日本推進學校體育設施向社會開放的經驗及啟示

南尚杰

《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》和《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）等政策文件中，都明確指出要加快推進學校體育設施向社會開放。近年來，我國學校體育設施開放工作也確實取得了一定的成效。如，截至2019年底天津市已有189所公辦中小學實現了向社會開放體育設施，平均每天有近54000人次利用學校設施開展體育活動[1]。然而，在肯定成績的同時，還應看到目前我國學校體育設施向社會開放還存在開放率不高、部分學校敷衍了事、安保機制不完善、經費不足等問題[2-3]。

筆者曾于2018年因課題研究需要赴日本對東京都和神奈川縣中小學開放體育設施情況進行了實地調研，深切感受到日本學校體育設施的開放程度。日本文部科學省也曾公布數據：2017年日本全國公立中小學體育館和室外運動場的學校開放率分別為90.4%、80.8%[4]。此外，2020年3月，為進一步推進學校體育設施向社會開放，日本文部科學省專門出臺了《有效活用學校體育設施手冊》（以下簡稱《手冊》）。筆者在剖析《手冊》的基礎上結合實地調研經歷，對日本提高學校體育設施開放率的經驗進行梳理，為我國更好地推進學校體育設施向社會開放提供有益參考。

一、《手冊》出臺的背景

進入21世紀以來，為應對醫療費支出日益膨脹、養老和社會保障壓力不斷加大、消費低迷等社會問題，日本政府對發展群眾體育給予了前所未有的重視。

然而，在國民參加體育活動情況持續向好的同時，受經濟大環境持續低迷、人口老齡化等因素的影響，日本體育設施的總數量卻呈現出持續減少的趨勢。雖然日本學校體育設施的總數量也持續減少，但由于數量龐大且種類眾多，其開放率仍具有很大的提升空間。如，據日本文部科學省公布的數據顯示，2017年日本全國公立中小學中有16992所學校擁有室內外游泳場，有5459所擁有室外網球場，而擁有這2種設施的學校開放率卻僅分別為23.1%、22.1%[4]。為此，在體育設施總數持續減少的趨勢下，為保持群眾體育持續發展的態勢，進一步提高學校體育設施的開放率就成為日本政府的必然選擇。因此，可以說《手冊》是日本文部科學省力圖通過提升學校體育設施開放率應對日本體育設施總數持續減少趨勢而專門制訂的行動方略。

二、由《手冊》探究到的日本經驗

1.強化安全防范措施

近年來，一再發生的隨機暴力傷害學生事件對日本學校體育設施開放工作產生了極大影響。受此影響，《手冊》強調實施安全防范措施是實現安全開放學校體育設施的必備條件，并要求通過實施“利用時間的分離”“行動路線的分離”等措施，為學生構建安全的校園環境。《手冊》特別強調只能在學生的休息日、放學后等時間段向社會開放學校體育設施，要通過對路線、出入口的設置和管控確保設施開放期間校外人員不能進入學校未開放的區域。

在日本調研期間，筆者關注到近年日本顯著加強了學校體育設施開放期間的安全防范措施，普遍實現了校外人員與在校學生不發生接觸。如，東京都調布市立調和小學在2017年根據本校設施的布局情況在學校的后側專門為校外人員設置了1個只能進入對外開放設施（包括體育館、圖書館）的出入口，并通過封閉開放設施出入口的措施阻斷了由開放區域通往非開放區域的路線。

2.構建一元管理體制

目前，日本仍有較多的學校體育設施尚未實現向社會開放。而且，日本各地區學校體育設施開放率也存在著顯著差異。由于相關管理工作涉及到地方政府、教育行政部門、學校、體育行政部門及外部業務委托者等多個管理主體，因此，目前日本有諸多地區在管理學校體育設施開放方面還存在尚未捋順各管理主體之間的關系、未能明確各管理主體的責任等問題。從法律的角度看，日本公立學校向社會開放體育設施的最大責任風險承擔者是地方政府。如，日本《國家賠償法》規定，政府作為設施的設置者要對因管理不善造成的公共設施安全事故承擔賠償責任，但在向受害者進行賠償后，如果事故的發生與外部業務委托者的工作過失有關，政府有權向其追究相應的賠償。因此，《手冊》強調各地方政府應結合本地區的實際情況為學校體育設施開放工作構建由教育行政部門或體育行政部門牽頭的一元管理體制。

在日本調研期間，筆者關注到近年已有諸多日本地方政府為提高學校體育設施開放率而實施了管理體制改革措施。如，東京都東村山市于2013年將學校體育設施開放工作的主管部門由市教育部變更為市體育課（科），并構建了權責明確的“市體育課—學校體育設施開放推進委員會—學校體育設施”管理體系，從而使全市15所小學和7所中學全部實現了向社會開放。

3.推進部分業務工作社會化

目前，日本學校體育設施向社會開放的管理工作及相關費用主要由教育行政部門和學校承擔。如果繼續沿用此方式推進學校體育設施向社會開放，勢必會給日本的教育行政部門和學校增加更多的責任，也會使日本的地方政府承受更大的財政壓力。從目前日本國內的實際情況可以看出，這種選擇顯然不切實際。為此，《手冊》強調各地方政府要通過制定《學校設施使用條例》，為社會力量參與承擔學校體育設施開放的部分業務工作（設施與設備的維護、保潔、活動策劃、安全事故的防范等）掃清制度障礙，以此減輕教育行政部門和學校的責任及地方政府的財政壓力。此外，《手冊》還強調地方政府可通過采取擴大委托業務的范圍、多所學校捆綁委托、增加業務委托者自主運營權限等措施，調動社會力量參與承擔學校體育設施開放工作的積極性。

在日本調研期間，筆者關注到近年已有諸多日本地方政府為減輕教育行政部門和學校的責任及財政壓力，正在積極進行學校體育設施開放工作社會化的嘗試。如，神奈川縣橫濱市立子安小學自2015年開始在每年6～9月的學校室外游泳場向社會開放期間，在當地教育行政部門的監督下將設施設備的維護、保潔、水質監測、救生員的配備和入場費的收取等服務性工作委托給民間企業，學校在此期間不承擔任何管理責任，當地教育行政部門承擔巡察監督的責任，而民間企業通過收取入場費、販賣商品等途徑獲取委托費。

4.轉型新建和改建的設施

截至目前，日本的學校體育設施主要以滿足學校教學活動需要為目的而建設。這就導致日本還有較多的學校體育設施因缺乏提供公共服務能力而難以實現向社會開放。為此，《手冊》強調地方政府要從理念上明確學校體育設施是學校教學設施和公共服務設施的復合體，要在充分考量滿足學校教學活動和當地居民體育需求的基礎上將新建和改建的學校體育設施轉型為“社會體育設施”，通過推進設施功能的轉型，進一步提高學校體育設施開放率。《手冊》還特別強調地方政府要為新建和改建的學校體育設施配備衛生間、更衣室、駐車場等。

在日本調研期間，筆者關注到近年日本已有諸多地方政府為提高學校體育設施開放率，采取了對新建和改建的學校體育設施實施功能轉型的策略。如，神奈川縣平塚市為促使本地區的瑞穗小學體育館實現向社會開放，在2016年將該體育館改建為“社區體育活動中心”。

三、對我國的啟示

1.實施法律措施

自“十一五”開始，在我國頒布的主要體育政策法規中，都有關于學校體育設施向社會開放的規定。如，2009年頒布的《全民健身條例》規定：“公辦學校應當積極創造條件向公眾開放體育設施;國家鼓勵民辦學校向公眾開放體育設施。”然而，截至目前，我國關于學校體育設施向社會開放的規定仍未有效落地。究其原因，主要是由于相關政策法規多是以行政法規的形式頒布，執行過程中法律效力明顯不足，對我國基層教育行政部門和學校的行為難以形成有效約束[3]。由日本的經驗可以看出，推進學校體育設施向社會開放離不開法律的有力保障。因此，采取立法措施，從法律層面“強制”要求公辦學校向社會開放體育設施，可以為我國學校體育設施向社會開放的相關規定有效落地提供法律保障。

2.加強管理體制建設

我國學校體育設施向社會開放還存在開放率不高、部分學校敷衍了事、安保機制不完善、經費不足等問題。這些問題的解決，不僅需要從法律層面予以保障，也需要從管理體制層面予以保障。而且，近年我國也在強調要為學校體育設施向社會開放工作建立完善的管理體制。如，《實施意見》明確指出：“各地要高度重視學校體育場館開放工作，建立健全由教育或體育部門牽頭，有關部門分工負責和社會力量參與的場館開放工作協調機制”。然而，由于此類規定多是倡導性條款，致使為學校體育設施開放工作構建完善管理體制的重要性尚未引起地方政府的高度重視。由日本的經驗可以看出，為有效解決阻礙學校體育設施向社會開放的各種問題，必然需要構建完善的管理體制。因此，積極采取措施促使地方政府重視管理體制建設，才能為有效推進學校體育設施向社會開放提供體制保障。

3.實現為學校減負

從目前我國職責劃分的角度看，向社會開放體育設施、提供公共體育服務并不是學校的“本職工作”。為此，近些年我國也在強調要為學校減輕因開放體育設施而要承擔的責任、增加的工作量和管理費用、安全事故風險等。如，《實施意見》明確指出：“推動縣級以上人民政府根據國家有關規定為開放學校購買專項責任保險”“各地教育部門要加大學校場館設施建設與開放的經費投入，多途徑籌措經費”“各地體育部門要根據實際情況，安排必要的資金”“鼓勵社會力量通過競標等方式對學校體育場館開放進行市場化、專業化運營”。然而，由于尚未為上述規定配套相應的機制，目前我國學校因開放體育設施而要承擔的責任并未得到實質性減輕。由日本的經驗可以看出，為保障學校體育設施向社會開放的可持續發展，需要采取措施切實減輕學校因開放體育設施而要承擔的責任。因此，出臺相應的機制，切實減輕學校因開放體育設施而要承擔的責任，可以有效保障我國學校體育設施向社會開放的可持續發展。

4.推進學校體育設施功能轉型

近些年，由于學校體育工作受到了高度重視，我國學校體育設施得到了極大改善。如，2019年我國小學、初中和高中的體育運動場（館）面積達標率分別為90.2%、93.5%、91.6%，較2012年分別提高了42.9%、26.1%、8.6%[5]。即，目前我國有大量的學校體育設施正處于“新建期”或“改建期”。由日本的經驗可以看出，以改善設施為契機，將新建和改建的學校體育設施轉型為“社會體育設施”，可有效推進學校體育設施向社會開放。然而，對新建和改建的學校體育設施實施功能轉型尚未被我國納入到推進學校體育設施向社會開放的具體措施當中。因此，采取必要的措施引導地方政府實施“將新建和改建的學校體育設施轉型為‘社會體育設施”策略，可以為推進我國學校體育設施向社會開放提供新路徑。

參考文獻：

[1]張璽.天津189所學校體育場館向社會開放：滿足居民就近健身需求[N].工人日報，2019-12-13（5）.

[2]王登峰.學校體育場館向社會開放的理念與策略[J].上海體育學院學報，2017，41（6）：1-3，33.

[3]錢學峰，田茵，羅冰婷.學校體育場館向社會開放的協同治理機制探析：以體育社會組織的功能釋放為視角[J].沈陽體育學院學報，2019，38（1）：39-45.

[4]日本総務省統計局.體育·スポーツ施設現況調査[EB-OL].[2021-01-20].https：//www.e-stat.go.jp/stat- search/file

s？page=1&toukei=00402101&tstat=000001088795.

[5]中華人民共和國教育部.教育發展統計公報[EB-OL].[2021-01-20]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/.