基于業財融合的PPP政府方會計解析

【摘要】PPP會計特別是PPP政府方會計對于PPP模式健康可持續發展影響深遠， 受到廣泛關注。 PPP政府方會計的邏輯起點是PPP項目有形資產是否在政府方會計確認， 其復雜性源于有形資產法律權屬與會計控制經常不一致。 在此基礎上， PPP政府方會計的核心問題是政府方會計在確認PPP項目有形資產的同時應當等金額確認凈資產抑或負債。 按照業財融合理念， PPP會計處理應當以PPP模式的經濟實質及本質特征為基礎。 基于PPP模式“非貨幣性資產置換”的經濟實質， 論證我國PPP政府方“有形資產—凈資產”會計模式的合理性; 基于PPP模式“政府購買服務”的本質特征， 論證國際PPP政府方“有形資產—負債”會計模式的不合理性。

【關鍵詞】PPP;業財融合;非貨幣性資產置換;政府購買服務;隱性或有債務

【中圖分類號】 F235.1? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）11-0154-7

一、引言

城鎮化是我國邁向現代化的必由之路。 2019年我國的城鎮化率已達到60.6%， 未來十年仍是我國城鎮化的關鍵時期， 投資依然是我國經濟社會發展的重要動力[1] 。 投資與融資是“一枚硬幣的兩面”， 中央對地方政府舉債融資“開前門、堵后門、守底線”， 而PPP（Public-Private Partnership）模式是地方投融資機制體制“開前門”的重要創新。

經過短短幾年的快速發展， 目前我國已經成為全球投資規模最大的PPP市場， 對于全球PPP治理影響力日益增大。 根據財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年1月報》， 2014年以來， 我國累計入庫PPP項目9459個、投資額14.4萬億元; 2019年年末累計落地項目6410個、投資額10萬億元， 落地率67.8%; 累計開工項目3760個、投資額5.7萬億元， 開工率58.7%。 在我國PPP模式快速發展的背景下， PPP業務相關會計處理尤其是PPP項目所形成的政府資產如何確認、計量以及是否形成相應的政府負債， 對于PPP模式健康可持續發展影響深遠， 受到實務界與理論界的廣泛關注。

二、PPP會計經濟后果分析：地方政府債務角度

國際上通常以“債務率=債務余額/綜合財力×100%”這一指標來衡量地方政府存量債務的風險程度。 一般認為， 地方政府債務率不得超過100%的警戒線。 根據財政部2020年財政預算報告， 2019年年末我國地方政府債務余額21.3萬億元， 2019年地方政府綜合財力25.95萬億元， 因此， 2019年年末， 我國地方政府債務率=21.31÷25.95×100%=82.1%<100%， 數值控制在警戒線以內。

2017年6月， 賈康、陳新平[2] 建議“借鑒國際經驗， 應當將PPP固定資產及相關負債記入公共部門的資產負債表”。 根據《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發[2019]26號）， 目前我國固定資產項目最低資本金比例一般不超過30%。 按照2019年年末我國已落地PPP項目的投資額10萬億元的70%（1-30%）來估算PPP項目總融資額， 即2019年年末我國已落地PPP項目總融資額為7萬億元。 如果7萬億元PPP項目融資額屬于地方政府負債， 那么2019年年末， 估算調整后的地方政府債務率=（21.31+7）÷25.95×100%=109.1%>100%。 因此， 如果按照賈康、陳新平[2] 的觀點， 那么2019年年末我國地方政府債務水平將超過警戒線， 這對于我國PPP模式健康可持續發展影響深遠。

三、中外PPP會計規范總體框架：政府方會計與社會資本方會計的“鏡像互補”

PPP是政府與社會資本合作， 因此， 同一交易事項既要在政府方會計反映， 也要在社會資本方會計反映， 兩方會計處理應當是對應、對稱的， 形成“鏡像互補”關系[3] 。

1. 中外PPP會計規范總體框架。 本文將當前中外PPP社會資本方與政府方會計規范總結如表1所示。

（1）國際上， PPP社會資本方會計規范主要是2006年由國際財務報告解釋委員會發布并于2008年修訂的《國際財務報告解釋公告第12號——服務特許權協議》（IFRIC12）， 其核心規定是根據社會資本方提供公共產品或服務時收費對象的不同和收費金額的風險情況將服務特許權確認為金融資產或（和）無形資產， 即“金融資產或（和）無形資產”模式。

PPP政府方會計規范主要是2011年10月由國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）發布的《國際公共部門會計準則第32號——服務特許權協議： 授予方》（IPSAS32）， 其核心規定是當社會資本方提供資產或對授予方（政府方）現有資產進行升級時， 授予方（政府方）應當按照公允價值確認服務特許權資產， 同時等金額確認負債; 授予方現有資產已符合特定條件的， 將現有資產進行重分類。 負債確認按照是否承擔無條件付款義務（unconditional obligation）具體分為金融負債模式和授予社會資本方權利模式， 分別確認為金融負債或未實現收益部分（the unearned portion of the revenue）。 概括起來， 國際PPP業務政府方會計規范核心規定是“有形資產—負債”模式。

（2）在我國， PPP社會資本方會計規范主要是2021年2月2日財政部發布的《企業會計準則解釋第14號》（財會[2021]1號）第一點“關于社會資本方對政府和社會資本合作（PPP）項目合同的會計處理”①， 其核心規定是社會資本方根據合同約定， 在PPP項目運營期間， 有權向獲取公共產品和服務的對象收取費用， 但收費金額不確定的， 該權利不構成一項無條件收取現金的權利， 應確認為無形資產; 滿足有權收取可確定金額的現金（或其他金融資產）條件的， 應當在社會資本方擁有收取該對價的權利（該權利僅取決于時間流逝的因素）時確認為應收款項; 超過有權收取可確定金額的現金（或其他金融資產）的差額， 確認為無形資產。 亦即“金融資產或（和）無形資產”模式。

長期以來我國缺乏PPP政府方會計規范， 2019年12月財政部發布的《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》[4] （簡稱《第10號準則》）填補了我國PPP政府方會計規范空白。 其核心規定是符合“雙特征”“雙控制”條件的PPP項目有形資產， 應當在政府方確認， 同時等金額地確認一項PPP項目凈資產， 即“有形資產—凈資產”模式。

2. 中外PPP政府方會計的邏輯起點與核心難題。 目前， 中外PPP會計規范總體框架中PPP項目有形資產都不在社會資本方會計確認， 而是在政府方會計確認②。 但是， 這并不等于所有PPP項目有形資產都在政府方會計確認。 只有符合“雙特征”“雙控制”條件的PPP項目有形資產才在政府方進行會計確認， 不符合“雙特征”“雙控制”條件的PPP項目有形資產在社會資本方進行會計確認。 但是這種情形不適用上述總體框架中的會計規范， 與一般經濟業務事項比較并無特殊會計處理問題。

我國PPP政府方會計與國際PPP政府方會計的關鍵差異是政府方會計在確認PPP項目有形資產的同時， 我國政府方會計等金額確認凈資產， 而國際政府方會計等金額確認負債。 但是， 不論是我國政府方會計還是國際政府方會計， 首要基礎是PPP項目有形資產是否在政府方進行會計確認。 若PPP項目有形資產不在政府方進行會計確認而是在社會資本方進行會計確認， 也就沒有到底是同時確認凈資產抑或負債的關鍵難題了。

因此， 中外PPP政府方會計問題的邏輯起點都是PPP項目有形資產是否在政府方進行會計確認， 在此基礎上， 中外PPP政府方會計的核心難題與分歧點是政府方會計確認PPP項目有形資產的同時應當等金額確認凈資產抑或負債。 筆者認為， 按照業財融合的理念， PPP會計處理應當以PPP模式的經濟實質及本質特征為基礎。

四、不同PPP運營方式下項目有形資產法律權屬與會計控制比較

PPP政府方會計的邏輯起點是PPP項目有形資產是否在政府方會計確認。 而PPP項目有形資產確認的復雜性又源于其法律權屬與會計控制經常不一致， 其法律權屬與PPP項目具體運營方式密切相關; 而按照會計原理， 哪一方確認PPP項目有形資產關鍵取決于哪一方“控制”該項經濟資源。

1. 不同PPP運營方式下項目有形資產法律權屬分析。 財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》[5] （財金[2014]113號， 簡稱《操作指南》）規定， PPP項目運營方式主要包括O&M（Operations & Maintenance）、MC（Management Contract）、BOT（Build-Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）和ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）等， 實踐中還包括BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、TOO（Transfer-Own-Operate）等方式， 具體如圖1所示。

財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）規定， 政府方與社會資本方應當根據法律法規和PPP項目合同約定確定項目有形資產權屬。 但是， 基礎設施和公用事業關乎國家安全和社會公共利益， 因此， 《物權法》等法律強制要求一些特定公用事業領域基礎設施屬于國家所有。

一般的， BOT方式下項目有形資產權屬歸屬于政府方， 社會資本方擁有項目有形資產的運營權、使用權。 PPP其他運營方式（如BOO、BOOT、TOT、ROT、TOO等）下運營期項目有形資產權屬歸屬于社會資本方。

多數PPP運營方式都涉及最終項目移交環節。 若PPP項目有形資產的法律權利歸屬于社會資本方， 項目移交階段產權交割法律手續復雜， 且稅務機關將資產產權交割視同銷售資產行為， 因此應當繳納增值稅， 增加了PPP項目的稅收負擔， 如TOT、ROT、BOOT等運營方式下稅負就很高， PPP項目運營成本也較大。 若PPP項目有形資產權屬歸屬于政府方， 社會資本方擁有資產的運營權、使用權， 無法將項目有形資產進行抵押擔保， 造成PPP項目融資難， 項目可融性較差。 實際上， 即使PPP項目有形資產屬于社會資本方， PPP項目有形資產通常也達不到作為擔保品的要求。 因為《擔保法》第三十七條規定， PPP項目中社會公益設施不得抵押。 可以說， PPP項目融資難是PPP項目有形資產法律權屬特征天然造成的。

因此， PPP項目有形資產的法律權屬安排面臨兩難選擇——項目稅負成本與項目可融性之間存在兩難。 PPP模式的不同運營方式， 特別是PPP項目有形資產法律權屬的不同安排各有利弊。

2. 不同PPP運營方式下項目有形資產會計控制分析。 按照會計原理， 哪一方確認PPP項目有形資產關鍵取決于哪一方“控制”該項經濟資源。 只有符合“雙特征”“雙控制”的PPP項目才屬于《第10號準則》規范的范圍， PPP項目有形資產才在政府方進行會計確認和計量。 因此， PPP政府方會計中PPP項目有形資產確認和計量的邏輯關系如圖2所示。

在常見的PPP運營方式中， BOT、BOOT、TOT、ROT等方式才符合“雙特征”“雙控制”條件， 才是《第10號準則》規范的范圍。 尤其是這些運營方式下都涉及最終移交環節， 由于政府方“控制”PPP項目有形資產的重大剩余權益， PPP項目有形資產在政府方進行會計確認。

國內外項目投資運營實踐中常見的BT、O&M、MC、BOO、TOO等方式， 不完全符合“雙特征”“雙控制”條件， 不適用《第10號準則》。 一是BT方式缺乏運營環節、社會資本方不代表政府方提供公共產品和服務， 不符合“雙特征”的第一個特征。 二是O&M、MC等方式下社會資本方代表政府方提供公共產品和服務， 但是大多數情形下社會資本方是就其代理提供產品服務的行為獲得管理費等補償， 比如某后續職業教育A學院（事業單位）與B酒店集團簽訂管理合同， 將A學院的學員餐廳委托給B酒店集團運營， B酒店集團并不是就其提供的餐飲及服務獲得補償， 而是就其代理提供餐飲的行為獲得管理費補償。 因此， 雖然O&M、MC等方式也是《操作指南》所界定的PPP運營方式， 但是大多數情形下O&M、MC等方式不符合“雙特征”的第二個特征， 不屬于《第10號準則》所界定的“PPP項目合同”。 三是BOO、TOO等方式下社會資本方永久擁有項目有形資產所有權， 始終不移交給政府方， 不滿足“雙控制”標準的第二個標準， 即政府方不控制PPP項目有形資產， 因此， 雖然BOO、TOO方式屬于PPP運營方式， 但是不適用于《第10號準則》。

3. PPP模式各種運營方式比較分析：法律視角vs會計視角。 筆者將PPP常見運營方式的主要特征， 特別是項目有形資產法律權屬、會計控制等因素進行比較和歸納， 如表2所示。

由表2可知， 只有在BOT方式下運營期項目有形資產的法律權利才歸屬于政府方， 會計上由政府方控制項目有形資產， 項目有形資產法律權屬與會計控制保持一致。 而BOOT、TOT、ROT在運營期項目有形資產的法律權利歸屬于社會資本方， 會計上由政府方控制項目有形資產， 項目有形資產法律權屬與會計控制不一致。 遵循“經濟實質重于法律形式”的會計原則， 資產會計確認應當以會計控制為基礎。

五、我國PPP政府方“有形資產—凈資產”會計模式： 初始確認與后續計量

《第10號準則》規定了我國PPP政府方“有形資產—凈資產”的特色會計模式。 該模式下PPP政府方會計以PPP項目有形資產確認與計量為邏輯起點， 其基本邏輯關系是PPP項目合同經過“雙特征”“雙控制”測試后， 屬于《第10號準則》規范的PPP項目合同， 應當在政府方對PPP項目有形資產進行會計確認和計量， 同時等金額地確認PPP項目凈資產。 政府方承擔支付款項義務的， 按照我國《政府會計準則第8號——負債》[6] （簡稱《第8號準則》）規定進行確認與計量， 但是不影響PPP項目有形資產及凈資產的確認與計量。 我國PPP政府方會計基本邏輯關系如圖3所示。

我國PPP政府方“有形資產—凈資產”會計模式下， 具體會計處理應當區分初始資產來源即是由政府方提供抑或社會資本方提供， 具體會計處理如表3所示。

若PPP項目有形資產是由社會資本方提供的， 主要對應BOT、BOOT等方式， 其經濟業務實質是政府方的特許權資產與社會資本方的有形資產之間的非貨幣性資產置換（交換）交易[3] 。 政府方授予社會資本方代表政府方提供公共產品和服務的權利， 該權利可以帶來未來經濟利益流入社會資本方， 屬于社會資本方控制的一項資產， 即“特許權資產”。

在雙方資產置換前， 政府方應當因PPP項目外部交易而先確認特許權資產， 其會計處理是借記“特許權資產”科目， 貸記“凈資產”科目。 反之， 若沒有PPP項目外部交易則政府方會計不可任意確認特許權資產。 政府方確認的特許權資產在與社會資本方的有形資產置換時， 政府方會計借記“PPP項目有形資產”科目， 貸記“特許權資產”科目。 《第10號準則》將兩個分錄合二為一， 即借記“PPP項目有形資產”科目， 貸記“PPP項目凈資產”科目。

若PPP項目有形資產是由政府方提供的且政府方現有資產能夠直接滿足PPP項目運營的要求， 主要對應TOT方式， 應將對政府方會計現有資產進行重分類會計處理， 此時借記“PPP項目有形資產”科目， 貸記“現有資產”科目。

若PPP項目有形資產是由政府方提供的但社會資本方對政府方現有資產進行改建、擴建， 主要對應ROT方式， 應將該項交易事項視為非貨幣性資產置換與政府方現有資產重分類的組合， 此時借記“PPP項目有形資產”科目， 貸記“PPP項目凈資產”科目和“現有資產”科目。

每月計提PPP項目有形資產折舊（攤銷）時， BOT、BOOT、ROT等方式下通過新建、改建、擴建形成的PPP項目有形資產“虛提”折舊（攤銷）， 沖減“凈資產”， 即借記“PPP項目凈資產”科目， 貸記“累計折舊（攤銷）”科目。 TOT、ROT等方式下通過政府方現有資產重分類形成的PPP項目有形資產“實提”折舊（攤銷）記入“當期費用”科目， 即借記“當期費用”科目， 貸記“累計折舊（攤銷）”科目。

ROT運營方式比較特殊， 其被視為兩類經濟業務事項的組合， 因此每月計提PPP項目有形資產折舊（攤銷）也一分為二： 一部分PPP項目有形資產“實提”折舊（攤銷）， 一部分PPP項目有形資產“虛提”折舊（攤銷）。

六、規范且正常運營的PPP項目不會增加政府債務

前已述及， 我國PPP政府方會計與國際PPP政府方會計的關鍵差異是政府方會計在確認PPP項目有形資產的同時， 我國政府方會計等金額確認凈資產， 而國際政府方會計等金額確認負債。 PPP模式下政府方會計確認PPP項目有形資產的同時是否增加政府負債也最受關注。 前文基于PPP模式系政府方與社會資本方之間“非貨幣性資產置換”的經濟實質， 論證我國PPP政府方“有形資產—凈資產”會計模式的合理性。 后文筆者將以PPP模式“政府購買服務”的本質特征為基礎， 論證國際PPP政府方“有形資產—負債”會計模式的不合理性。

國際PPP政府方會計在確認PPP項目有形資產的同時等金額確認負債的重要原因是為了與社會資本方確認金融資產（長期應收款）形成“鏡像互補”關系。 筆者認為， 基于PPP模式的本質特征， 現行國際以及國內PPP社會資本方會計規范將“政府按照保底消費量支付費用或補足收費差額”確認為社會資本方的金融資產（長期應收款）的會計處理方法是不合理的③。 國際PPP社會資本方會計引入金融資產模式是基于一些現實原因， 而不是會計理論邏輯。

1. PPP社會資本方會計引入金融資產模式現實原因分析。 會計理論界認為， 社會資本方與PPP項目相關權利的屬性至少包括長期股權投資、固定資產、無形資產、金融資產等四種可能性。 20世紀90年代， 西方各國PPP社會資本方在會計處理中普遍將PPP項目相關權利作為固定資產核算。 目前我國一些PPP項目中社會資本方仍然將PPP項目中有關權利作為固定資產核算[3] 。

PPP社會資本方固定資產會計模式的最大缺陷是難以合理確定其折舊（攤銷）年限。 PPP項目運營期通常短于有形資產的生命周期。 假設一項PPP項目有形資產的生命周期為60年， PPP項目運營期為30年。 如果以30年運營期為基礎計提PPP項目有形資產折舊（攤銷）， 有悖于會計折舊的基礎理論。 如果以60年生命周期為基礎計提PPP項目有形資產折舊（攤銷）， 那么在項目結束時尚未提足折舊（攤銷）， 無法實現有形資產的全部價值補償。 因此， 社會資本方固定資產會計模式下其折舊（攤銷）年限的確定陷入兩難困境。

然而， 西方各國PPP社會資本方摒棄固定資產會計模式的現實原因是， 采用該模式普遍造成在PPP項目運營前期項目公司盈利受到極大的負面影響。 西方國家的PPP實踐表明， 通常在2/3運營期過后（如PPP項目有30年運營期， 第21年開始）社會資本方才開始實現盈利， 導致項目公司股東不滿意， 政府也無法征收所得稅。 因為固定資產折舊成本分攤通常采用直線法， 即每個運營期間分攤成本基本一致， 但是項目運營前期業務量尚未成熟， 收入相對較低， 造成PPP項目運營前期難以實現盈利。 而在金融資產模式或者金融資產與無形資產混合模式下， 在運營前期尚未償還的金融資產本金相對較多， 因此， 運營前期確認的利息收入也相對較多， 可將項目收益往前平移， PPP項目公司更容易在早期就實現盈利， 這樣PPP相關各方會更滿意。 然而， PPP社會資本方金融資產（長期應收款）會計模式并不符合PPP模式的本質特征。

2. PPP本質特征是政府購買服務， 規范且正常運營的PPP項目不新增政府負債。 PPP項目的最終目的是提供公共產品和服務， PPP項目通常涉及基礎設施修建， 但是修建基礎設施只是提供公共產品和服務的基礎。 比如， 軌道交通PPP項目的最終目的是提供地鐵出行服務， 而修建地鐵只是提供地鐵出行服務的基礎。 因此， “PPP模式實質是政府購買服務”[7] 。 我國PPP項目強調“運營（Operation）”這一核心環節， 因為PPP模式的本質特征是“讓專業的人做專業的事情”， 社會資本在運營過程中可以發揮專業優勢， 提高效率、降低成本。 在PPP模式下， 政府購買服務， 社會資本方按照合同約定逐月逐年提供公共服務， 政府方逐月支付公共服務費用， 并不產生額外負債。

基于政府購買服務的本質特征， 社會資本方在剛剛建成基礎設施、投入運營前， 尚未提供公共服務， 也尚未獲得收入， 不應該確認金融資產（長期應收款）。 如果社會資本方確認了金融資產， 其業務邏輯基礎是政府方向社會資本方購買基礎設施資產或者社會資本方向政府方提供融資， 這些業務邏輯有悖于PPP模式系政府購買服務的本質特征， 不屬于規范的PPP模式。 規范的PPP模式下社會資本方與PPP項目相關的權利不屬于應收賬款， 只是一種資格， 一種受政府方委托提供公共服務的資格， 且該資格不可以隨意轉讓， 也就不能實現其價值。 因此， 從社會資本方角度來看， 規范的PPP項目相關權利是一種“潛在”的債權， 不是真實（現時）的債權; 從政府方角度來看， 依法依規簽訂的PPP項目合同中， 政府方不得承擔無條件付款義務， 不會也不應增加政府債務。

3.若PPP項目無法正常運營， 經濟社會效益不如預期， 政府方終將承擔“兜底”義務。 然而， 社會資本方不確認金融資產（長期應收款）， 不能等同于PPP項目中政府方“完全”不產生負債。 前已述及， 在社會資本方提供公共服務前， 政府方不產生付款義務; 如果社會資本方不能按照協議或合同約定按質按量地提供公共服務， 甚至社會資本方無法運營、破產倒閉， 政府就不會向社會資本方支付款項。 但是， 如果社會資本方無法運營、破產倒閉了， 那么政府方為了維護公共利益和維持社會秩序， 就不得不接管PPP項目， 將可能最終形成隱性或有債務， 包括對社會資本方的補償等。 特別強調一點， 這里所說的“隱性或有債務”是1998年世界銀行經濟學家Hana[8] 提出的“財政風險矩陣”（見圖4）四種公共債務之一， 與當前我國審計署等所界定的隱性債務口徑存在本質區別。

在圖4財政風險矩陣中， 縱向維度是按照政府所承擔義務的法定與否分為“顯性（法定）債務”與“隱性（推定）債務”， 橫向維度是按照政府所承擔義務的確定與否分為“直接債務”與“或有債務”。 兩個維度相互交叉組合， 形成四種公共債務， 而公私合作（PPP）關系中的債務屬于典型的隱性或有債務。

從橫向維度來看， 如果PPP項目規范且正常運營， 政府方不承擔額外負擔從而不形成債務， 所以， 該債務是在PPP項目無法規范且正常運營時才存在的“或有債務”。 從縱向維度來看， 當PPP項目無法正常運營時， 政府方為了維護公共利益和維持社會秩序如公共交通出行、垃圾處理， “推定”政府必須承擔的“隱性債務”。 因為不管是否采用PPP模式， 不管PPP項目是否成功， 提供公共產品和服務始終是政府方應當承擔的基本職能或“兜底”義務。

因此， 筆者認為包含“政府按照保底消費量支付費用或補足收費差額”條款的PPP項目所涉及的政府負債應當是與或有事項相關的或有負債， 而且或有事項涉及多種可能性， 至少包括三種情形： 第一種是社會資本方按照協議或合同約定按質按量地提供公共服務， 若社會公眾使用量超過約定的保底量， 除了支付購買公共服務費用， 政府不產生額外付款義務。 第二種是社會資本方按照協議或合同約定按質按量地提供公共服務， 若社會公眾使用量沒有超過約定的保底量， 政府產生“按照保底消費量支付費用或補足收費差額”的額外付款義務。 第三種是社會資本方不能按照協議或合同約定按質按量地提供公共服務甚至社會資本方無法運營、破產倒閉， 政府接管PPP項目所產生的“兜底”義務。

筆者建議， 按照《第8號準則》的要求， 披露與PPP項目或有事項相關的或有負債信息。 如果或有負債符合負債確認條件——“履行該義務很可能導致經濟資源流出”且“金額能夠可靠地計量”， 應當確認為預計負債。 值得強調的是， 傳統政府投資運營模式下政府方也存在提供公共產品和服務的“兜底”義務， 但是， 與前文“因PPP項目交易而確認PPP特許權資產”相對應， 也應當因PPP項目交易而確認預計負債， 反之， 傳統政府投資運營模式下沒有外部交易事項而不確認預計負債。

筆者認為， PPP項目是否增加政府負債的關鍵取決于項目本身的經濟效益與社會效益， 本質上不屬于會計確認技術問題。 PPP項目與傳統投資項目一樣， 項目的經濟社會效益是項目投資運營成敗的關鍵。 PPP模式作為項目投資運營的創新模式， 難以徹底改變項目的經濟效益與社會效益。 如果一項政府公共投資項目的經濟社會效益不如可行性研究論證的預期水平， 不論是否采用PPP模式， 那么終將影響公共投資項目的正常運營， 政府方終將承擔相關“兜底”義務。 因此， 避免PPP項目造成政府債務增加的關鍵依然是加強項目前期科學論證。

【 注 釋 】

① 此前，我國PPP社會資本方會計規范主要是2008年8月財政部發布的《企業會計準則解釋第2號》第五點 “BOT業務會計處理原則” 的規定，筆者認為2021年發布的《企業會計準則解釋第14號》并未改變原核心規定。

② 在PPP相關法律法規以及會計規范中一般使用“項目資產”或“PPP項目資產”等術語，本文增加“有形”兩字，使用“項目有形資產”或“PPP項目有形資產”等術語。因為PPP項目中社會資本方總是擁有相關權利，總要確認相應的資產，關鍵區別是確認什么類型的資產。如果社會資本方“控制”PPP項目有形資產，那么社會資本方確認有形資產，政府方不確認有形資產;反之，社會資本方確認無形資產或金融資產，而政府方確認有形資產。本文以“有形資產”區別“無形資產”或“金融資產”，能夠更準確地反映社會資本方在PPP項目中的相關權利類型，也更準確地說明到底PPP項目有形資產在哪一方確認。

③ 筆者認為，不論國際還是我國的PPP社會資本方會計規范都需要進行改革，但限于篇幅以及筆者研究重點，本文不對PPP社會資本方會計改革充分展開。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 劉用銓.新基建領域推行PPP模式探析——以北京地鐵四號線為例[ J].財會月刊，2020（13）：145 ～ 151.

[2] 賈康，陳新平.借鑒國際經驗 盡快研究出臺我國PPP會計準則[N].上海證券報，2017-06-28.

[3] 財政部.財政部會計司有關負責人就印發《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》答記者問[EB/OL].http：//kjs.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201912/t20191223_3448590.htm，2019-12-24，2021-01-03.

[4] 財政部.關于印發《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》的通知.財會[2019]23號，2019-12-17.

[5] 財政部.關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知.財金[2014]113號，2014-11-29.

[6] 財政部.關于印發《政府會計準則第8號——負債》的通知.財會[2018]31號，2018-11-09.

[7] 財政部.關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知.財金[2014]76號，2014-09-23.

[8] Hana Polackova Brixi. Contingent government liabilities：A hidden risk for fiscal stability[Z].Policy Research Working Paper，1998.