森林火災環境公益訴訟實證研究
——以四川省2018-2020年的森林火災環境公益訴訟判決為樣本①

王渝孜

(西南石油大學，四川 成都 610500)

森林是陸地生態系統的主體，更是人類賴以生存的自然環境。在習近平生態文明思想引領建設“美麗中國”的背景下，森林有著重要的意義與價值。據第八次全國森林資源清查資料測算，我國森林生態系統每年提供的主要生態服務價值達12.68萬億元，其中，生物多樣性保護占34.20%，涵養水源占25.10%，保育土壤占15.81%，凈化大氣占9.29%，固碳釋氧占8.47%[1]。由全國綠化委員會辦公室發布的《2019年中國國土綠化狀況公報》可知，我國的森林覆蓋率達22.96%[3]。然而，根據國家統計局數據顯示，我國2017年發生森林火災3223件[5]，2018年2478件[6]，2019年2345件[7]?？梢?，森林火災正是環境保護領域的 “灰犀?！笔录Ｒ虼?，妥善處理森林火災的后續生態修復問題仍應屬于當下環境保護的重要任務。本文通過對森林火災環境公益訴訟中相關問題展開探微，為森林火災后續生態修復提供更好的制度保障，最終服務于“美麗中國”的建設。

一、四川省森林火災環境公益訴訟基本概況

(一)樣本的選取

四川省是我國的森林資源大省，近兩年，四川省連續發生重大森林火災——涼山木里火災、西昌火災等引起全國廣泛關注，其中火災后的森林修復有關問題值得我們探討與研究。筆者在中國裁判文書網(1)https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html，于2021年4月1日21：27訪問。以“森林火災”“公益訴訟”為關鍵詞進行檢索，限定時間為2020年12月31日前，檢索到共374份判決，除去不相關案件，其中四川省有判決68份，數量居于所有省份之首，占比達到近五分之一。由此可見，四川省森林火災的影響大、案件數量多、占比高，具有重要的研究價值與意義，故選取2018-2020年四川省的森林火災公益訴訟案為樣本進行研究。最終，以“森林火災”“公益訴訟”“四川省”三個關鍵詞在中國裁判文書網進行檢索，共搜集到判決68份，一審與二審案件只計一次，故去除二審判決5份，不相關判決1份，對共62份有效判決進行分析。

(二)判例總體情況概述

1.區域分布

森林火災多發生于四川省森林資源豐富的地區，其中，涼山彝族自治州的案件數量居首，有37份判決(詳見圖1);其次是甘孜藏族自治州以及雅安市。總而言之，川西地區的森林火災案件多發且訴諸法院的數量多。該地區是四川省生態環境重點地區，森林資源豐富寶貴，森林有著重要的生態價值與經濟價值，由于川西地區是經濟欠發達地區，森林火災的后續修復問題已經成為新的挑戰。四川省各地森林火災多發，有關案件的判決結果的協同性也值得關注。

圖1 判決發生地

2.訴訟請求

生態修復類(該類別包括“恢復原狀”和承擔生態修復費用兩項)58項，占比92%；賠償損失類29項，占比46%；賠禮道歉類3項，占比4%；要求被告承擔訴訟相關費用的有20項,占比33%(該統計表以全樣本中原告的訴訟請求為維度進行分析的，故總數大于樣本數)。

3.原告情況

四川省2018—2020年的森林火災公益訴訟案件有61個是刑事附帶民事公益訴訟類型，有1個是民事公益訴訟類型。案件都經過公告程序，但沒有社會組織提起訴訟，62個案件全是由四川省各地檢察院提起訴訟。

4.判決年份

選取2018年—2020年的森林火災案件進行分析。其中，2018年有10份判決、2019年有31份判決、2020年有21份判決。2019年案件數量顯著增多，但2020年出現降低，由于三年時間較短，趨勢仍不明朗。

5.判決的共性

人為森林火災發生后，幾乎都面臨著行為人的刑事責任承擔的問題，而對于行為人破壞環境的責任，在司法實踐中往往采用提起刑事附帶民事公益訴訟的方式去追究。當前，各地適用生態審判修復機制，主要集中在森林資源犯罪領域。各地法院對因失火 、盜伐 、濫伐林木，非法征用、占用林地等林業刑事犯罪而遭受破壞的森林資源 ，通過當事人間簽訂協議或者法院發出補植令 、管護令的方式 ，由犯罪行為人補種林木，修復森林資源，并對犯罪行為人酌情予以從輕處罰或適用緩刑[8]。統計分析發現，62份判決中有61份有關森林火災修復的判決都是刑事附帶民事公益訴訟的案件。眾所周知，刑事附帶民事公益訴訟制度確立時間較短，我國仍屬于初步探索階段。目前，森林火災的修復問題被放在刑事附帶民事公益訴訟中去解決，屬于新的實踐的探索。在刑事附帶民事公益訴訟中，森林火災修復究竟如何判決、效果如何，亟待對判決進一步分析研究[9]。

二、四川省森林火災環境公益訴訟判決的具體分析

(一)亮點與突破：環境公益訴訟的進步

1.明確提出“管護”責任

在雅江縣“惡古鄉”森林火災刑事附帶民事公益訴訟一案中，法院判決內容包括讓22位民事公益訴訟的被告人承擔補種439400株樹苗并開展五年的日常巡護，確保存活率，同時判決承擔了刑事責任的被告人自刑滿之日起對失火地栽植的苗木開展三年的日常管護。(2)四川省雅江縣人民法院(2018)川3325刑初15號。

判處承擔刑事責任的被告人在刑期期滿后履行管護義務的做法科學、并且具有可操作性。雖然在目前的四川司法實踐中，對管護巡護等環境法律責任形式的采用基本寥寥無幾。前文中的雅江縣法院判決管護責任的做法是首例。雖然其不是通用的做法，但是對于需要服刑的被告人，期滿后承擔管護責任，是目前行之有效的形式。法院將管護責任明確在判決中，可以使得被告人對生態修復承擔應盡責任，而不會逃之夭夭。有的侵害人并沒有足夠的金錢進行賠償用于修復森林，本地也需要人力對森林進行修復，森林火災的侵害人又往往是本地的村民，如果承擔“管護”責任，則可以讓侵害人的金錢賠償適當減少，讓他對森林修復付出有益行動?！肮茏o”活動也在本地鄉村具有深刻的教育意義[10]。

2.異地補種

通過實地考察了解到，在四川省甘孜州(森林火災多發地)正在嘗試建立異地補種點。異地補種的形式，是司法實踐的呼吁。由于被侵害的森林還存在著無法修復或者需要等待幾年才能修復等問題，侵害人在何處補種林木就成了現實問題。此時，異地補種形式是可以被法官考慮的。第一，防止出現被告人沒有承擔生態修復責任的情形。有的森林被火燒后，經評估，可以在固定期間如一年兩年后自然恢復。而這一兩年的恢復期間實際上可以說是“生態損失”，侵害人承擔一定的異地補種責任可以認定為對這部分損失的承擔[11]。第二，對于那些無法原地補種的情形，讓破壞者付費或者親自進行異地補種，可以及時的展示環境教育意義，對村民有警示作用。第三，異地補種，可以設立專門的補種區域，創造新的生態環境與價值。

(二)判決所凸顯的問題

1.提供修復方案的主體不統一

通過對四川省森林火災的62份判決的分析發現，提供修復方案主體共涉及了9類主體(詳見圖2)。其中，有26份判決的修復方案提出主體是縣林業調查規劃設計隊，有19份判決的修復方案提出主體是縣林業草原局。這兩個主體出現頻率較高。其余的四川省綠盾森林資源司法鑒定中心、自然資源和規劃局、縣林業綜合開發總公司、縣環境保護和林業局、四川楠木林業司法鑒定中心、四川繁盛林業開發有限公司的出現頻次均為5以下。這9個主體中，林業草原局、自然資源和規劃局以及縣環境保護和林業局是行政單位。林業調查規劃設計隊的性質需要依情況區分，其余的主體則不具有行政主體的資格。在62份判決中，還有1份判決的修復方案主體未提及以及1份根本沒有具體修復方案的相關情況。

圖2 提供修復方案的主體

在案件審理過程中，對修復方案主體資格的異議往往也是法庭爭議的焦點之一。由于森林火災案件往往涉及林業專業知識，最后的修復方案也具有極強的專業性，因此，提供修復方案的主體必須是明確的、專業的、有行政職責的，才會具有說服力、權威性。而司法實踐中，涌現了各式各樣的提供修復方案主體，不免使得森林火災案件的當事人產生質疑?；靵y的提供修復方案主體，也加大了法官的審判核查難度。森林火災環境公益訴訟的核心問題還是應該關注侵害人的修復責任承擔。

2. 修復金額標準闕如

通過整理比較歸納，四川省森林火災的修復方式主要可分為以下三種。第一，付“錢”方案，由機構或者單位計算出生態修復方案所需金額，被告人承擔。第二，“行為”方案，由被告人親自按照修復方案進行補種樹木，用種樹行為承擔自己的生態修復責任。第三，先“修復”后“付費”，具體是指讓被告人先行按照修復方案修復，未履行則承擔修復費用。在62份判決中，先“修復”后“付費”方案被選擇最多，有33份，占比超過一半。單純選擇“行為方案”的最少，僅8份。62份判決的修復方案選擇趨向如圖3所示。然而，不論采用哪種方式，在判決書種均未提及修復金額的確定標準。

圖3 修復方式

3.修復方案不夠統一

在56份判決中，并未呈現一個統一的修復方案，甚至有的判決并未將修復方案體現，只是簡單的以修復方案在判決中一筆帶過。而具體到判決中呈現的修復方案，也呈現出做法迥異的樣態。比如，有的方案僅僅要求被告人原地補種樹木，而有的修復方案同時要求的被告人的管護責任和保證存活率的規定。一般而言，修復方案都是專業人士制定的，法官缺乏修復方案標準依據，對判斷修復方案是否合理存在難度，司法實踐中也基本選擇接受起訴主體的提議。第一，62份判決都采納了修復方案的全部或者是修復方案提供的選擇。第二，有的判決只判令被告承擔生態修復費用；而有的判決判令被告在不履行修復方案時才承擔修復費用。但是同一地區的判決內容具有統一性。如涼山州的判決，都是選擇讓被告先承擔修復義務，如果在規定時間未履行修復義務，就讓其承擔修復費用。而其他地區的判決則不統一。第二，判決中對被告履行修復義務的時間計算點不一樣，有的判決是判令被告在判決生效之日起履行修復補種義務。如會東縣李某某案(3)四川省會東縣人民法院(2019)川3426刑初43號。，其判決內容包括：被告人李某某犯失火罪，判處有期徒刑兩年；被告人李某某在本判決生效后一年內按照修復方案對過火林地受損面積43.2畝采取人工措施進行修復，若不修復，則承擔修復費用。而有的判決是判令被告在刑滿釋放之日起履行補種義務，如，金陽縣曲某某案(4)四川省金陽縣人民法院(2020)川3430刑初18號。，法官在判決中明確被告曲某某判處有期徒刑八個月，并在刑滿釋放后兩年內按照修復方案進行造林恢復植被，若不修復，則承擔修復費用。在森林火災中，承擔修復責任的被告往往要承擔失火罪等刑事責任，當其被判決有期徒刑時，生態修復行動如何進行？抑或是生態修復的行動需要等待被告服刑完畢后進行？服刑完畢后，如果被告反悔，不愿意履行修復方案，這時再讓其承擔修復費用，期間耽誤的時間，顯然并不有利于生態的盡快修復原則。而實踐中，這樣的判決占比卻很大。比如，金陽縣曲某某一案中生態修復的開始時間至少是在刑滿釋放即八個月后，最多可在其刑滿釋放后兩年，共兩年零八個月才進行生態環境的修復。56個判決中，鹽源縣魏某的判例矛盾最為凸顯。(5)四川省鹽源縣人民法院(2019)川3423刑初108號。該案判決內容如下，被告人魏某被判處有期徒刑十三年六個月，并于刑滿釋放后一年內按照修復方案進行造林恢復植被，如不按照方案進行修復則應承擔植被恢復費用29萬余元。在此案中，等待魏某刑滿釋放十三年六個月才開始進行修復生態，若其不履行，再等一年，才能得到生態修復費用，也就是被破壞的森林要在十幾年之后開展修復工作，顯然該判決明顯存在不合理之處。所以，在實踐中并不能機械地將該司法解釋理解為當被告不履行修復義務時，才去承擔生態修復費用。在上述情況，尤其是被告刑期較長情況下，可以考慮優先承擔修復費用的判決思路。

在司法實踐中，有的判決直接讓被告在判決生效之日起履行修復義務。比如會東縣李某某案。其判決內容是：①被告人李某某犯失火罪，判處有期徒刑兩年。②被告人李某某在本判決生效后一年內按照修復方案對過火林地受損面積43.2畝采取人工措施進行修復。判處實刑后再判處生態修復存在操作上的困難。[13]由于李某某需要在判決生效一年內按照修復方案采取人工措施進行修復，而這一年期在李某某兩年有期徒刑執行期內，如果要履行補種樹苗的判決義務，那么每次都必須由司法警察押解至補種地，抑或是其他的履行方式，但都無疑會增加司法成本。由此可見，判決被告先履行修復義務，若不履行則承擔修復費用的判決思路并不是完美適用所有案件，甚至會帶來實踐操作的困難。而直接判決被告承擔生態修復費用的思路，是可以避免上述問題的。

三、森林火災環境公益訴訟制度的完善路徑

(一)明晰提供修復方案的履行者

根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條規定：“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定?！痹摲l明確規定了法官在判決修復費用時可以聽取環境保護監督管理職責部門的意見。森林火災案中出具修復方案的履行者應當是本地區環境保護監督管理職責的部門。應該由當地的環境保護監督管理機關對鑒定機構方案進行審查，附帶意見提出聯名方案。這才能夠保證補植復綠等修復措施，能與當地的生態環境任務相統一，以便在國家機關的統一部署下因地制宜、適地種樹、合理配置造林樹種與林木規模數量[14]。

(二)設立統一的修復標準

設立一個統一的修復標準是完善環境公益訴訟制度的控扼之要。在統一的標準下，制作每個森林火災修復方案時，考慮固定的、必要的要素，修復才會是公平合理的。可以結合環境公益訴訟法律法規解釋以及環保部門的環境損害鑒定評估推薦方法等，尋求在森林火災中可以適用的修復計算公式。森林火災后的修復計算究竟用哪些算式并未有明確規定，目前司法實踐的混亂根源于此[15]?！董h境損害鑒定評估推薦方法第 II版》，以下簡稱《評估推薦方法第 II版》，提供了很多公式，我們可以在分析了森林火災后續修復特征后，明確選用或者是根據基礎公式增添其他要素。例如，我們可以梳理以下三個公式以便在森林火災修復方案費用計算時使用[16]。

(A-1)

公式(A-1)中，S為森林補償性恢復行動的規模，即森林火災所需要的森林恢復總量或恢復方案所需經費；H為期間損害量，即森林破壞到恢復之間的損害量；E 是森林補償性恢復行動的單位效益。

(A-2)

公式(A-2)中，t=0 表示起始年，是森林受損開始年或損失計算起始年；t = n 是終止年，是指森林不再遭受進一步損害(或者通過森林的自然恢復達到，或者通過行為人的補種等基本恢復措施達到)的年份；T：基準年，一般是進行森林損害評估的年份，通常為森林火災公益訴訟判決作出當年；Rt：受影響森林資源量。dt：損害程度，在此情形下，可以是指代森林受損程度，用選擇的量度衡量。r：現值乘數，推薦采用 2%～5%。采用現值系數對過去的資源進行復利計算和對未來的資源損失進行貼現計算，這需要計算人員在森林修復中需要根據當地的森林資源重要程度進行衡量與選擇。

(A-3)

公式(A-3)中，e：為森林補償性恢復行動在 t 年的年度單位效益； t1：為森林補償性恢復工程的起始年；n：為森林補償性恢復行動的單位效益的貼現值近似為 0 的年份。

雖然在《評估推薦方法第 II版》中有這些算式的規定，但是其還有類似其他的算法建議，需要每個適用主體進行判斷選擇[13]。由司法機關出臺司法解釋，將森林火災修復方案計算方式明確規定和選用，是當下完善森林火災公益訴訟的路徑選擇。同時，法官也可以參考計算公式的標準，對單位提出的修復方案進行審查，而不是像當下這樣陷入“只有采納”的尷尬境地。

(三)建立優先承擔修復費用、管護等行為折抵費用的判決思路

審判實踐中，不履行修復方案則承擔費用與直接承擔修復費用成為法官青睞的兩種方式。其中，不履行方案則承擔費用的方式的判決最多。這種選擇導向的法律依據是《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第 20 條第 2 款“人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。”該條款直接含義是提供兩條路徑選擇，第一、不履行修復義務則承擔修復費用，第二、直接判決被告承擔修復費用。而根據閱讀順序，條款的確是先提供了第一種選擇，再提供了第二種選擇；加之第一種方案更顯“柔和”，先給被告機會履行修復義務，不履行時再支付修復費用，所以，審判實踐中，呈現出法官更傾向第一種方式的結果。我們應當更深層次地理解該條款，條款意在強調應該對不履行修復義務的被告必須讓其承擔生態環境修復費用，而不能讓其對生態環境的破壞“一關了之”，被告人必須對生態環境修復承擔實質的責任(或行動或金錢)[17]。條款并非引導直接承擔修復費用這一方式是第二選擇，而是強調被告人必須為自己侵害森林的行為承擔后果(最直接的方式就是“賠錢”。如果把“賠錢”方式直接當作第二選擇，不結合實際情況適用該條款，則會出現判決執行的矛盾。)

森林火災后，如果影響較小，僅僅依靠補種樹苗就能恢復原有生態環境的，并且從“補種”到“恢復”的生態經濟“差值”也可以忽略不計的，可以直接判決被告人補種。但火災影響較大的時候，生態修復就不僅僅是補種能完成的，而需要較強技術性手段總體規劃完成。單靠破壞者個人之力無法完成修復，法官亦較難判決具體修復方法之適用。根據實踐總結，代償性修復——法院判決環境侵害人支付一定的生態修復費用用于修復其所致害的生態環境應該是法院裁判的優選。首先，在森林火災公益訴訟案件裁判中，法官可以先考慮讓被告承擔有權主體出具的修復方案(依據前文標準)中計算出的修復費用，這可以優先保證讓“專業的人做專業的事”，由林業主管部門選擇專業技術人員對森林進行修復。其次，建立優先承擔修復費用的判決思路，可以使各地法院的判決具有統一性，先評估好修復費用，將損失體現在“數額”上，每個侵害者應該對自己侵害環境的行為承擔責任，體現法律的公平。再者，在具體案件中，考慮被告人的實際情況，比如確實無力支付修復費用，本地村民沒有其他工作等，可以判處其在森林修復中承擔某些責任，如管護等，以此折抵其所應負擔的生態環境修復費用，增加判決的可操作性與效率。最后，建立優先承擔修復費用可以避免當下判決出現的矛盾，如刑期太長如何付諸修復行為等。建立優先承擔修復費用、管護等行為折抵費用的判決思路是當下森林火災修復的重要新思路。從補種的“樹苗”到原本的“大樹”這中間的生態經濟價值并不好用修復方案體現，反而，可以直接折算成金額成為修復費用的一部分。修復金額的計算方式應該足夠科學，侵害人的生態修復責任的承擔才會更加公平。但是對于實在無力承擔金額的侵害人，以他們的“管護”“栽種”等行為去折抵修復金額是值得納入考慮的。

四、結語

在這62份森林火災公益訴訟案件中，雖然存在著矛盾和爭議的地方，但是整體較為規范，并沒有出現嚴重的同案不同判現象。森林火災是我國環境領域的“灰犀?！笔录?，森林火災后的生態修復對建設美好生態環境具有重大意義。四川省的森林修復審判實踐中，在2018年以前，已有判決補種樹木的案例，并且也已經取得了重大成效。四川省石棉縣人民法院在審理破壞環境資源犯罪刑事案件中開展補種復綠回頭看行動。通過現場勘查、測量發現，復綠面積達400余畝，補種的2800余株樹木存活率達85%，受損林地復綠情況良好[19]。法院開展補種復綠回頭活動，體現了對生態修復的較好監督與重視，有利于判決的有效執行。為了使森林火災案發生后能夠使侵害人更好地承擔生態修復責任，還應該從明確提供修復方案履行者、統一生態修復標準、引領判決生態修復金(建立優先承擔修復費用、管護等行為折抵費用的判決思路)三方面進行完善。對于在四川省審判實踐中出現的“管護責任”“異地補種點”，可以作為新的研究方向進行實踐和探討。