高質量謀劃上?！笆奈濉本C合交通體系的若干思考

顧 煜

上海市城鄉建設和交通發展研究院

0 引 言

“十四五”時期，是我們國家由全面建成小康社會向全面建設社會主義現代化國家邁進的關鍵時期。是上海在新起點上全面深化“五個中心”建設、加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的關鍵五年。過去每個五年，上海的綜合交通都會新上一個臺階，也都有每個階段的發展主線，各個階段主線不同也體現了歷史階段性特點和城市發展的特征。

“十四五”時期，上海綜合交通發展要立足全局，提高站位，貫徹交通強國和長三角一體化戰略，對標國際最高標準、最好水平，深入貫徹“人民城市人民建設，人民城市為人民”的發展理念，實現更高質量的發展，增強開放樞紐門戶功能、提升全球城市交通品質、提高綜合交通管理效能、改善日常出行交通環境，給人民群眾帶來更多獲得感、幸福感、安全感。著眼于未來5到15年乃至更長遠的發展，從解決問題的角度，理性分析“十四五”交通體系內外環境要求，評斷未來五年的發展階段特征，找準瓶頸，提出重大政策和重大措施。

1 上海綜合交通的發展現狀

1.1 對外交通情況

港口方面，2020年上海港完成集裝箱吞吐量4 350萬標準箱（TEU），連續11年位居世界首位，集裝箱水水中轉比例達51.6%。洋山深水港區四期工程投產，成為目前全球最大的集裝箱自動化碼頭。在“新華-波羅的海”的國際航運中心排名中，上海國際航運中心位列第三，國際影響力不斷提升，上海獲批全國首個郵輪旅游示范區，2019年，郵輪旅客發送量位居亞洲第一，世界第四。

航空方面，上海兩大機場擁有四座航站樓、六條跑道，2019年上海機場旅客吞吐量達到1.22億人次，在全球城市中排名第四；貨郵吞吐量達到406萬噸，成為全球第3個年航空貨郵吞吐量400萬噸以上的城市。

鐵路方面， 2019年鐵路里程共計466.5公里，對外旅客到發量為2.3億人次，同比增長5.0%，鐵路貨物到發量1 054萬噸。隨著2020年滬蘇通鐵路建成通車，上海已形成“三個方向、六條干線”的對外通道布局。

公路方面，2019年公路總里程達13 045公里，其中高速公路845公里，與江浙兩省的多層次對接路網初步建立。上海市出省道口日均交通流量為60.6萬輛次，其中高速公路分擔交通量為39.2萬輛次/日。

1.2 城市交通情況

公共交通方面，2017年，上海獲國家首批“國家公交都市示范城市”稱號，2020年，全市運營軌道交通線路（含磁浮線）共18條，運營線路長度729公里。2019年，全市地面公交運營線網條數達1 575條，線網長度為8 997公里，公交運營車輛17 899輛。2019年，全市公共交通日均客運量達到1 647萬乘次，其中，軌道交通日均客運量達到1 064萬乘次。

道路交通方面，2019年，上海城市道路總里程5 494公里，全市實有小客車至2020年達到了570萬輛左右（含本市注冊及長期在滬外省市號牌小客車）。通過持續推進擁堵治理專項工程，確保了在小客車持續增加的情況下，高峰時段城市道路運行水平總體可控。

“十三五”期間，上海交通節能減排建設取得進展，綠色交通環境日益改善；交通綜合管理水平持續改進，交通保障應急能力不斷提升，圓滿完成了三屆“進博會”交通保障任務，在“新冠疫情”期間，也有效保障城市交通的正常運行。

2 上海綜合交通發展面臨的新要求

第一，進一步增強開放樞紐的門戶功能。未來五年，受“新冠疫情”全球持續化、經濟全球化遭遇更多逆風等影響，國際航運和航空業都面臨嚴峻挑戰，不確定性加大。同時，航運中心的國際競爭持續加劇，航運發達國家和地區紛紛通過港口擴建、稅收優惠、人才吸引等政策措施提升競爭力。上海航運中心建設要立足全球和國內視野，提升服務能級，擴大國際開放度，更多依托自身優勢形成產業特色，進一步增強國際輻射能力，提升全球樞紐地位。

第二，長三角一體化戰略注入新動能。長三角一體化上升為國家戰略，上海要進一步發揮龍頭帶動作用，努力成為“國內大循環”的中心節點和“國內國際雙循環”的戰略鏈接。上海綜合交通要更好地融入、服務并引領長三角，依托高質量的城際交通網絡、共建“軌道上的長三角”，提高區域客貨運輸服務和管理水平，助力提升長三角世界級城市群的全球輻射能力、城市群之間的高效連通能力，

第三，超大城市交通保障能力要求加大。作為常住人口超過2 400萬的超大型城市，上海已經形成了比較龐大的交通設施網絡和運行體系，要進一步優化存量設施，縮小城鄉之間和系統之間發展的不平衡。同時，對標人民期盼，對照國際最高標準、最好水平，交通服務供給和保障水平有待進一步提升，交通治理、交通環境等方面仍需不斷提升品質，應對潛在風險隱患，保障交通系統安全運行的挑戰壓力也不容忽視。

第四，適應市民日趨多元化出行需求。隨著上海小康社會的全面建成，市民多元化、個性化的交通出行要求逐步增加，“新冠疫情”也給市民的工作和生活方式帶來了新的變化。一方面，未來的交通既要適應城市數字化轉型的發展要求，不斷提高現代智能科技融合度，關注人工智能、區塊鏈、云計算、大數據、5G等新興技術快速發展，同時，也要關注到市民交通出行的幸福感和獲得感，充分感受到上海的城市魅力和城市溫度。

3 “十四五”上海綜合交通發展方向

3.1 全球城市交通的相關啟示

對標倫敦、紐約等全球城市交通發展歷程和長遠戰略規劃，總體看來，這些城市交通體系的發展理念主要體現在三個方面：一是具有功能層次清晰的交通體系，擁有完善的洲際、城際、都市圈和中心城交通系統；二是高度重視交通可持續發展，采取交通需求管理降低對小客車的依賴，倡導慢行交通回歸，致力打造現代化的公交系統；三是重視科技對交通轉型支撐。

倫敦近期緊緊圍繞構建和強化綠色低碳交通、交通與空間協同發展進行了系列規劃，新版《大倫敦規劃2021》和《倫敦市長交通戰略2018》都分別從交通結構調整、健康街道打造、公共交通建設等方面深化并明確了未來交通的發展戰略目標。具體如表1所示。

表1 倫敦交通發展戰略目標

紐約作為最重要的全球城市之一，具有完善的交通體系，紐約2050城市總體規劃提出建設一個強大且公平的城市。對外交通方面，注重地區和國際的聯系，完善洲際交通，增強航線網絡的通達性，強化對全球其他城市的輻射。城市交通方面，提出出行更加可靠、安全以及可持續，讓紐約人不再依賴汽車，實施CBD擁堵收費。打造現代化的公共交通網，提升地鐵性能，提高公交效率。保障街道安全和高可達性，道路安全“零愿景”。

新加坡是一個名副其實的公交城市，無論是公交分擔率還是公交運營效率，都是其他城市對標學習的標桿。新加坡2040陸路交通規劃以出行效率為導向，提出通過“20、45、90”目標，即通過“走、騎、搭”（WCR）方式，實現到最近鄰里中心的行程能在20分鐘內、高峰時段90%的行程能在45分鐘內、高峰通勤比例90%。

3.2 未來五年發展方向分析

“十四五”時期，要在延續過去五年“管為本、重體系、補短板”的指導思想基礎上，理性分析未來五年上海綜合交通體系的內外環境因素和發展階段特征。初步判斷，“十四五”階段，上海的綜合交通體系發展要重點關注以下幾個方面：（1）進一步提升國際樞紐的輻射能力、服務能級和集疏效率，保持世界級水準；（2）視角突破上海中心城，要著眼服務全國和長三角，注重上海都市圈、五大新城（嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯新城）和三大戰略區域（自貿區新片區、長三角示范區、虹橋商務區）的交通體系建設；（3）堅持以人為本的“人民城市”理念，落實“碳達峰、碳中和”要求，注重發揮既有設施存量優勢，提高公共交通服務品質，打造綠色低碳交通環境；（4）伴隨數字化城市建設和科技賦能，提升交通精細化治理水平，在規劃、建設、運行和服務等各個環節實現創新。

在對標全球城市的基礎上，結合上海的實際發展情況，“十四五”時期，上海要持續打造“樞紐型、功能性、網絡化、智能化、綠色化”的綜合交通體系，推進交通高質量、可持續發展，全力支撐建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。實現國際航運中心能級進一步提升，區域交通服務水平大幅提高，市域城鎮聯系更加快捷高效、城市交通集約綠色，交通運行安全有序，提供人民更加滿意的出行服務。

4 “十四五”上海綜合交通發展的重點任務

4.1 進一步提升上海國際航運中心能級

提升上海港全球輻射能力。（1）加強上海樞紐港輻射引領地位，推進設施能力挖潛和合理擴容；統籌岸線資源，完善港口布局，優化港區功能。（2）探索區域港口協同合作機制，支持以資本為紐帶的區域合作，推進長三角地區沿江、沿海多模式合作，加快與長三角共建輻射全球的航運樞紐。（3）優化港口集疏運系統，積極發展海鐵聯運，完善長三角區域通航設施和通航能級，推進江海直達、河海直達發展。（4）提升港口開放程度和國際化水平，增強對外開放程度、國際化程度，繼續深化港口和口岸改革，創新航運政策，打造上海港口、口岸、航運方面具有世界水平和影響力的服務品牌。

鞏固亞太航空樞紐港地位。（1）繼續加強上海機場設施建設，提升客貨運服務保障能力。（2）深化航空空域精細化管理，增加民用航空空域。（3）提升航空樞紐服務水平，更加關注國際份額、連接度、集疏運效率、航空安全、航班正常率、機場運行效率、機場智能化和節能減排水平等指標。（4）發揮上海航空樞紐對長三角地區的服務引領作用，探索跨區域機場合作機制，形成長三角地區機場群協同發展新格局。

4.2 高質量打造長三角一體化城際交通

落實長三角一體化戰略任務，加強與蘇浙皖三省對接，進一步提升區域交通設施的互聯互通水平，增強區域輻射和連通能力。（1）加快干線鐵路規劃建設，增強沿江、沿灣服務，擴大鐵路對外輻射扇面，完善上海鐵路樞紐布局。（2）加快長三角區域城際鐵路規劃和建設，積極開展長三角區域城際鐵路和上海市域（郊）鐵路系統規劃，促進多層次軌道交通網絡的融合發展。（3）開展多層次道路網銜接，促進跨省界地區干線公路銜接和路網融合。（4）以長三角一體化示范區為試點，開展近滬城市化地區交通規劃，探索毗鄰地區交通基礎設施建設、交通運輸服務和交通管理模式合作新機制，形成在長三角可推廣、可復制的經驗。

4.3 堅持公共交通引導市域空間新格局

積極推進城鄉一體的交通規劃和建設，支撐市域空間發展新格局。（1）響應“新城發力”要求，構建新城完整的綜合交通體系，支撐獨立的綜合性節點城市功能。一方面，要結合長三角城際鐵路網絡規劃，引入多模式交通網絡，規劃建設綜合交通樞紐，支撐新城的節點城市地位。另一方面，要探索適應新城的新型公共交通系統，加強局域線、中運量公交等規劃研究，形成多元化的公共交通體系，提升新城內部的公共交通服務品質。此外，還要持續優化新城慢行交通出行條件，構筑宜居宜業的新城交通環境。（2）主城片區加快完善交通配套，強化公共交通的引導和支撐作用。發展成熟地區加強公共交通配套“補短板”，尚未成熟地區，堅持TOD導向，加強公共交通走廊沿線的用地規劃和開發。（3）中心城公交優先戰略向縱深延展，增強超大城市公共客運承載能力和服務效能。持續完善城市軌道交通網絡，加強線路運營維護，確保軌道交通安全可靠運行，優化乘客出行體驗；完善中運量及多層次的地面公交系統，推進兩網融合，提升公共交通運營服務效率和品質；加強無障礙環境建設和適老化改造，打造人性化、友好型的公共交通服務；充分保障公交路權，提升公交專用道通行效率，全面提高公共交通服務智能化水平。

4.4 積極構筑宜行宜走的城市活力交通

結合城市更新、功能升級等要求，優化完善城市道路網絡和功能，提升道路運行保障度和可達性。（1）進一步完善市域高等級骨干路網，推進公路與城市道路的網絡融合。（2）彌補路網短板，優化交通功能，提高城市道路交通保障度。繼續完善快速路網和越江過河通道，加強越江跨河通道路網對接，完善重點地區（如黃浦江兩岸、蘇州河地區、北外灘地區）路網體系。（3）提高道路使用效率和公平性。不斷優化步行和自行車等綠色交通路權分配。倡導“道路”到“街道”觀念的轉變，提高慢行網絡的連續性和功能性，優化慢行交通出行環境，營造適宜人與人交往的公共空間，為城市活力提高創造條件。

4.5 加快打造生態友好的綠色低碳交通

積極推動交通領域碳達峰行動和環境污染治理。（1）推進低碳交通體系建設，加快交通運輸結構優化，推進大宗貨物“公轉鐵”、“公轉水”模式發展。（2）鼓勵和扶持新能源汽車發展，在公共汽（電）車、巡游出租車、郵政等領域加快更新應用。（3）持續提升交通行業能效水平，完善交通能耗及碳排放管理機制。（4）加強交通環境協同治理，持續開展高污染燃油車輛清潔化和航運污染治理，完善交通排放監測體系建設，推進交通設施生態建設。

4.6 強化交通領域的科技創新策源功能

加快交通領域數字化轉型，建設智慧交通和新型基礎設施，積極打造交通新技術示范應用高地。（1）推進自動駕駛、車路協同等技術的試點和應用，完善自動駕駛測試場景布局；推進智慧高速和城市快速路智慧化改造；打造智能化“?？铡睒屑~設施、智慧港口、智慧航道、智慧客運樞紐場站。（2）提升自動化載運工具和裝備的應用；推動物聯網、5G技術、北斗系統、量子通訊、區塊鏈技術等應用。（3）加快出行信息融合，積極開展一站式出行（MaaS）的推廣應用。（4）搭建行業科技創新平臺，依托長三角示范區、臨港新片區等，探索交通科技創新策源發展。

5 結 語

“十四五”時期是上海社會經濟和城市發展轉型升級的重要時期，國家也賦予上海更多機遇和使命，上海要努力打造具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，緊緊把握長三角一體化的時代機遇，打造更高質量的綜合交通體系，更好地為“十四五”發展謀劃藍圖。