省級國土空間規劃傳導體系構建及運行機制研究*

李 莉 左玉強

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）印發實施，明確要求健全規劃實施傳導機制，確保規劃“能用、管用、好用”。目前，各級各類規劃正處于編制階段，鑒于以往空間規劃傳導“失效”“失調”“失衡”等現實問題[1]72，不少學者借鑒規劃體系較為成熟的德國[2]、日本、英國[3]6等國家的經驗，從行政體制[3]、規劃體系[4-5]、網絡化治理[1]74、規劃語匯體系[6]等角度出發，以廣州[1]76、上海[7-8]等城市為例，分析我國空間規劃實施傳導的分層、分級、分類體系；部分學者研究了從總體規劃到專項規劃的傳導，如綠地規劃的傳導要素；還有學者從技術層面研究了基于雙評價、空間單元要素[9]的傳導方法。但從省級國土空間規劃入手，系統研究規劃傳導機制的還較少。為此，本文以省級國土空間規劃為研究對象，開展了規劃傳導框架、傳導指標和運行機制的研究，以期為國土空間規劃編制審批、實施監測等提供參考。

1 對規劃傳導的認識

傳導有“直接傳導”和“間接傳導”。“落實”“分解”“深化”“細化”“安排”等都可以被稱為“傳導”。在規劃中，落實與分解是對規劃已有明確要求的內容和任務進行直接傳導。深化與細化則是對規劃未明確的內容，通過初步的研究后進行的必要的規劃指引，如空間格局指引、分區指引、要素配置指引等。傳導方式上主要有戰略目標傳導、指標傳導、邊界傳導、名錄傳導、政策傳導、分區分類傳導等。傳導關系上，分為縱向的各層級同類規劃之間的戰略落位、分解落實；橫向的總體規劃與專項規劃之間的統籌協調、約束傳導；實施層面總體規劃與分區規劃、街區控制性詳細規劃、近期規劃、實施計劃，以及保障規劃實施的政策分解落實、深化細化等。

2 規劃傳導框架構建思路

2.1 明確規劃體系及省級國土空間規劃的地位

規劃是一個復雜的系統。目前，我國已形成五級三類的國土空間規劃體系?！度舾梢庖姟访鞔_指出，全國國土空間規劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱，側重戰略性；省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實，指導市縣國土空間規劃編制，側重協調性；市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性。因此，省級國土空間規劃在規劃體系中起到承上啟下、左右制衡的作用。主要體現在4個方面：一是要落實國家意志，體現全國國土空間規劃綱要提出的戰略、作出的全局安排，以及各種國土空間保護、開發、利用和修復的政策；二是要結合本省實際，協調各中心城市、各市縣，將提出的空間戰略、底線管控、控制指標，以及分區安排、重大工程項目、自然保護地名錄、城鎮體系規模、特殊地區名錄和相關政策傳導到各市縣層級；三是要加強省際協調，落實區域層面的空間布局指引及管控要求，促進區域間各功能要素相互對流；四是要協調好本省各部門，進一步銜接省級國土空間總體規劃與基礎設施、歷史文化、產業發展、生態保護和修復、自然保護地、海岸帶保護等各類專項規劃提出的要求，做到約束性傳導。

2.2 確定責權對等的傳導內容

事權是政府對資源配置施加影響的權力，實質是公權力，意味著政府在享有權力的同時也應承擔相應的任務和職責。空間規劃對應著空間資源配置的事權，因此不同層級不同類型規劃需明確不同部門以及各級政府的權力邊界和責任清單，實行分級、分類、分層管理。如果不明確，就有可能導致各行其是，最終導致規劃得不到很好的實施。關于事權確定的方式，盡管沒有統一模式，但部分學者也提出依據“影響范圍原則”區別不同層級政府空間事權，即事務的影響是局部的和地方的，則該事權歸地方政府；如果事務影響是全局性的和跨區域的，則該事權歸中央政府，以及依據法律形式明確各級政府和部門事權[10]。從事權劃分體系來說，我國一向秉承“一級政府一級事權”以及部門“各司其職”的做法。針對我國尚未出臺國土空間規劃法的現狀，與事權對應的國土空間規劃傳導可以從以下3方面理解。

一是橫向傳導，需要統籌好自然資源管理部門與發改、交通、水利、能源、軍事、城鄉建設等多部門之間的關系，處理好空間資源唯一性和空間管理多樣性之間的矛盾。責權對等主要體現為自然資源部門要摸清資源本底和空間潛力，落實好“兩統一”職責；對其他部門的專項規劃進行統籌協調時，則需在管控的前提下落實好部門發展的需求和提升資源配置功能、價值所需要的必要空間。因此部門之間傳導的主要是規劃目標、管控政策和規劃任務。

二是縱向傳導，按照我國“一級政府一級事權”的行政管理體制，需要處理好中央政府約束性和地方政府靈活性之間的矛盾，責權對等的傳導內容主要為：①將上位規劃確定的重大戰略、分區政策等調控目標分解落實，建立考核和評估機制；②對上位規劃目標任務、近中遠期規劃指標進行分解落實，建立分級管理體系，明確各層級政府需要完成的任務及擁有的資源容量；③確保上位規劃管控內容嚴格傳遞，在糧食安全、水安全、生態環境治理（大氣治理、水環境治理等）等突出問題方面能夠量化追蹤；④建立行動安排機制，將規劃政策落實到下一級規劃中。

三是實施層面傳導，即對應規劃實施涉及的規劃主管部門內各分管機構，將國土空間總體規劃傳導至分區規劃、詳細規劃、近期規劃、實施計劃，以及用途管制、土地利用、耕地保護、生態修復等多方面。

2.3 建立協同治理的傳導指標和調控機制

規劃作為一項重要的公共政策，具有動態性和不確定性。在其運行的全過程中，也就是規劃的編制、審批、實施、監督各個環節都會受到多方面因素的影響和制約，不僅有社會經濟因素的變動，也有突發事件的影響。在規劃實施中，受不同政權主體博弈，或者政府與市場博弈，將會影響規劃實施和傳導效力。為應對未來發展的不確定性，需構建基于規劃過程管理的傳導指標和剛彈結合的調控機制，以國土空間規劃實施監測評估以及全域、全類型用途管制制度為抓手，提升部門和不同層級政府協同治理的能力，鼓勵社會群體參與規劃監督實施管理，使國土空間規劃管控及發展目標在編制、審批、實施、監督各環節銜接落實，有效傳導。

3 省級國土空間規劃傳導框架及主要傳導方式

3.1 省級國土空間規劃傳導框架

基于以上規劃體系、事權劃分、過程管理，省級層面考慮從縱向的層級傳導、責權對等，橫向的類型傳導、部門協調，管理的過程傳導、實施反饋3方面構建傳導框架（見圖1）。

圖1 省級國土空間規劃傳導的基本框架圖Fig.1 Basic framework of provincial spatial planning transmission

一是縱向“層級”傳導。主要基于中央到地方空間管理事權推動規劃實施，實現中央政令的層級貫穿，實現分層級的規劃政令一致性及調控的有效性，按照全國（側重戰略性）—省級（側重協調性）—市縣級（側重實施性）國土空間規劃次序，縱向依次層層傳導。

二是橫向“類型”傳導。主要基于各部門職權，確定省級國土空間規劃管理中需要與省級生態環境、農業農村、科教文衛、交通水利、能源等部門協抓共管的內容，建立協調機制，充分發揮國土空間規劃的基礎性統籌作用，如國土空間規劃—產業規劃/交通規劃/能源規劃/環保規劃/水利規劃/農業農村規劃/各類民生規劃等，強調國土空間規劃的總體指導和約束作用，相關規劃中涉及國土空間開發保護的安排應符合國土空間總體規劃。

三是實施“過程”傳導。重點強調各級國土空間規劃本身就可以形成包含規劃編制審批—實施監測—評估預警—監督考核—規劃修編等節點的閉合環鏈條。管理銜接方面，既要落實規劃底線管控戰略，又要應對各種變化風險，還需要及時反饋。因此需要將管理環節中省級國土空間規劃實時監測的內容，以及不斷調整反饋的政策進行動態傳導。

因此傳導框架應體現目標、指標、空間、政策、任務等內容的傳導。

（1）目標上，以落實國家空間戰略、強化全局綜合協調、保障國土空間可持續發展、提升人民福祉水平為目標。對應的傳導方式上：一是落實國家底線管控戰略，堅持資源環境底線，確保水安全、糧食安全、生態安全、文化安全等國土安全底線，落實國家宏觀調控。主要通過底線管控指標和邊界來傳導，同時需要通過空間分區、用途分類、清單名錄逐層落實到地塊，屬于剛性傳導。二是以經濟高質量發展為目標，落實區域發展戰略等國家經濟社會發展戰略目標，提倡內涵式、集約型、綠色化發展等新發展理念，促進創新驅動、實現轉型升級，從以往注重速度發展到強化質量效益。主要通過主體功能區戰略分區和重點項目名錄傳導，同時輔助經濟社會發展以及用地效率、效益類指標，屬于“剛彈結合”方式傳導，空間上可在管控的基礎上，細化分區類別，空間形態可適度變化。三是以美麗中國高品質生活為目標，體現以人為本，更加關注提升環境優美度、生活便捷度、公共安全度，促進城鄉和諧、幸福、綠色、宜居發展。主要通過指標和分區指引進行傳導，為更具彈性的一種傳導方式，可根據人的需求不斷反饋傳導，實現上下級的聯動。

（2）指標上，可以國土空間規劃城市體檢評估指標為依據，以國家、省級、市級國土空間規劃編制規程中涉及的指標為基礎，構建一套剛彈結合的傳導指標。

（3）空間上，應以國家主體功能區劃為基本戰略格局，在省級層面與城鎮、農業、生態等不同類型空間相疊合，在市縣層面與國土空間規劃功能分區、用途分區相疊合，針對由此劃分出的各類型空間，制定差異性管控傳導規則，實現戰略—分區—單元的傳導。

（4）政策上，主要包括規劃實施的保障機制，如耕地占補平衡、基本農田保護、生態整治修復等，要以國土空間用途管制為紐帶，落實管制規則、用途準入、轉換規則等，在空間上實現從大尺度到小尺度，再到微觀尺度的傳導，共同促進規劃體系的順利運行和空間戰略格局的精準落地。

（5）任務上，省級層面應全面落實全國國土空間規劃綱要中的行動任務，同時傳導至市級及以下層級規劃，以及橫向的各類專項規劃。

3.2 規劃主要傳導方式

3.2.1 指標傳導

指標是提升國土空間規劃管理科學性和標準化、精細化水平的重要管控方式之一。傳導指標不僅需要體現國家安全戰略、區域協調戰略、可持續發展戰略、鄉村振興戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略等國家重大戰略，以及安全、創新、協調、綠色、開放、共享等新發展理念，而且需要緊密結合國土空間規劃的治理能力，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率，與《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）、《聯合國2030年可持續發展議程》—《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》 、 《巴黎協定》—中國承諾、《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》，以及能源、交通、水利等基礎設施專項規劃做好銜接，以更好地實現傳導?；跇嫿ǖ膫鲗Э蚣埽圆煌瑢蛹壱巹澗幹浦笜撕蛧量臻g規劃城市體檢評估指標為基礎，從底線管控、高質量發展、高品質生活3方面選取了26項傳導指標。

首先，底線管控是國土空間規劃的核心內容，是統籌山水林田湖草的重要抓手，也是空間治理的重要手段。因此，從底線安全角度出發，在糧食安全、水安全、生態安全等方面設立了耕地保有量、永久基本農田保護面積等14項可傳導指標。這類指標需嚴格縱向傳導，層層分解落實，結合邊界管控、用途分區、目錄清單的方式傳導。

其次，在高質量發展和供給側結構性改革的理念導向下，從空間結構效率出發設立10項傳導指標，重點體現節約集約用地、應對氣候變化、推動生態修復等，主要通過指標與分區結合的方式傳導。

最后，強調以人為本的理念，從高品質生活角度考慮基礎設施建設程度、公共服務設施均等化、便捷性、配置合理性等方面設立2項傳導指標，從省級到市縣級可通過指標與分區指引方式進行傳導（見表1）。

表1 省級國土空間規劃傳導指標及傳導方式Tab.1 Transmission index and transmission mode of provincial spatial planning

3.2.2 主體功能區傳導

一是主體功能區戰略上下級傳導，主要對應國家主體功能區基本分區（重點生態功能區、農產品主產區、城市化地區等）逐級傳導，以單元式傳導，落位至省級、市縣和鄉鎮，來實現上下貫通、無縫銜接。將全國國土空間規劃綱要確定的國家級主體功能區戰略定位、名錄、管控規則等，在省級國土空間規劃中全面落實。

二是主體功能分區到用途分區傳導，省級層面的主體功能區需要通過市縣、鄉鎮層面的規劃功能和用途分區傳導，其中市縣層面規劃用途分區應與主體功能區空間對應。如依規程需將省級劃定的城市化發展區、農產品區、重點生態功能區以及省級自然保護地、戰略性礦業保障區、特別振興區等重點區域名錄與全國國土空間規劃綱要對應。省級各類空間可以依據地方實際情況劃分，因自上而下傳導的方式精度要求不同，在具體落地時會出現空間上的矛盾，此時需通過協同治理、統籌協調實現空間上的落位（見表2）。

表2 規劃主導功能分區傳導Tab.2 Zoning transmission of spatial planning leading functions

3.2.3 政策傳導

政策的有效傳導落地是保障規劃戰略實施的重要手段。政策傳導主要為落實上位規劃確定的制度、標準、原則、措施等，政策傳導需要對各項目標要求進一步細化。如關于耕地保護、土地節約集約利用的政策、土地利用年度計劃管理、生態補償政策、用途管制政策（管控措施、準入標準、正負面清單等）、實施監督政策等都應在下位規劃中落實細化。

4 規劃傳導運行機制

僅有指標體系、分區規則，難以很好地實現規劃傳導目標，必須輔以強有力的運行機制。一是建立共識，尤其是政策層面的共識，明確對地方的管控要求，并通過立法機制，強化規劃權威，保障有效傳導。二是結合主體功能區分區政策，包括主體功能區考核獎懲、資源約束、產業投資、土地節約集約等政策，組成以差異性政策為主、普適性政策為輔的國土空間政策工具箱，供不同地區、不同類別空間因地制宜組合使用，做到政策層面精準化、彈性化、差異化傳導。三是組合傳導。針對不同空間類型、不同管控內容，可與邊界管控、分區準入、用途管控、名錄管理等其他方式結合進行傳導；可通過設定下限值、上限值、浮動區間，一票否決，以及歷史縱比和同類橫比等不同評價方式，實現具體的管控傳導目標。四是建立技術傳導機制。統一不同層級規劃數據標準，明確空間邊界和權力，建設并通過國土空間規劃“一張圖”信息系統實現技術傳導；建立總體規劃、詳細規劃、專項規劃等不同類型規劃相互融合的機制，統一規劃許可、用途管制、審批供應、計劃管理等管理平臺，建立地方政府協同管理平臺，實現智能化、協商式傳導。五是建立管控與激勵相結合的調控機制，以及利益表達機制、利益協商機制、動態評估機制、動態維護機制等保障機制。

5 結語

關于省級國土空間規劃的傳導，本文主要從縱向“層級”傳導、橫向“類型”傳導、實施“過程”傳導方面進行設計，以城市體檢評估指標為依據，基于省級、市級國土空間規劃編制指南中的指標，構建了一套剛彈結合的傳導指標體系；以普適性的主體功能區戰略為統籌，從戰略分區和單元管控式傳導進行理論探討；以國土空間用途管制制度為根本，從政策層面保障規劃實施，研究了政策傳導內容。但由于目前全國國土空間規劃綱要還在編制中，因此很難將全國層面的戰略目標、指標、任務、分區完全進行考慮。另外，省級層面的分區各具特色，本文主要介紹的是相關規程規定的普適性分區。在各地還有更為詳細和有特色的分區方式，目前尚未能結合案例深入分析，但無論如何，都需要結合傳導運行機制，從技術、政策等方面，有效傳導國家意志，實現規劃目標。