，不同場域中的數據以“插拔式”方式匯聚，通過“關聯性數據集聚”的方式進行處理，得到智慧城市教育公共服務數據治理中的“塊數據”。數據收集中所列舉的為部分實例，其中包括結構化數據、非結構化數據和待發掘數據。

（五）數據標準與管理

智慧城市教育公共服務數據治理需要制定清晰的數據標準和管理流程，為數據治理實踐提供參考依據。教育公共服務數據管理包括質量管理、數據安全管理等。以美國教育數據質量管理為例，涉及構建數據標準以明確教育數據管理基準、規范數據收集過程以保證數據質量、落實教育數據輸入責任、執行數據審查程序保證數據質量門檻、數據挖掘強化異常數據監測、數據使用推動數據質量常態化管理六個流程環節（王正青， 等， 2019）。有研究者提出，通過設計包含數據標準、組織結構、技術平臺等在內的數據治理框架可以有效提升數據治理效率，有效規避數據難以共享、數據質量參差不齊、數據管理權限混亂、數據生命周期管理缺失、數據監管應用空白、數據創新服務能力不足等問題（董曉輝， 等， 2019）。通過數據驅動，推動智慧城市教育公共服務體系的重構與變革面臨一系列實踐層面的問題，其中放在首要位置、迫切需要解決的就是數據標準與管理的問題，是后期實踐中的數據收集、數據集聚、數據價值挖掘等一系列重要環節的基礎。

（六）保障體系建設

智慧城市教育公共服務數據治理保障體系主要包含三大部分。一是保障機制的設計，主要涉及教育公共服務數據治理中管理組織架構、管理規范體系、監督評估體系的組織體系建設，做到“有人來管”“有章可循”“有效可查”，即：明確教育公共服務數據治理中的管理組織的角色與職責，如成立數據治理委員會實施統籌決策;從頂層設計、規章制度和工作細則層面開展教育公共服務數據治理戰略、規范和細則的制定;設立教育公共數據治理效果評估機制和監督問責機制等。二是倫理治理，通過創新制定倫理準則、努力引入責任倫理、加強培育倫理素養等方式（刁生富， 等， 2018），從教育公共服務數據治理的前端、中端和后端規避可能出現的倫理問題，如制定公平正義的倫理準則，不斷更新與完善倫理準則，發揮傳統倫理思想的約束力，普及全民責任意識、獲益最大與責任最大原則等，最終通過集聚法律、監管、現代技術等多種合力，開展現代化的教育數據倫理治理。三是信用體系建設，全球正在技術的推動下逐步邁入智信社會，全球化發展到了信用化的新時代，大數據時代的政府信任力重塑直接決定了政府治理能力的水平和發展趨勢（王培章， 等， 2018）。在智慧城市教育公共服務數據治理的信用體系建設中，通過利用區塊鏈等技術，不斷解決“數據協作”中的數據真實性、安全性和可靠性等問題，推動教育治理從“政府權威治理”向“公眾數據治理”轉變。

五、小結

構建智慧城市教育公共服務的數據治理體系是智慧城市教育體系改革與重構的重要環節，同時也是“數字孿生”城市發展與演化過程中構建現代化教育公共服務體系的必由之路，能夠從根本上提升教育公共服務質量和效率。分布式計算、5G技術、深度學習技術與3D建模、模擬仿真等相關技術高度耦合，形成與物理城市同步建設、并行發展的虛擬城市。物理城市與虛擬城市交互重疊形成“數字孿生”的城市形態是推動智慧城市高質量發展的根本原因。通過建立立體感知的城市智能節點，建設以虛擬服務現實、以數據驅動治理、以智能定義一切的“數字孿生”城市是智慧城市發展的重要趨勢，其本質是城市級數據閉環賦能體系，旨在生成物理城市的全域數字虛擬映像空間。數據技術的發展為智慧城市的發展提供了基礎支撐。教育作為智慧城市發展的重要領域，是數據技術發揮作用、提升智慧城市建設質量、保障“數字孿生”的智慧城市建設的關鍵環節。在未來的研究中，針對技術發展與智慧城市教育公共服務體系建設的共同發展方面，需要開展深入研究，構建基于大數據、物聯網、區塊鏈、人工智能等新一代信息技術的智慧城市教育公共服務體系，設計并建設智慧城市教育公共服務的技術支撐體系，包含基礎數據庫、應用平臺、接口層設計、數據標準與管理等，推動傳統城市向“數字孿生”的智慧城市轉型發展。需要指出的是，雖然技術的發展為智慧城市的發展提供了技術基礎，能夠支撐人類在未來城市設計中源源不斷地將想象力和創造力變為現實，但現實中比技術更為重要的是人類對未來城市發展的根本認識和基本設計思想。因此，要持續開展未來城市發展理念相關主題的研究，應明確智慧城市建設、教育體系構建的基本方向、原則與核心指導思想等，構建智慧城市教育公共服務數據治理的價值體系、保障體系。推進數據治理中的倫理治理研究以及信用體系建設，使智慧城市的發展、教育公共服務體系的變革能夠從根本上推動人類發展。

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收稿日期：2020-04-08

定稿日期：2020-06-05

作者簡介：逯行，博士研究生，北京師范大學教育學部（100875）。

責任編輯 郝 丹