存量發展時代全球城市副中心規劃編制方法思考
——基于上海市金橋城市副中心規劃實踐

馬 倩

2017年國務院正式批復的《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）提出建設用地“負增長”目標，上海市“十四五”規劃明確提出實施城市更新行動，這些都意味著城市發展模式由增量向存量轉型，但規劃行業是否為這一轉變做好準備？存量發展時代下如何既平衡多方利益，又推進高品質城市建設？既需要機制創新，也需要實踐探索。

1 城市中心區的持續更新或將成為常態

1.1 國際趨勢和中國實踐

聯合國第三次住房和城市可持續發展大會通過的《新城市議程》（New Urban Agenda）對全球的城市更新工作提出可持續的要求[1]；加快培育城市副中心已成為當前全球城市空間格局演變的主導方向[2]。例如英國大倫敦城市規劃尤其強調城市中心區的更新改造，倫敦東區從制造到文化再到科創，從20世紀末至今持續經歷著有機更新；又如21世紀以來日本往往在城市節點區域進行的城市更新，既滿足自身的升級換代，又能最大限度承擔城市公共功能，如新宿副都心、日本橋、大丸有等地區等，在長達幾十年的跨度中，實現持續更新提升[3]。

在資源緊約束背景下，我國北京、上海、深圳近年來也進行了許多更新實踐。北京首鋼老工業區提出通過動態更新，逐步推進全面城市復興；上海黃浦江兩岸地區由世博會大事件驅動再開發，而后又實現城市最佳實踐區可持續利用；《深圳市城市更新專項規劃（2016—2020）》提出加大龍華中心、龍崗中心、空港中心、光明中心、坪山新城中心、鹽田中心等副中心的更新力度。

基于國際發展趨勢和中國實踐，全球城市公共中心持續迭代更新，或將成為未來很長一段時間內的常態。

1.2 理論研究和政策探索

在理論研究方面，目前學界對于存量規劃的研究主要關注城市更新發展階段[4]、制度和政策變革[5]23、基于制度經濟學[6]或租隙理論視角[7]40，[8]的存量更新頂層制度設計、規劃編制體系等方面的研究，對于存量再開發的規劃指引與實施機制等方面的實踐性探討較少[9]。

在政策探索方面，上海、廣州、深圳等城市結合各地情況，陸續出臺了一系列相關政策和舉措。值得關注的是，傳統“強勢”政府在新形勢下放權，土地政策中對于更新的讓渡空間也在博弈中逐步調整[10]，上海還通過土地全生命周期管理的方式對更新后的產能、稅收等提出要求，從一次性地價補繳轉而關注引導區域的長效發展。

城市更新是引領城市可持續發展的重要領域，國內規劃界在對存量發展趨勢達成一定共識的同時，也反映出從理論到政策不斷摸索和試錯的現實，需要在持續的規劃實踐中逐步完善。

1.3 城市中心區存量規劃編制面臨挑戰

與增量規劃中交易成本相對較低的設計過程不同，存量規劃始終貫穿著多元主體的權責重構的協調過程[11]，這對城市中心區常規的規劃編制方法提出不小的挑戰。

首先，空間設計方案受到土地產權和交易成本的制約。功能布局、城市形象等不再是衡量方案的主要標準，存量規劃的空間方案設計與產權交易方式密不可分[12]12。常規設計機構由于對各類主體參與更新的積極性、政府的讓渡空間等缺少整體統籌能力，尤其在租隙較高的城市中心再開發區域，在增值利益分配機制不明確的情形下，空間規劃則很可能成為難以落地實施的反面案例。

其次，公共要素布局缺乏整體層面的利益統籌。當前的存量更新實踐大多為更新意愿明確且產權關系相對簡單的局部地塊，整體層面的更新規劃尚在試點和探索中。單個零散的更新項目往往背離城市更新的宏觀目標[13]70，單純從個體需求角度出發的城市更新無法實現和落實整體區域的城市公共要素，甚至對周邊環境帶來負面影響[14]59。因此在城市中心區域，需從整體層面做好城市整體利益和個體利益之間的統籌。

最后，還存在部門協同尚未形成長效機制、專業機構未能滿足更新服務等難點，為規劃編制過程增加了協調的時間及人員成本。雖然一些城市新近成立了城市更新管理機構，但是相關配套政策仍缺乏有機銜接。例如，上海市設立了城市更新工作領導小組，而實際運作中發現尚需理順各部門的程序、標準、規范并形成一致的合力[14]59。部門之間缺乏聯動導致的信息不對等將提高規劃編制難度，加之副中心區域的再開發往往涉及重大基礎設施同步建設，更增加了部門協調的難度。而傳統以設計院為主的規劃編制機構，其人員知識結構往往偏重空間布局，缺乏溝通協調等方面訓練，也需要在更新規劃中不斷提升服務能力。

2 存量視角下的公共中心規劃導向

城市副中心的常規規劃視角旨在通過多中心網絡疏解優化特（超）大城市空間結構，在一定區域內集聚特定公共服務功能，提升城市品質，激發地區活力。規劃編制中往往關注功能完善、產業升級、產城融合、城市活力、公交優先等方面。

而在存量視角下，城市副中心的規劃建設是否成功還取決于存量用地的轉化是否能為下一步城市的增長釋放出最大的潛力。這一過程中，規劃編制則趨向對產權、人本、市場和協同等方面的關注。

2.1 尊重產權現狀， 提前鎖定開發機制

產權是存量規劃的核心問題[15]，基于制度經濟學，理想的規劃模型在現實環境中實施時，便應考慮交易成本。促使產權從低效率使用者向高效率使用者轉換，從低效益功能向高效益功能轉變，最終實現公共服務的不斷提升[16]。規劃師不僅要進行空間設計，還需要考慮不同開發機制下的交易成本變化，以及由此對規劃方案可操作性的影響。

國際城市更新的發展歷程體現城市更新組織由政府主導向公私合作，再到多方合作的趨勢[13]71。目前我國存量更新開發機制主要分為政府主導和市場主導兩類：（1）政府主導的方式。通過土地收儲完成整體產權統一，再通過土地招拍掛完成土地二次開發。此類方式適宜于城市重點建設項目，在片區內整體改造升級中發揮杠桿作用。（2）市場主導的方式。原土地權利人按照更新規劃自行轉型提升，在獲得級差地租溢價的同時，通過補繳地價實現對城市總體公共利益的平衡。此類方式避免招拍掛流程，降低土地權轉移的風險和時間成本，有效激勵市場主體活力。

總體而言，我國城市雖然希望引入多樣更新主體，但除深圳等少數城市重視政府引導下的“市場運作”外，其他大部分城市對讓渡權利仍然有所保留，開發的機制相對比較謹慎。例如，曾經放權給市場的廣州目前強調要“政府主導，市場運作”，城市更新動力有所下降；上海雖推崇“政府—市場雙向并舉”，但在當前的實踐中政府推進仍是根本動力[5]24。無論采取哪種開發機制都將對交易成本產生決定性影響。因此在規劃編制前期就應尊重現狀產權，前置開展開發機制研究。

2.2 尊重人本需求， 確保公共利益優先

城市各級公共中心是多樣化公共活動的空間載體，需從人的需求和感受出發，提升公共空間品質，集聚地區活力。同樣在存量地區，由于公共設施和公共空間普遍不足，更要求通過更新規劃優先落實公共利益，通過持續更新釋放高品質的公共服務設施和宜人的開放空間。

然而在存量更新的過程中，政府不再完全掌控所有土地資源，難以統一配置公共服務設施。市場的逐利性往往導致“挑肥揀瘦”的狀況，增值收益較高的項目容易推進，而公益性項目卻落地困難，公共利益如何維護？上海通過建立“公共要素清單”的方式，提前評估區域缺乏的公共要素。例如在張江西北片區的整單元控規實踐中就利用了城市設計管控系統性公共要素[17]。在土地私有制的日本，城市更新中往往利用再開發項目實現因公共財政缺乏資金而不能開展的公共或者基礎設施提升?？梢姡词雇恋丶敖ㄔO機制不同，城市更新背后的經濟運行邏輯也是一致的，也就是在再開發增量收益的分配中，要確保優先預留公共要素。

因此，在公益優先的原則下，結合副中心的功能特征，規劃編制應強調優先完善高等級公共服務設施布局，提升道路交通出行條件，完善慢行網絡和開放空間體系。

2.3 尊重市場規律， 復合高效土地利用

傳統的級差地租理論認為區位條件較好、資本獲利較高的城市中心區形成較高租金。在存量規劃中加入時間維度的考量，租隙理論（rent gap theory）被廣泛應用于解釋全球不同治理環境下的城市更新現象[7]39。在一個增長的城市中，土地的潛在地租會持續增加，尤其在公共中心區，土地權利人通過城市更新可獲取更高的增量收益。不可否認，經濟驅動是持續更新得以推進的內生動力，因此需要尊重市場客觀規律，充分挖掘土地潛在價值。

為了充分挖潛土地價值，全球城市核心區都趨向高密度發展和高強度軌交配置。例如倫敦金融城、紐約曼哈頓、東京丸之內毛容積率都在5.0以上，東京丸之內的軌交站點密度達到10個/km2以上。從東京副中心的發展經驗來看，在高密度的軌交網絡的支撐下，副中心地區的毛容積率達到2.0以上，基本的開發規模在400萬km2以上[18]。與東京相比，上海副中心地區的空間集聚度和交通承載能力均有待提升。

因此，在副中心地區規劃編制中，應考慮提高空間集聚度，鼓勵高強度開發和空間復合利用，引導TOD導向緊湊開發，構建與高強度開發相匹配的交通承載條件。

2.4 尊重多方協同， 聯動重大基礎設施

副中心地區的更新是一個規劃土地與基礎設施整體聯動的系統工程。市政交通不是被動的配套，而將成為土地規劃調整的約束門檻?；A設施的服務和承載能力是規劃確定開發功能和總量的前提條件[12]17。例如，北京市結合城市基礎設施建設適時提出“軌道+”的更新模式，將單一的工程設施建設，轉變為對重點功能區的提升帶動[19]。再如，日本東京品川站東口、汐留地區整體開發及大崎站周邊地區開發等都強調地下空間的一體化開發，實現軌道交通樞紐及周邊區域大規模綜合開發。

由于城市軌道交通、地下空間、市政設施的規劃建設涉及規劃資源局、發改委、建交委等多個部門和相關單位，各部門項目推進程序、考慮角度、成果深度也不盡相同；且由于設計專業機構的細分，地下空間一體化設計的精度，有賴于規劃方案、市政工程方案、建筑概念方案的同步推敲。在信息不對等的情況下，方案設計可能陷入顛覆性的困境。

因此為了聯動重大基礎設施布局，帶動地區整體更新提升，規劃編制應聚焦副中心地區與軌道交通樞紐的整體開發。無論在部門協同方面，還是專業技術的協作方面，都亟需搭建合作平臺，保持溝通渠道，提前預留空間。

3 上海市金橋城市副中心規劃編制概況

3.1 編制背景

“上海2035”在建設用地“負增長”的前提下，主城區規劃新增金橋、張江、虹橋、川沙、吳淞、莘莊等6大城市副中心，特別提出金橋在原有產業區基礎上進行存量更新。作為上海市中心城新增的城市副中心，金橋歷經30年產業區開發建設，在工業總產值位列全市首位的同時，也面臨城市功能欠缺、“產強城弱”的問題[20]。在存量用地占比達99%、增量空間十分有限的情況下，如何通過存量更新完善城市功能，帶動區域整體產業升級，是全球城市中心區存量更新需要共同回答的核心議題，具備一定典型性。其規劃設計工作始終從存量視角出發，將對產權、人本、市場和協同等方面融入規劃設計的價值考量，在面向規劃實施管理、面向精細化設計引導等方面開展了創新實踐探索。

3.2 規劃編制內容構架

從2017年啟動研究到2021年核心區控規落地，金橋副中心規劃歷經區域評估、方案征集、結構規劃和控詳規劃等多個階段；在常規視角關注城市功能、產業升級、產城融合、城市活力、公交優先等的基礎上，重點關注既有權屬、公共利益、高效復合和重大設施等要點，分階段形成副中心存量規劃編制特有的內容構架（見圖1）。

圖1 金橋副中心分階段規劃編制內容構架Fig.1 Content framework of Jinqiao by planning stages

（1）區域評估階段。將上海市城市更新流程中的區域評估前置，強調需求導向和問題導向，重點開展區域土地資源梳理和公共要素評估，并同步開展企業訪談和公眾報告，初步框定保留區域、更新區域和公共要素清單。

（2）方案征集階段。開展城市設計國際方案征集，在強調開放性發展策略、塑造特色城市空間的同時，尋求存量用地更新改造建議。

（3）結構規劃階段。重點錨固征集階段就功能結構、開發規模、空間形態等達成的共識，穩定方案深化的各項邊界條件。著重對土地權屬、重大基礎設施、開發機制、基于既有土地政策的分類轉型方案、中央公園復合開發方案等對整體方案產生重大影響的關鍵議題開展深入研究，考慮到地下空間的立體銜接，必要時開展工程方案深度的方案論證，確保其可行性。

（4）控詳規劃階段。強調方案落地可操作性，并預留彈性。廣泛征詢市區兩級部門、規委專家及現狀企業意見，對接近期意向性實施方案，開展地下空間一體化設計，并針對成片出讓土地整體更新開展土地供應路徑研究。

由此，從概念方案到控詳規劃落地，始終強調存量視角，開展針對性的研究內容，確保方案落地實施。

4 金橋城市副中心規劃實踐應對

為了確保更新規劃落地實施，金橋副中心規劃編制始終秉持立足當下、整體引領的態度，出于對產權現狀、人本需求、市場規律和多方協同等的尊重，探索更具可操作性的實踐應對（見圖2）。

圖2 金橋副中心存量規劃設計示意圖Fig.2 Diagram of inventory planning and design in Jinqiao

4.1 應對產權： 機制先行， 分類引導

金橋副中心規劃啟動之初就先行開展土地資源梳理工作?；谕恋貦鄬?、出讓年限、更新意愿、產業門類、稅收績效、交通區位、建筑質量、開發強度、環境影響等指征，明確與副中心發展導向契合的保留土地，其余涉及產權變更和產生交易的地區由規劃組織編制主體牽頭協調引導，形成差異化開發機制（見表1）。

表1 金橋副中心分類引導開發機制Tab.1 Classified development mechanism of Jinqiao

（1）政府主導的嚴控開發。主要包括軌交站點周邊、中央公園、文化體育設施等關乎副中心整體發展格局或者整體公益利益的關鍵錨點。主要通過征收、收儲等方式歸集產權，重新出讓或劃撥。

（2）政府主導的有條件開發。主要包括國企開發平臺權屬用地、有明確收購計劃及地標建筑等地區。主要通過收購、控股等方式歸集產權后進行二次開發。

（3）規劃引導下的市場主體開發。主要包括市場主體權屬用地，遠期有更新意愿，但近期尚未明確實施方案的地區。主要通過原土地權利人自行更新轉型方式實現存量盤活。

從規劃土地全流程的視角出發，規劃編制過程中強調做好更新主體對接、集體決策對接和土地政策對接等3方面重點工作。規劃編制團隊積極對接發改委及更新主體的資金平衡測算、產業發展策劃、意向性更新實施方案等工作；全程對接關鍵項目開發機制的部門協商，與浦東新區規委全會集體決策及跨部門專題討論會議精神做好銜接。例如中央公園實施路徑，由專題會議討論，明確土地征收路徑、資金來源、項目立項路徑等；此外結合成片出讓土地更新政策和分類轉型（一地一策）工作，做好與土地出讓方式的銜接。

4.2 應對人本： 強控公利， 預留彈性

金橋副中心規劃啟動之初就開展區域評估，結合地區現狀和發展需求，形成區域發展宏觀目標和公共要素清單，并結合各階段城市設計工作，穩定空間景觀構架?；诖?，控詳規劃編制將公共服務設施、公共環境等主要公共要素作為強制性要素納入控規法定圖則，在規劃實施階段嚴格落實（見表2）；同時考慮到存量用地實施方案的不確定性，在確保公共要素規模、系統銜接等剛性要求的前提下，發揮開發主體的積極性，對公共要素管控預留一定彈性，在項目實施階段進一步優化。

表2 主要公共要素的管控要求Tab.2 Control requirements of main public elements

4.3 應對市場： 軌交之上， 高效復合

金橋開發區經過30年開發建設，由城市外圍產業區轉變為中心城區的重要組成部分。金橋副中心地區潛力地租不斷提升，為存量用地的更新提供了內在推力。為了應對市場需求，副中心規劃編制工作著重開展產業規劃、軌道交通、城市設計和交通承載力等研究。

（1）產業規劃先行?；趯^域內各產業發展資源的梳理，針對地區發展需求，提前開展產業規劃，從市場的角度出發，明確區域主導產業、規模容量、業態功能等。

（2）軌交專題支撐。加強軌道交通支撐，在原規劃站點均布局在副中心邊緣的情況下，重點提升核心區軌交覆蓋水平，建議預留軌交通道和站點，軌交站點600 m覆蓋率由49.7%提升到81.2%。

（3）城市設計研究。通過城市設計引導容積率差異化管控，強化軌交與更新地塊匹配性，實現公園周邊所有200 m以上超高層塔樓5分鐘內步行可達站點。

（4）交通承載力分析。通過交通承載力分析，確保與高強度開發相匹配的交通承載條件，提升公共交通出行比例。

4.4 應對協同： 前置協調， 總控機制

為了確保公益民生和市政基礎設施建設優先啟動，集中塑造副中心城市形象，金橋副中心規劃明確了“軌交之上，整體開發”的理念。然而與增量規劃情形下軌交站點和周邊地區立體空間一次成型的情況不同，存量更新中軌交及周邊地區開發時序受到多重因素制約，規劃編制中通過各部門前置協調，以及各專業團隊協作，穩定關鍵系統要素預控要求。

（1）發揮區級政府統籌協調作用。浦東新區根據“金色中環發展帶”①“金色中環發展帶”：上海市“十四五”期間加快構建的經濟發展帶，也是浦東新區“十四五”時期生產力布局的重要發展帶之一，未來將充分融合生產、生活、生態，打造成為浦東城市形態、產業能級、公共服務、生態環境的全方位標桿，閃亮新名片。其中浦東段西起上中路隧道，北至軍工路隧道，全長約29 km，兩側3—4 km范圍腹地合計約108 km2。建設領導小組工作部署，建設指揮部下設規劃土地、建設生態、產業功能等3個工作推進小組，全面負責各條線面上協調工作。為確保重大項目實施落地，適時召開具體工作推進會，搭建各部門共同參與的常態化制度平臺。例如，金橋副中心規劃編制提前開展關鍵軌交線路前期研究工作，與建交委、發改委等部門專項規劃持續對接，預留軌道交通建設條件。

（2）開展地下空間一體化設計。為加強部門之間統籌協作及各專項系統的有效銜接，開展地下空間一體化設計，提前論證地下空間交通組織、設計流量、橫縱斷面布設方案等工程階段可行性，重點明確涉及軌道交通、地下道路、地下公共空間等關鍵系統的銜接要素及銜接要點。同時對具體線型、端口、標高等都預留彈性，在實施方案階段進一步優化（見表3）。

表3 重大基礎設施協同要點Tab.3 Key points of major infrastructure coordination

（3）建立團隊協作的總控機制。采用總控團隊與專業團隊組成聯合團隊的方式推進工作。專業團隊從綜合交通、地下空間、城市設計、建筑設計等領域提供專業支撐。從概念設計到控詳規劃，總控團隊全程參與，負責總體技術統籌和對外協調?？偪貓F隊既是各個專業技術團隊之間緊密配合的平臺，同時也是編制團隊與更新主體、部門協商的橋梁，需要具備長時間跨度的穩定性，保持長效溝通的在地性，以及持續學習的開放性，確保規劃編制的有序推進。

5 結語

在存量發展趨勢達成普遍共識的同時，關于副中心地區的存量規劃是一個值得持續探討的話題。金橋副中心的規劃編制歷時4年，是在上海市現行城市更新制度框架下的實踐應用，是存量視角下副中心規劃編制及實踐應對中關于開發機制、公共要素、多方協同等方面的經驗總結，以期為更新規劃編制和城市更新機制優化提供借鑒和參考。

（感謝上海市規劃和自然資源局、浦東新區規劃和自然資源局、上海金橋經濟技術開發區管理委員會等在規劃編制過程中的指導。感謝上海市浦東新區規劃設計研究院助理工程師卜義潔、蔡萌，以及上海同濟城市規劃設計研究院有限公司、上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司、上海市城市規劃設計研究院等專業團隊與筆者共同完成規劃成果編制。）