高等學校大學生管理工作中的法律問題

王雪 張小磊

[摘 要] 隨著依法治國的深入推進，法治觀念已深入人心。在此背景下，大學生與高校法制層面的矛盾糾紛不斷出現。通過對目前高等學校與學生之間的民事法律關系、行政法律關系和特別權利關系等進行探索，發現引起我國高等學校學生管理工作存在問題的主要原因是中國傳統思想的深遠影響以及我國教育法律法規制度的不完善。因此，提出通過完善國家法律，建立學生司法救濟制度，依法制定學校自治法，堅持以學生為本、依法治校等措施以避免和解決校生之間發生的矛盾。

[關鍵詞] 高等學校;學生;管理;法律問題;依法治校

[作者簡介] 王 雪（1985—），女，山東德州人，碩士，長江大學農學院湖北省主要糧食作物產業化湖北省協同創新中心實驗師，主要從事植物嫁接體內長距離運輸信號的發掘研究;張小磊（1986—），男，河北保定人，博士，長江大學農學院農林病蟲害預警與調控湖北省工程技術研究中心講師，主要從事昆蟲毒理學與害蟲抗藥性分子機制研究。

[中圖分類號] G647? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1674-9324（2021）20-0169-04? ? [收稿日期] 2021-01-28

中國社會已進入一個全新發展的時代。在這個時代，我們需要更好發揮法治的引領和規范作用，全面推進依法治國。習近平總書記指出：法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求。隨著我國依法治國基本方略的不斷深入，學生與高校法制層面的矛盾糾紛不斷顯現，須依法處理高等學校與學生之間的關系[1]，使得高等學校學生管理法制化逐步成為學術研究的熱點。在2018年全國教育大會上，習近平總書記指出，要依法治教、依法辦學和依法治校。2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》指出，推進教育治理體系和治理能力現代化。在這種形勢下，為適應國家經濟發展、推進教育現代化、與世界教育接軌，高等學校正面臨一場適應國家法制化進程的深刻變革。這種變革需要實現高等學校學生管理的法制化，從而實現依法治校。依法治校是高等學校管理、教育改革和發展的客觀要求，是現代教育的重要特征，也是辦好中國特色社會主義大學的根本保證。盡管1990年1月頒布實施的《普通高校學生管理規定》標志著我國高等學校大學生管理制度法制化進程的開始，但在我國，法治化建設是一個漫長而艱巨的過程，其中存在很多問題，如我國高等學校的法治認識、能力與機制等方面[1]。本文主要通過分析高等學校與學生之間的民事法律關系、行政法律關系以及特殊權利關系，由此思考引起高校學生管理工作存在問題的原因，并提出開展好學生管理工作法制化的措施。

一、高等學校的法律地位及其與學生的法律關系

在高等學校學生管理的法律關系中，高等學校和學生作為高校學生管理工作中的主體，二者之間的關系認定，總結起來有事業法律關系說、民事和行政雙重法律關系說、特殊權利關系說及公務法人說4種[1-3]。

（一）事業法律關系說

根據1998年中華人民共和國國務院令第252號發布的《事業單位登記管理暫行條例》規定：事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用共有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織;基于此，高等院校的事業單位法人地位毋庸置疑[2，3]。

高等院校與學生發生民事法律關系，兩者之間是一種教育契約關系，是特殊形式的教育消費民事合同，學校和學生各自行使和承擔民事權利與民事義務[4]。學校與學生在民事法律關系中地位平等，學生通過報考選擇學校，學校通過錄取選擇學生，一旦這種約定達成，學生和學校雙方均受到合同約定的約束。學校有義務提供相應的教學服務，使學生完成學業;學生也享有接受教育的權利和遵守校規校紀的義務。我國學者早期認為，高校是事業單位法人，因此僅有民事主體法律地位[5]。

（二）民事、行政雙重法律關系說

我國教育法及高等教育法規定：學校擁有自主辦學、自主管理、對受教育者進行學籍管理、頒發相應的學業證書、實施獎勵或處分等權利。高校被賦予法律法規授權組織的身份，可以在國家法律法規的授權范圍內行使其特定行政職能。

基于此，部分學者認為，高校與學生具有民事與行政雙重法律關系：當高校行使民事行為時，它與學生之間發生的法律關系為民事法律關系;當高校作為法律、法規授權組織行使行政管理職權時，它與學生之間發生的法律關系為行政法律關系[6]。在田永訴北京科技大學一案中，法官正是運用了這一概念，解決了高校行政訴訟被告資格的問題[7]。

教育法規定：受教育者對學校給予的處分不服，有權向有關部門提出申訴;對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益時，有權提出申訴或者依法提起訴訟。這表明，學生與其所在學校發生的行政法律關系，并不能全部納入司法審查范圍，部分只能向有關教育行政部門提出申訴，部分可以司法救濟。這種法律關系對于保證學生的權益方面并不健全。

（三）特別權利關系說

高校與學生之間的特別權利關系說，是大陸法系公法學說的理論[6，8]。高等學校與學生之間的特別權利關系是一種嚴重不平等關系。該理論認為，學校對學生有強制命令的權利，而學生有服從與忍受的義務，高校管理者和學生是“命令—服從”的管理模式，并認為高校與學生的關系屬于內部管理行為，排除司法審查的介入。如此，雖然有利于維持學校的行政秩序，達到行政目的，但卻嚴重損害了學生的基本權利，與依法治國的原則相悖。

相對于其他學說，特別權利關系說對我國高校和學生的關系具有很強的解釋力。隨著國家教育法、高等教育法、管理規定的不斷修訂、更新，學生的權利維護也在逐步改善。在我國高等教育體制改革的推進下，高等學校與學生之間的關系也從“命令—服從”為主的特別權力關系逐步走向“權力—權利”相互制約的法律關系[9]。

（四）公務法人說

公務法人說是借鑒了兩大法系國家高校法律地位的界定。公務法人是脫離一般行政組織，具有獨立的管理機構和法律人格，能夠享受權利、承擔義務的公務組織，是以公務為基礎的分權形式，是對中央集權的一種限制。其管理機構具有一定的獨立性，既有民事主體法律地位，也有行政主體法律地位[ 10 ]。該理論認為，高校在履行公務權利、提供教育服務過程中與學生發生的關系包括行政法律關系和民事法律關系，但主要表現為行政法律關系。蘇林琴引入行政契約相關理念，認為高校與學生的法律關系正逐漸由特別權利關系轉變為具有雙方合意的行政契約關系[ 11 ]。該觀點是目前學術界比較認同的觀點之一。

二、解決高校學生管理問題的對策

在高校學生管理關系中，學生的合法權益頻受侵害是普遍面臨的管理問題。筆者對高校管理問題現象的原因進行探尋，并提出了遏制高校管理問題頻出、維護高校學生合法權益的對策和建議。

（一）高校學生管理存在問題的原因

1.傳統思想根深蒂固。“師道尊嚴”等中國幾千年來的傳統思想在人們的心中根深蒂固，教師—學生在家長式（一日為師，終身為父）管理作風下已經習慣了“命令—服從”，并對這種長期不對等的關系習以為常。在這種關系中，權力的運用常常只受道德標準的衡量與限制，進而造成學校對學生基本權利的忽視和侵害。隨著全民法制化進程的不斷深入，有法可依（法治）和學校的“以人治校”（人治）之間的矛盾越發突出。為了適應社會發展、科技進步、經濟繁榮和全球一體化以及提高我國教育法治化水平，構建完備的教育法律法規體系，健全學校辦學的法律法規支持體系，我國高等教育必須深化改革，大力推行校園法治化，解決好法治和人治問題，防止高校權力被亂用。

2.教育法律法規有待完善。法治在我國高等教育現代化進程中起著非常重要的作用。《普通高等學校學生管理規定》是實現我國高等學校學生管理法治化的制度基礎[ 12 ]。2017年9月1日起施行的新修訂的《普通高等學校學生管理規定》，在高校學生權利保障、育人理念實施、授權和控權平衡、管理與保障兼顧等方面取得了較大的進步，但制度疏漏尚存[ 12 ]。只有具備完備的法律制度才能做到有法可依、有章可循。盡管新規定在諸多方面取得了較大的進步，但我國現行的其他教育法律法規及相關立法相對滯后，很多概念界定模糊，不夠嚴謹，不能全面囊括高校和學生之間的各種法律關系，保障學生具體權利的法律嚴重缺位，也沒有健全的學生司法救濟途徑[ 12 ]。雖然教育法律法規在立法數量上已初具規模，但在司法內容上仍須進一步優化。例如，教育法沒有規定學生有申請復議的權利，沒有規定學生畢業的條件等[4]。

（二）高校學生管理問題的解決對策

1.完善國家教育法律法規，制定學生司法救濟制度。高校與學生在管理方面存在問題的根源，在于高校權力的過分擴張和學生對自身權利保護的矛盾[ 13 ]。我國教育法目前還不健全，高校對自身行政權力的性質界定不清，監督與懲戒制度的結構性缺失，導致官僚主義思維盛行與服務意識缺乏，致使學生的權利常受到侵犯。另外，伴隨依法治國的深入推行，公民權利意識逐步覺醒，學生也開始追求公民應享有的各項合法權利，用法意識增強，積極參與維權，尤其是近幾年由于校生關系矛盾對簿公堂的更是屢見不鮮，往往都成了社會熱點問題，對高校造成一定影響。

但從另一角度看，學生和學校對簿公堂，說明學生的法治意識和法治信仰得到啟蒙，懂得用法律維護自己的權利。因此，依法治校勢在必行，通過完善我國教育法律法規，做到合理化、規范化和人文化管理。高校學生管理法治化，其關鍵在于高等學校行政權力和學生權利的平衡，不僅需要明確保障大學生依法享有的權利，也需要明確高校對學生管理是在正當行使國家教育權力[ 13 ]。這就要求我們首先必須明確高校行政權力的性質界定，只有界定清晰才能更好地解決現有的很多校生矛盾問題。其次，教育法律法規必須適應社會發展，要全面涉及學生管理的各個方面，這樣才能快速、有效地解決校生沖突。此外，要明確學生訴權，通過立法形式制定學生的司法救濟制度，保障學生權利。只有依法治校，才能營造校園法制氛圍，更好培育大學生法制素養。

2.凸顯民主和科學管理理念，完善學校規章制度。尊重學生，保證學生的合法權益不受侵犯，是學校各項規章制度制定的前提;增強各項規章制度的適法性、合理性、人文性及規范性，是目前多數高校規章制度修訂改進的方向。要大力推進學生參與、監督學校管理工作，使學校學生管理工作公正、透明，保障學生的知情權，如了解學校的各種規章制度和管理決定、與大學生權益相關的信息等。同時，賦予學生參與或旁聽學校決策的權利，拓寬學生參與學校管理的渠道，例如：聽證會，意見信箱，問卷調查等。推動社會各界積極參與教育治理，建立健全社會各界參與學校管理和教育評價的監管機制。完善高校學生申訴制度，學生在向高校內部主管部門投訴、舉報未獲取救濟時，可以允許學生直接向高校的上級行政主管部門提出申訴，使校生糾紛解決于司法救濟之前[ 14 ]。高校規章制度應有完善的執行程序、申訴流程，做到有章可循、有法可依、材料齊全、管理透明。

改變高校管理的“官本位”思想，沖破傳統思想的牢籠，接受并吸納民主意見，以學生的發展為起點和歸宿，建立以人為本的管理模式，是今后高校管理的發展方向，否則必將被社會前進的洪流所拋棄。

總之，新中國成立70多年來，我國高等教育法治建設取得輝煌的成就，但高等教育普及化時代即將到來，應以《中國教育現代化2035》為指引，深入推進高校依法治校，全面提升高校法治化水平。

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Discussion on the Legal Problems in Student Management in Colleges and Universities

WANG Xuea， ZHANG Xiao-leib

（a.Hubei Collaborative Innovation Center for Grain Industry; b. Forewarning and Management of Agricultural and Forestry Pests， Hubei Engineering Technology Center， College of Agriculture， Yangtze University， Jingzhou， Hubei 434000， China）

Abstract： With the progression with law-based governance of the country， the concept of rule of law has taken root in people's minds. In this context， the contradictions and disputes between college students and universities on the legal level are constantly appearing. This study mainly introduces the civil legal， administrative law and special rights relations between university and university student. The analysis of the causes of problems in management work for college and university students is found to mainly be the profound influence of the traditional Chinese thought and the imperfection of the education law. Thus， the national law is put forward to be perfected， and student judicial relief system should be established， the school autonomy could be also formulated. These measures are likely to gradually avoid the contradiction between university and university students.

Key words： colleges and Universities; students; management; legal problems; governing the university with law