全球能源互聯合作機制構建研究

周原冰，張 銳，相均泳

（全球能源互聯網發展合作組織，北京 100032）

全球能源互聯（GEI）是全球清潔綠色轉型和基礎設施互聯互通的發展大趨勢，目前已經完成頂層設計，正處在從理念傳播、戰略規劃向共同推動、加速落地的關鍵期，將促進世界能源發展進入“以電為中心、以清潔能源為主導、資源全球優化配置的嶄新階段”[1]。同時，全球能源互聯面臨著國家間政治互信薄弱、跨國政策協調困難、各國電力交易模式和技術標準不統一等短板，迫切需要在全球范圍內構建符合清潔能源基地開發、跨國電力互聯特點的合作機制，有效調動各國政府、企業、社會和用戶的廣泛參與和深度合作，打造互利共贏的能源利益共同體。當前，對全球能源互聯合作機制的學術探討相對欠缺，尤其缺乏社會科學角度的研究。本文將立足國際關系理論與全球能源治理實踐，論述構建全球能源互聯合作機制的必要性，提出機制構建的主要內容與整體思路，探討現階段多種可能的路徑。

一、構建全球能源互聯合作機制的必要性

根據國際關系理論，全球能源互聯合作機制在本質上是一種國際能源機制，即“在國際能源領域各國政府、國際組織、產銷供需雙方及利益相關者公認或默認的、通行的原則、規范、規則和決策程序”[2]。無論構建目標和具體形態如何，國際能源機制的核心功能在于“使能源市場上各個國家的競爭與合作行為處于一個可預期的狀態”[2]，減少市場失靈的風險，降低交易成本，促進信息溝通，組織集體行動。對于全球能源互聯而言，只有建構配套的國際合作機制，才能破解發展進程中面臨的諸多挑戰和障礙，其建構的必要性具體體現為：

（一） 營造良好的地緣政治環境

和平穩定的政治環境是全球能源互聯落地生根的前提，但當今世界仍不太平，“逆全球化”思潮沖擊和割裂國家間相互依賴，政局變動、國際爭端為國際合作帶來頻繁的不確定性和多變性。構建全球能源互聯合作機制旨在降低投資方對于政治風險的擔憂與顧慮，通過加強各方對話、增進戰略互信，從而防范重大風險，為大規模能源合作提供必要的政策保障。

（二） 促進電力基礎設施的投資、規劃與建設

全球能源互聯是一項全球能源電力系統的變革性工程，涉及清潔能源大型基地開發、跨洲跨國特高壓電網建設、各國輸配電網的升級改造與智能化等，基建開發規模前所未有。[1]同時，各洲、各國之間甚至有些國家內部的電力發展水平存在較大差距，電力行業標準也存在顯著差異。構建全球能源互聯國際機制將推動國際共識轉化為行動方案，促使各國共同制定電力領域統一的工程、技術、管理標準，提早謀劃電網互聯互通的整體布局，搭建有效的多元化融資渠道，有序推進全球能源互聯大型電力、電網項目的工程建設。

（三） 提升國際電力貿易的規模

“全球化石能源貿易已形成多個發達的大宗商品市場，相對而言，電力交易受電網基礎設施和電力市場發展程度制約，仍處于發展起步階段，規模較小。”[3]全球能源互聯的革命性意義在于“通過能源互聯將本來只局限于本國的電力供給提供給全世界的電力需求市場，能源的供給與需求成為了一項在全球領域內開放的的交易標的。”[4]這也意味著必須構建具有協調效力、法律約束力的市場機制，限制貿易壁壘的出現，抑制能源出口國之間的惡性競爭，促進國家間達成常態化交易，促成電力成為國際能源貿易的主要形式。

（四） 處理可能出現的爭端

全球能源互聯將地域廣闊的能源生產國、消費國和過境國納入互聯體系，涉及到各種大規模跨國投資、電力貿易，不可避免會出現國際爭端。構建全球能源互聯國際機制，以法律形式明確參與國、參與方的權利與義務，增加它們國際行為的確定性與可預期性，降低發生爭端的可能性；同時，在爭端發生后能及時發揮調解仲裁作用，防止合作關系中斷而引發的能源供應中斷，減少或規避各方的利益損失。

二、全球能源互聯合作機制的目標：建設六位一體的機制復合體

根據國際大型基礎設施建設多邊合作機制的經驗，基于全球能源互聯的系統性、復雜性和綜合性，全球能源互聯合作機制必然是一個機制復合體，由一群目標統籌明確、領域各有側重、功能相互銜接、行動上彼此協作與支撐的機制組成。在機制復合體的框架內，“公共部門（包括國家和次國家層面的政府權威）)同私營部門(包括市場投資者、跨國公司和產業聯盟等)和市民社會(包括非政府組織和各類社會團體)的機制性互動不斷增強”[5]。具體而言，全球能源互聯合作機制由以下六個機制組成。

（一） 多邊對話機制

面向能源電力領域各環節的決策者和參與者，有針對性地開展對話交流，形成分門別類的對話機制矩陣，減少信息壁壘和政策鴻溝，實現溝通效果的最大化。如圖1所示。

圖1 全球能源互聯多邊對話機制構想

（二） 政策協調機制

政策協調是一種更高層次的合作，致力于解決具體問題、提出行動方案、促成實質合作。協調機制至少需要涵蓋以下三個領域：一是規劃跨國跨洲電網，促進各國國內電網與跨國電網之間統籌發展；二是按照“繼承一批、修訂一批、制定一批”的思路，在特高壓輸電、智能輸變電、清潔能源發電、電網規劃與仿真方面建構國際通用的標準體系；[6]三是構建覆蓋能源生產、傳輸、消費全環節的新型商業模式，讓投資者、消費者和其他市場參與者都能獲得合理收益和回報。如圖2。

圖2 全球能源互聯協調機制構想

（三） 投資保護機制

全球能源互聯網是資本密集型系統，資金需求龐大，需依托國際資本市場，發揮各方資信優勢，綜合運用各種股權融資與債權融資、直接融資與間接融資工具，構建經濟、可靠、多元、靈活的融資保障體系，實現股權融資主體多元化，債務融資渠道多樣化，資金資源配置全球化。同時，分步驟、漸進式推進具有法定效力的多邊投資保護協定，調和各國在電力投資方面的原則立場和利益分歧。

（四） 運營安全機制

其核心是發展跨國電網互聯的新型電力調度模式，主要職責包括調度全球能源互聯的主干網，實現能源資源全球優化配置的愿景，解決基礎設施產權分散、地域分散與電網統一運行的矛盾；適時監測各洲、各次區域電網的安全運行，提高電網可靠性，保障全球供電安全；組織跨洲、跨國間的事故支援等。

（五） 市場交易機制

在全球各地區電力市場發展基礎上，逐步形成“國內-跨國-跨區域-跨洲”多層級、立體化的全球能源互聯電力市場交易體系，開展電能、輸電容量、輔助服務、發電容量、金融衍生品等多維市場交易。在電能交易方面，既要促進中長期交易合同的廣泛達成，也要兼顧清潔能源波動、需求變化的特點，建立日前、日內、實時現貨市場。建設電碳聯合市場，推動電力行業實現碳減排目標，緩解氣候變化不利影響。

（六） 爭端解決機制

探索政治解決、法律解決兩條路徑的機制建設，政治解決指爭端的涉事方能夠通過談判協商解決，達成彼此可接受的方案；法律解決指爭端的涉事方依據國際法或相關國際公約，提請仲裁機構、國際法庭進行裁決，是一種約束力較強的處理方式。要建成一個各方高度認可的爭端解決機制絕非易事，任何的努力很可能會被別有用心的利益集團或特定人士解讀為袒護個別的利益。機制的建設首先需要持續的凝聚共識，不斷探索一個各方都可以接受的方案或形態。

三、建構全球能源互聯合作機制的多種可能路徑

全球能源互聯機制建設是一個長期且艱巨的過程，無法一蹴而就。應堅持存量改革與增量培育相結合，采取“依托既有機制+邊際創新”模式，形成一種多主體參與的治理格局，提升政策出臺的合法性與效率，充分發揮集體合作的積極效應，推動國際能源治理體系更具包容性和普惠性。

（一） 全球層面：聯合國和二十國集團

聯合國是推廣全球能源互聯理念和方案的重要平臺。2015年9月26日，習近平主席在聯合國發展峰會上提出“中國倡議探討構建全球能源互聯網，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求”。近年來，全球能源互聯已納入聯合國“2030”議程、促進《巴黎協定》實施工作框架，全球能源互聯網發展合作組織（簡稱：合作組織）與聯合國環境署、最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家高級代表辦公室、教科文組織等機構分別舉辦會議，與聯合國亞太經社會、拉加經委會、氣候變化框架公約秘書處等機構簽署合作協議，這些工作都為全球能源互聯從一個中國倡議轉變為各國政府多邊行動奠定了堅實基礎。下一步，可進一步發揮聯合國組織的作用，共同就全球能源互聯建設的原則、路徑、方向、重點等形成UN層面的權威文件和行動計劃；合作組織可以尋求獲得聯合國經社理事會的特別咨商地位，在更大力度、更多頻次上加強與聯合國各機構的聯系和聯絡，更有效地參與全球能源治理；重視聯合國環境署、聯合國發展署、聯合國工業發展組織等這些“存量”多邊機構的作用，獲得更多專業領域、相關領域的技術支持，形成國家合作的行動網絡。

二十國集團（G20）為中國平等參與全球經濟治理提供了相對有利的組織平臺，并且在國際能源組織中發揮著組織協調作用，有望成為全球能源治理的核心機制。在G20框架內，可以仿照澳大利亞牽頭成立的全球基礎設施中心，成立由中國牽頭的全球能源互聯網中心，實現對G20成員國的政治動員和共識凝聚，在條件成熟的情況下，逐步推動各國首腦就全球能源互聯網建設的國別目標和行動計劃形成政治承諾。近期，合作組織可以作為技術支持單位，加強與G20能源工作組、氣候變化研究小組等的合作，參加G20工作組層面的會議。

（二） 區域/次區域層面：各區域合作機制

中國目前參與的與能源相關的區域合作機制有：“一帶一路”倡議、東盟區域一體化機制、金磚國家合作機制、上海合作組織、亞太經合組織（APEC）等。

能源互聯互通是“一帶一路”建設的重要抓手。2017年5月14日，習主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上指出：“要抓住新一輪能源結構調整和能源技術變革趨勢，建設全球能源互聯網，實現綠色低碳發展。”可依托高峰論壇、“一帶一路”能源合作伙伴關系等既有機制，加強各國在基礎設施規劃、技術標準體系上的對接，推進建設新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、孟中印緬、中國—巴基斯坦、中蒙日韓等經濟走廊的清潔能源基地和電力輸電通道，推進“一帶一路”國家電能替代計劃。

東亞地區建設了諸多范圍不同、側重多元的區域經濟一體化合作機制。東盟十國與中日韓三國都有著旺盛的能源需求、共同的能源轉型壓力，建設區域能源互聯網是破解各方發展困境、實現區域可持續發展的必由之路。可依托東盟“10+3”、大湄公河次區域經濟合作機制（GMS）、湄瀾合作機制、東盟能源中心等平臺，協調制定東南亞能源互聯網長期發展規劃，幫助東南亞國家形成電源、電網的總體規劃；進一步擴大區域內部成型的雙邊互聯規模，逐步延伸到次區域的、多國間的互聯互通，促進東南亞從就地平衡、自給自足的傳統電力發展方式，向各國協同發展、區域配置的電力發展方式轉變。

自金磚國家合作機制成立以來，成員國一直在探索能源領域的合作重點與方向。2017年的《金磚國家領導人廈門宣言》特別強調“可持續發展、能源獲取、能源安全對世界的共同繁榮和未來發展至關重要”，同時指出“基礎設施互聯互通對培育更密切的經濟聯系與伙伴關系至關重要”。以金磚國家能源部長會、新金磚發展銀行、擬建的金磚國家能源研究合作平臺為依托，可加快推進全球能源互聯網議題進入到金磚國家的討論范疇，將其作為提升新興經濟體能源開發和使用能力的重要抓手，尋求在信息共享、技術研發、金融支持和試點項目等領域深化合作，增強五大成員國引領區域能源互聯網建設的能力與意愿。

上海合作組織各成員國之間目前已經簽署了多項能源合作意向或政府間協定，一些合作項目正在實施之中。成員國之間存在著密切的能源資源供需關系，但合作重點更多集中在油氣開采、管道運輸、供應安全等方面。上合組織在其首腦聯合聲明中多次提及使用創新和節能技術、發展可再生能源等領域實施大型合作項目等任務。以建設亞歐輸電通道為重點，立足于成員國在油氣合作上的戰略互信與成熟經驗，可加快形成區域能源互聯網的開發機制和保障機制，在定價、稅收、運輸線路、技術標準等方面采取一致行動，并對成員國實行開發、運輸、優先供應等各方面的便利化措施。

APEC是亞太地區層級最高、領域最廣的經濟合作機制。在能源領域，APEC會不定期舉辦部長級會議，確定工作的整體目標和戰略方向。2014年的第11屆APEC能源部長會議通過了《北京宣言》，成員國一致承諾“到2030年APEC地區可再生能源及其發電量在地區能源結構中的比重比2010年翻一番”的目標。同時，APEC還設立了六個能源工作組、亞太能源研究中心和APEC可持續能源中心等合作機制，為成員國提供決策建議和能力建設。建議將APEC的清潔能源發展目標與全球能源互聯的愿景進行充分對接，推動現有的能源工作組機制從“技術共同體”向“政策共同體”方向轉變，將目前已經形成的研究成果轉化為建設全球能源互聯的決策依據和共享信息，前瞻性探討區域能源市場、新能源技術標準等新興領域的議題，增進各國在共同感興趣的議題上的合作。

（三） 社會層面:實現政府、企業、金融機構、非政府組織的通力協作

構建全球能源互聯的有效機制，還需要超越地域局限、打通治理層級，推進能源治理主體多元化，實現政府、企業、金融機構、非政府組織的通力協作，集聚和調動各方面的資源要素、能力要素。具體的舉措包括：

1.政府牽頭，搭建規范體系和爭端解決機制

一方面，推動市場良性發展的規范體系建設，加強各國技術標準的信息匯總和協調，逐步制定全球適用的全球能源互聯技術標準，培育透明、可靠、公平競爭和運作良好的市場環境；構建法律交流平臺，邀請、組織沿線國家法律部門的人員與企業家進行交流。另一方面，各國政府通過外交途徑，在利用好、使用好目前全球通用的仲裁規則的基礎上，探索構建一套全球能源互聯專屬的仲裁機制。應該推動政治解決作為解決爭端的主路徑，包括設立常設性爭端處理機構，設置能夠參與協商、促進協商的第三方（機構或個人）、政治解決的基本流程和規范等。

2.非政府組織和相關企業積極承擔能力建設工作

依托專業領域的知識實力、項目開發的成熟經驗，加強培訓教材編寫、案例庫開發、培訓基地建設等基礎工作，組織開展面向發展中國家政府官員和相關人才的能力培訓項目，以及面向各金融機構和企業的能力建設活動。同時，以謀劃重大活動為抓手，加強智庫合作，組織國際專家學者專題研討會或開展聯合研究，匯聚智慧、凝聚共識。

3.推動形成投資機制

以項目建設、投資安全為導向，探索可行的、適應各地區情況的投資促進和保護機制。具體的行動重點可以包括：一是推動各國政府開展交流合作，漸進式地起草與簽署具有法定效力的電力投資保護協定。要形成全球或區域的多邊投資保護協定絕非易事。即使是建立多年的能源憲章組織，也始終面臨該憲章的簽署國少和利用率低的問題。對于全球能源互聯而言，需要經歷一個“倡議-宣言-小范圍條約-大范圍公約及常設機構”的發展過程，在前期充分聽取各方的建議，調和彼此在跨國電力投資方面的原則偏好和利益分歧。二是分區域施策，組建不同區域的能源互聯網合作聯盟，如合作組織與幾內亞政府正在發起成立非洲能源互聯網可持續發展聯盟，旨在搭建政府、國際組織、企業和多邊開發銀行、相關機構的合作平臺，聚焦剛果河下游大英加水電站開發及外送項目、北非太陽能基地、東非太陽能基地等重大項目，撮合有關各方簽署合作協議，切實推動項目的規劃與建設。三是建立能源電力投資風險信息數據庫。由于區域情況不同、電網系統差異，在短期內還需多搜集各國跨國電網建設面臨的政治、經濟、技術、社會、環境等風險。通過建立數據庫，一方面能為投資者的決策提供信息服務，另一方面能為投資類公約的起草和設計提供立法支撐。

4.推動“電-礦-冶-工-貿”聯動發展新模式

合作組織立足非洲實際，深入調查研究，創新提出“電-礦-冶-工-貿”聯動發展新模式。總思路是以非洲豐富優質的清潔能源和礦產資源為基礎，加快大型清潔能源基地開發，推進跨國跨區跨洲聯網，以冶金工業為龍頭帶動全產業鏈發展，打造電力、采礦、冶金、工業、貿易協同發展的產業鏈。針對項目融資“缺信用”、投資回報“缺保障”的難題，該模式提出以開發項目收益為基礎，統一協調發電、輸電和用電環節主體簽訂長期合約，形成各方穩定盈利的保證，從而全面提升非洲國家基礎設施項目對國際資本和跨國企業的投資吸引力。