城市中心區慢行路權的有機分配研究
——以上海市為例

楚天舒

1 研究背景

慢行交通是以步行、非機動車交通為主體的交通模式。發展慢行交通是減少小汽車出行、促進城市空間集約發展、減少城市交通污染、促進城市可持續發展的重要策略，同時也是提升城市空間品質、提升城市活力、建設宜居城市的重要舉措。

21世紀初以來，在應對氣候變化與能源危機的背景下，全球范圍內掀起了慢行交通復興的浪潮，慢行城市作為一種規劃理念，漸漸為各類發展中及發達國家城市所接受[1-2]。近年來，我國對低碳生態、以人為本的城市建設理念日益重視，住房城鄉建設部、發展改革委、財政部于2012年先后出臺《關于加強城市步行和自行車交通系統建設的指導意見》 《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》等文件。2016年上海市發布《上海市街道設計導則》，提出推動道路向以人為核心的街道轉變的思路[3]。

然而，我國在一些城市的建設過程中，慢行活動需求依然得不到充分的重視。特別是在城市中心區，隨著老城區的不斷更新和機動化進程的快速推進，越來越多的慢行活動空間讓位于小汽車交通空間，慢行活動環境不斷惡化，慢行活動需求與機動車為導向的城市空間表現出顯著的矛盾。

城市中心區是城市中最具活力的區域，區域內各類金融保險、貿易辦公、商業服務、文化娛樂、行政辦公等公共機構最為集聚，就業、旅游、購物等公共功能最為復合，城市公共活動密集度最高。同時，中心區空間資源也相當有限，空間緊約束與活動高密度的矛盾尤為凸顯。因此，有必要以為人民創造舒適、安全、便捷的慢行環境為目標，從慢行活動與慢行空間相互協調關系的角度，對城市慢行路權的分配方法進行研究，進一步引導綠色出行，提升空間品質。

2 路權與路權分配

2.1 路權的定義

路權（right of way），通常指交通參與者的權利，是交通參與者根據交通法規的規定，在一定的空間和時間內，在道路上進行道路交通活動的權利[4]20。筆者認為在城鄉規劃中探討某種交通方式的路權，其內涵應包括出行的安全性、舒適性、充足性、優先性等要素，即移動過程中是否受干擾、空間是否充足舒適、線路是否短捷省力、是否比其他交通方式更優先通過、支付費用是否合理等。

在編制城市規劃過程中，路權的分配不僅是空間的分配，更是綜合性的公共政策。街道或城市空間資源的有限性決定了各種出行方式必然存在爭奪路權的情況[5]，規劃的目的之一就是將有限的路權資源提供給最需要的群體。

2.2 路權分配相關研究

國內關于慢行路權分配的研究往往是將其置于整個交通系統內來進行探討。當前路權分配的相關研究可以歸納為3個主要方向。一是從城市社會學出發，剖析國內路權分配存在的問題及成因，并在頂層理念上明確“注重慢行”的價值導向。如2008年于海[4]20強調“路權應按照出行人數而不是按照出行車輛來分配”，并且剖析得出現代城市中路權的不平等是“以土地/空間利益為動力的空間秩序生產”下的產物；2019年何玉宏[6]提出，要實現路權公正分配，需從改變資本運行和利益分配、合理制定交通政策、修正城市發展價值取向等3個層面來努力。二是從定量分析出發，以運籌學、排隊論等數學理論為基礎，構建數學模型，從而得出路權分配建議。如2014年熊文等[7]將“通行者當量（PPU）”指標作為路權分配量化依據，分情景開展模型分析；同年馬小毅等[8]建立“交通容量模型”，判斷公交車與小汽車的合理空間配比，以改善城市交通擁堵狀況。三是從街道設計的視角出發，對理想街道中各類交通空間的布置以及街道界面特征開展研究與討論，進而在多個城市陸續推出街道設計指導原則，如香港的《步行街道，樂活城市》（2012年）、上海的《上海市街道設計導則》（2016年）、深圳的《羅湖區完整街道設計導則》（2016年）、昆明的《昆明市街道設計導則》（2017年）等。

上述研究從城市交通發展理念上為路權分配明確了方向。同時，具體到道路路段上，可以運用數學分析和街道設計導則對空間進行合理劃分，但是頂層策略和具體化設計之間的理論銜接相對缺乏。

3 城市中心區慢行空間的規劃建設現狀

3.1 步行空間: 建設優先性低 ,人流活動集中區域保障不足

在空間局促的城市中心區，人行道存在寬度過窄、被非機動車停車和店鋪延伸空間占用的情況[9]，除去行道樹、市政設施等占據的空間，人行道寬度甚至達不到最小人行道寬度設計標準，難以滿足行人舒適通行的要求（見圖1）。

圖1 上海城市中心區部分街道空間分配情況Fig.1 Space allocation of several streets in Shanghai

造成這種現象的原因一方面是在規劃建設中對慢行交通需求估計不足或缺乏充分考慮，但更常見的原因是在中心區道路改造過程中存在優先滿足機動車空間需求的思想。例如上海市愚園東路，該道路在地區城市更新過程中利用了保留建筑之間的空間，依建筑界面而辟通，線形較為蜿蜒。在客觀限制條件下，道路線形盡量取直，而為保障兩側路緣石間距，愚園東路人行道則被迫最大化壓縮，路緣石與兩側建筑之間形成寬窄不一、總體狹窄的人行空間（最窄處僅0.5 m左右）。

3.2 騎行空間： “機非分流”得到推崇

機動車與非機動車的行駛速度差異很大，為保證行駛安全、降低干擾，在城市中心區道路規劃與管理中，常常需要將兩類交通流在空間上進行分隔，一種常用的交通組織方法是“機非分流”，即在道路網絡規劃中將機動車流和非機動車流限定在不同道路上，組成兩個獨立的交通系統，使其各行其道、互不干擾。同時，配合相應的交通法規和交通管理措施，作為機非分流的保障。機非分流這一模式看似安全有序，但是在城市中心區的實際應用中逐漸展露出弊端。

首先，對于機動車道路與非機動車道路之間的權重，并無科學合理的規定與引導。現實中，在組織機非分流交通的城市中，真正屬于非機動車的道路相比屬于機動車的道路要少得多，如上海靜安寺東部地區（見圖2）。機非分流的系統變成非機動車的一種“被迫選擇”，愚園路—南陽路作為周邊區域唯一一條非機動車道路，即便在非高峰時間，非機動車東西方向上交通也相當繁忙。

圖2 靜安寺東部地區非機動車交通組織Fig.2 Traffic organization for non-motorized vehicles on the east area of Jing'an Temple

其次，城市中心區的機非分流設置要求往往并不嚴格。一方面通過“禁非”道路的設置，將非機動車從干線交通中移除，但同時在非機動車主要廊道上保留了機動車通行的權利，甚至采用機非混行的方式。表面上非機動車具有優先權，機動車被迫降低車速，實際上正是這種“曖昧不明”的空間限定使得機非矛盾沖突嚴重，在所謂的非機動車廊道上，非機動車也承受著安全威脅。這樣機非分流的結果造成機動車處處可行、非機動車有限通行的狀況。

最后，機非分流是與活動相割裂的，機械的分隔忽視了出行活動與城市空間的匹配。在城市中心區設置禁非道路，道路兩側城市功能所吸引的非機動車流不被允許進入，而由于非機動車行駛需求的現實存在，“禁非”并未真正消除道路上的非機動車使用，反而增加了不安全因素（如非機動車駛入人行道）。機非分流的管理措施與各類交通流量的客觀分布不相匹配，實際上激化了各類交通的路權爭奪矛盾。

機非分流這一理念在實際運用中往往以犧牲非機動車的路權為代價，來換取機動車的有序交通。這依然是以機動車為主導的交通模式。應探索更為有機的交通組織形式。對于一條街道我們不僅是為機動車設計，同時還為步行者、非機動車而設計，應匹配城市中心區的各類活動空間，發展多模式交通[10]。

4 中心區慢行路權的有機分配策略

4.1 總體交通發展導向

根據不同交通方式的路權優先級與城市活力/開發強度的關系，路權配置在城市各個區域間各有差異[11-12]。總體來看，路權與城市活力、開發強度具有緊密的相關性，而高強度開發、高活力又是城市中心區的主要特征。研究認為，在路權的總體關系中，小汽車路權應當與城市活力/開發強度成負相關，而步行、騎行、地面公交路權與城市活力/開發強度成正相關（見圖3）。在城市中心區，其路權關系應為步行＞非機動車＞地面公交＞小汽車，在街道和公共空間規劃建設中，應將其作為基本原則，即優先滿足步行、非機動車、公交的路權，最后考慮小汽車。

圖3 各交通方式路權與城市空間特征的關系Fig.3 Relationship between various traffic right of way and urban spaces

4.2 路權分配導向

4.2.1 匹配公共活動類型與慢行路權需求

城市中心區內的公共活動高度密集，從類型上看主要包括消費活動、休閑活動與社區活動3種。中心區的交通組織作為城市公共活動的重要支撐，在考慮區域整體的通行效率的同時，更要保障各類活動人流的自由移動，相應地在慢行路權分配上也應與活動空間相契合[13]。

消費活動主要指商業購物、餐飲等位于較高等級商業場所的公共活動，空間相對緊湊、活動相對密集，需要有較高的軌道交通可達性，同時場所內部與周邊地區慢行可達性要求也較高。

休閑活動主要包括旅游觀光、家庭游憩、文化體驗、健身等活動，場所尺度相對較大，活動要求環境品質較高，且需要相對靜謐的環境氛圍。活動更主要發生在重要開放空間、旅游目的地、公共活動目的地等地區。由于存在較高的人流集散需求，因而對于軌交、慢行及小汽車等方式的交通可達性要求都較高。

社區活動主要包括鄰里交往、社區服務等所產生的出行，首要考慮交通便利性，尤其是社區內的慢行和地面公交系統。

4.2.2 平衡不同距離出行之間的關系

平衡中心區的多種交通方式路權，實際是解決好不同距離出行之間的關系。中心區的交通方式無絕對的最優和最差，不同交通方式所適用的情境有所不同（見表1）。同樣，通行效率也無絕對的快和慢，看似移動速度慢的步行和騎行，在出行距離較近、交通擁堵、停車不便、入口遠離城市道路等情況下，反而成為了更快的到達方式；而與公共交通相結合的慢行能帶給公共交通更高的效率。

表1 城市中心區各類出行情境與對應的交通方式Tab.1 Various traffic situations and corresponding modes of transportation in city centers

對于中心區來說，各類交通方式都有其存在的必要性，其中的慢行交通更是承擔著重要角色。對于多交通方式路權的平衡，應該基于城市中心區活動特征和各類出行方式的適用性考慮。某一出行情境下，何種出行方式效率最高，這種方式就應當獲得最高路權。

4.2.3 區域視角與系統化思維

關于路權的討論應從區域整體出發，對地區的步行網絡、騎行網絡、公交網絡、機動車網絡等多模式交通系統網絡進行整體研究，確定各街道不同路權的劃分和不同街道的路權優先性。

對于城市中心區來說，在有限的空間內組織多模式交通，更應以一種系統化的思維來看待，精細規劃以促進慢行交通與機動化交通乃至步行交通多系統的融合，而非割裂開來。正如自行車王國阿姆斯特丹，城市建有成熟的非機動車網絡與交通性干道網（見圖4），兩個系統各成體系，卻在城市中完美嵌合。在城市交通性干道上，依然建有自行車道，只是行駛在這些道路中，騎行者并不享受特別的優先權，慢行交通的設施水平也相對較低，并且較少享受到慢行相關的服務。同樣，非機動車線路上也允許小汽車行駛，只是行駛中會受到各種各樣的限制。慢行者和機動車并沒有被完全分開，而是在各個網絡中占有主導地位的那一方有所差別。

圖4 阿姆斯特丹內城的交通性干道網與自行車干道網Fig.4 Motor network and bicycle network in Amsterdam inner city

4.3 多層級慢行路權的建立

現行的道路分類主要考慮道路所承擔的機動車通行的職能，將城市道路分為快速路、主干道、次干道、支路。這是以機動車交通為主導的分類方式。道路分級可以近似看作機動車交通的路權分級。

為實現慢行路權更加公正、合理的分配，基于不同活動需求對慢行交通空間的不同要求，將城市中心區內除快速路的高架路以外的城市道路、街坊內通道等街道空間按慢行通行的優先級別進行劃分，并提出各街道慢行路權確立的依據，作為下一步路權在道路空間中有機整合的基礎。

4.3.1 步行路權

根據步行的優先程度，筆者將城市中心區的步行路權空間由高到低劃分為步行專用道、一級步行道、二級步行道、三級步行道4級，分析各級步行道的通行特點及空間需求（見表2）。

表2 步行路權分級Tab.2 Classification for right of way of pedestrians

步行路權的分配總體導向是在步行需求大的地區提供充足的步行活動空間。等級的確定需要結合以下因素進行綜合判斷。

（1）街道所在地區的特質。在城市中心區重要的旅游功能集聚區、重要的開放空間、商業活動集聚區等區域內，鼓勵設置步行專用道和一級步行道。

（2）臨街土地使用。商業、文化、體育等公共性較強的功能對于步行交通的吸引較為明顯，應設置較高等級的步行路權。對于居住、封閉性辦公設施等公共性較弱的功能，步行路權的設置可相對降低。此外，土地開發強度也是步行路權等級確定的因素之一。

（3）與大型公共設施和公交站點的關系。重大文體設施、大型醫療設施、軌道交通換乘站點、公交樞紐站等設施周邊應有較高等級的步行道作為支撐。

（4）現狀步行人流量。結合大數據對步行人流進行分析，現狀步行活動有明顯擁堵或溢出的路段，未來兩側功能若無規劃上的重大變化，則應給予更高的步行路權（見圖5）。

圖5 上海中心區步行需求分布Fig.5 Demand analysis of walking in Shanghai central area

4.3.2 騎行路權

騎行路權，即非機動車路權，其路權空間可根據出行目的和特點劃分為非機動車快速通道和一般沿街非機動車道兩級（見表3）。

表3 騎行路權分級Tab.3 Classification for right of way of cycling

城市中心區內原則上不應存在禁止非機動車通行的街道。騎行路權等級的確定需基于對中心區的功能空間布局和現狀騎行需求分析（見圖6），在地區層面構建騎行主干網絡，并在主干網絡內的道路上設置非機動車快速通道。在其余街道上設置一般沿街非機動車道。

圖6 上海中心區Mobike單車騎行OD分布Fig.6 Mobike OD distribution in Shanghai central area

4.4 統籌路權的街道分類體系

在對步行、騎行路權優先級劃分的基礎上，將慢行路權與機動車交通現有的等級劃分相疊加，經過各類路權的統籌與整合，形成新型的街道類型劃分。

4.4.1 路權的疊加

（1）適宜與互斥

慢行交通與機動車交通的路權之間存在適用性的問題。步行、騎行與交通各級路權在城市道路上的整合過程中，應更多采用鼓勵的組合情況，而避免空間組合的不兼容情況（見表4）。

表4 路權與城市道路分級體系的兼容關系矩陣Tab.4 Compatibility of right of way and city road classification

若經路權的初步疊加，在某一條道路路段上出現了互斥的關系，則需要重新反思道路所在地區的功能布局、開發強度、設施布局和道路分級是否存在不合理情況。

（2）統籌與整合

通過對地區層面的總體考慮，形成各類路權的初步疊加之后，還需綜合多個街區微觀層面空間意向因素，對路權之間的配重進行統籌，最終將各類路權分級整合到街道空間內。路權的統籌與整合應考慮以下3個因素。

一是沿街界面空間特質。街道兩側出入口、開放空間節點密度大的，可適度提高步行路權等級；道路空間局促，但經考察建筑后退空間尺度較大、可以與步行道統籌使用的，道路紅線內步行路權可適度降低。

二是沿街活動類型與頻率。休閑、健身等非交通性活動豐富的街道，以及街區相關規劃中有策劃布局休閑、文化、體育活動的街道，步行、騎行路權等級可適度提高。

三是街道特色塑造。結合街道兩側的景觀特色、街區歷史文化傳承、功能需求等因素，選取相適應的慢行路權等級，彰顯街道獨特氣質。4.4.2 依路權的新型街道分類

（1）街道類型

慢行交通路權與機動車交通路權的疊加，形成不同組合。依據組合中各類路權的優先性關系，筆者將城市中心區內除快速路的高架路以外的城市道路，以及街坊內通道，分為5類：機動車優先道路、全交通方式復合道路、慢行優先道路、慢行專用道路和步行專用道路。

機動車優先道路是與城市其他區域快速連接的通道，主要承擔機動車交通、少量慢行交通，機動車交通享有最高路權，慢行保證基本通行需求。全交通方式復合道路即各類機動車、慢行復合道路，承載機動車、步行、非機動車等全交通方式，行人、非機動車、機動車空間均占較高的比例，機動車交通與慢行交通優先級別無明顯的差異。慢行優先道路上，允許行人、非機動車和機動車通行，但行人、非機動車空間占比高，慢行交通享有最高路權，機動車交通則以到達性為主，僅允許慢速通行；步行與騎行之間的路權分配依各自等級而定。慢行專用道路僅承擔行人與非機動車通行，慢行占有絕對路權。步行專用道路僅承擔行人通行，步行占有絕對路權。

以上海靜安寺東部地區為例，通過對地區街道步行與騎行路權的定級，將慢行交通路權與機動車交通路權在街道空間內統籌整合，最后形成街道分類建議（見圖7-圖10）。

圖7 步行路權分級建議Fig.7 Classification suggestion for right of way ofpedestrians

圖8 騎行路權分級建議Fig.8 Classification suggestion for right of way of cycling

圖9 道路（機動車交通路權）分級Fig.9 Road classification for motorized vehicles

圖10 街道分類建議Fig.10 Street classification suggestion

（2）分類施策

依路權的新型街道分類體系可作為街道斷面與道路空間設計、落實各類交通路權的基礎。在下一步的具體規劃設計中，以保障慢行路權為目標，明確各類街道慢行相關管控重點內容，從交通組織、空間與界面、景觀環境等方面實施管控，營造城市中心區良好的慢行環境（見表5）。

表5 慢行路權管控重點Tab.5 Management key points for right of way of non-motorized traffic

5 慢行路權分配的實現

本文通過路權分級與統籌，建立有機的新型街道分類體系，使慢行路權可被更為科學有機地確立和分配；而要將慢行路權分配從規劃策略層面應用于實踐中，則需將其納入城市法定規劃編制體系內，并通過一系列的行動指引，推進慢行路權的規劃與實施。

5.1 融入地方現行的規劃編制體系

在分區規劃層面，可在中心區所涉及的空間規劃中，結合城市公共活動需求、出行規律調研，開展相關的專項研究與規劃，對范圍內的5類街道予以明確。同時，劃定特定政策區[14]，如步行優先區、慢行優先區等，并制定政策予以引導和控制。例如，上海市可在城市中心區所涉及的黃浦區、靜安區等行政區單元規劃中，明確區境內的街道分類和特定政策區劃定。

在詳細規劃層面，可在社區層級的控制性詳細規劃中，落實上位規劃所明確的街道分類，并依據道路所屬街道類型，明確各類交通方式的空間尺度，開展橫斷面的規劃與設計。在重點地區附加圖則及城市設計中，對于區域內道路紅線內、外的街道空間及街道界面開展總體設計。

5.2 開展行動規劃， 推進示范道路建設

在規劃實施層面，制定分階段的行動規劃，對規劃明確的建設目標與任務進行分階段的落實與推進計劃。

在城市中心區內選取若干道路推進示范性路段或試點道路建設，對道路斷面進行重新分配，開展紅線內外空間共享設計，探索道路通行權管理機制創新，試用新型管理措施，為后續街道相關規劃的逐步落實奠定實踐基礎。

6 結語

在空間資源緊約束下，城市要應對高質量發展、提升核心競爭力的挑戰，貫徹科學可持續的城市交通策略尤為重要。慢行交通作為城市中心區綜合交通中的最重要的組成部分，其路權得到合理分配，對于中心區提高運行效率、提升城市魅力、優化人居環境有重要意義。本文針對城市中心區活動特點，從發展多模式交通的綜合視角出發，探索中心區多層級慢行路權的建立方法，并通過各級慢行路權在街道空間內的統籌整合，建立新型街道分類體系，從而實現慢行路權的有機分配，以期對上海以及其他城市交通系統的規劃建設有所啟示，并為路權空間的量化分析、道路建設標準優化等相關研究提供參考。