新中國成立初期我國城市管理體制的建立及其層級結構研究

郭圣莉 張良 劉曉亮

作者簡介：郭圣莉?女（1964—?）華東理工大學社會與公共管理學院教授 博士生導師

張?良?男（1989—?）華東理工大學社會與公共管理學院博士研究生

劉曉亮?男（1980—?）華東理工大學社會與公共管理學院副教授

摘?要：當代中國城市管理體制呈現出層級多、基層負擔重等特征。目前主流觀點認為這與中國城市管轄范圍大、人口多、傳統官僚制等有關。但回溯這一體制建立之初可以發現，中國共產黨是在1949年前后接管城市過程中，面對同一城市，放棄了之前的一級政府體制，建立了二級政府加街居的“四級”管理新體制，當時已然呈現出機構多、人員多，基層不堪重負等形態。本文應用檔案等史料，聚焦于這一城市新管理體制建立的實際過程，并應用國家政權建設理論，從政府角色、職能與結構角度解釋了新管理體制的特征及其構建的合理性。中國共產黨在國家政權建設過程中，把改造和重組社會作為自身的使命，帶來了城市政府職能的擴張。而伴隨舊的社會組織的清除，城市政府只能依靠自身的組織體系來實現職能，同時面對廣大群眾，工作不得不深入推行下去，進而選擇不斷地下設組織層級，形成了多層級的城市管理體制。

關鍵詞：國家政權建設;城市管理體制;層級結構;政府職能;國家治理

中圖分類號：D63?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）03-058-（14）

一、引言

我國大城市實行的是市、區二級政府加街道辦事處、居委會的管理體制。如此多層級的城市管理體制非常罕見，“綜觀世界上的各大城市，最多也只有兩級政府，許多大城市只有一級政府也照樣管理得井井有條”[1]。但在世界范圍內不斷強調扁平化管理的趨勢下，中國城市管理體制中的縱向層級卻不減反增。如始于上海的“兩級政府三級管理四級網絡”，將街道、社區（居委會）納入城市管理正式層級中，正式與非正式管理人員不斷增加。因為管轄范圍大、人口多，這一特征通常被認為是可以理解而且必要的。如以上海和臺北比較，臺北市實行“市政府加區公所”一級政府管理體制，但其管轄范圍、人口無法與上海相提并論。臺北下轄12個區，行政區劃面積為271.8平方公里，截至2014年人口總數為270.1571萬人，平均每個區22.51萬人。上海行政區劃面積為6340.50平方公里，截至2017年，常住人口2418.33萬人，下轄16個區，平均每個區151.15萬人[2]。甚至上海有些街道規模比臺北的區還要大。但是，如果回到歷史，我們可以發現，城市規模和人口并不是這兩個體制形成的關鍵。臺北與上海不同的城市管理體制早在1949年就形成了。當時國民黨將其在大陸的市政體系架構帶到了臺灣，形成了臺灣現有的“實市虛街”市制模式[3]。而上海在解放伊始建構了“二級政府加街居管理”的新體制，彼時，單位體制尚未建立。這說明影響中國城市管理體制架構的主要因素不是規模、人口等外在因素，而是政權的性質。與此相關，有學者認為中國城市管理體制是學習蘇聯的結果。但下文對這一管理體制具體構建過程的分析可以說明，城市管理體制并非來自對蘇聯的主觀模仿。相反，當時中央曾撤銷過老解放區的城市四級管理體制，要求建立類似于國民黨時期的一級市政府組織。但城市政府在實行一級體制的過程中，卻面臨著管理難以下沉的難題，不得不一再向下分設層級。在地方的統一實踐與要求下，中央最終同意在大城市設立二級政府，隨后通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》（以下簡稱“二條例”），建立了街道辦事處和居委會。可見，這一體制與其說是中央有意為之的設計，毋寧說反映了城市管理者的實際需要，是地方政府自下而上“倒逼”的結果。那么，對于一個個具體城市來說，在1949年前后，面對同一個城市，同樣的人群，同樣的文化與經濟條件，為什么一級城市管理體制不再適用？這一體制變化與新政權的性質與運作方式有何關系？解放后的城市政府職能、職能執行方式與角色發生了怎樣的變化，從而導致城市管理新體制的形成？對這些問題的回答，不僅可以看到具體的城市管理體制是如何形成的，更重要的是，通過對新中國國家政權建設邏輯及其與城市管理體制關聯的歷史分析，可以對當下中國國家治理的文獻進行歷史層面的補充與回應。

二、文獻回顧與分析框架

1.文獻回顧

目前，學界針對新中國成立初期城市管理體制形成原因有如下解釋。

第一，國情論。新中國成立之時，滿目瘡痍，資源稀缺，人口眾多。要盡快擺脫落后的局面，要在盡可能短的時期內建立自己的工業化體系，快速發展趕上并超過發達國家的水平，必須建構多層級單位的行政體制，實行強動員與強資源配置[4]。第二，蘇聯經驗的影響。蘇聯行政區劃可分為五級：聯盟中央;加盟共和國;自治共和國、邊疆區、州、自治州;區以及村鎮蘇維埃[5]。新中國在建設和社會管理方面沒有現成的經驗可以借鑒，當時采取“一邊倒”的戰略，向蘇聯學習建設社會主義的經驗，全面模仿高度集權的蘇聯模式，中央垂直管理體制的出現和傳統的屬地管理模式一起形成了中國條塊管理的新格局[6]?[7]。第三，計劃經濟的要求。計劃經濟體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方自主發展來限制部門集權[8]。最終不得不通過編制單位隸屬關系網絡實現工作任務，調撥、分配人力、物力、財力等資源[9]。第四，傳統帝國治理的路徑依賴。這些學者認為新中國的管理體制與自秦朝以來形成的中央集權傳統有關，是單一制國家結構形式的制度安排強化的結果[10]。在中央集權制前期（唐代以前），中國以三級制政府為主（包含虛四級制政府）;在中央集權制中、后期，則以四級制政府為主[11]。新中國成立后，政府層級逐步過渡到五級。

這些解釋主要是針對國家行政管理體制的，各有其合理性，但總體來說解釋力不足。第一，如果說這一管理體制是來源于傳統和國情，那么，解放前國民黨城市管理體制應當帶有同樣特征。但國民政府時期一直是市一級管理體制。第二，新中國市政體制的具體構建是有一個反復過程的。中央在1950年有意建立一級政府管理體制，撤銷了老解放區的“市、區、街、閭”四級政府體制[12]。最后的市、區、街道、居委會體制的建構是來自于地方的實踐并傳導到中央的結果。很難說這種行為是各個地方統一對蘇聯模仿的行為。第三，全面的計劃經濟建立于1956年后，以“單位制”為特征，而四級城市管理組織架構建立于1950年前后，當時全面的“單位制”尚未建立。可見，這一起始于新中國成立初期的城市管理體制另有奧秘，需要回到這一制度建立之初去發現制度發生、運行的邏輯。

2.分析框架

既往文獻從總體上重靜態結構層面的宏觀描述分析，實證研究則以中央、地方上行政改革實踐為主要研究對象，缺乏對城市管理體制形成的具體歷史過程分析。結構與功能主義的研究固然重要，但是一個體制的結構、功能并不是憑空出現的，其背后是受到更為關鍵的宏觀因素影響。從歷史研究的角度分析，這些因素可以視為歷史情境。從歷史制度主義的角度分析，制度選擇擁有路徑依賴特征，當代中國從時間上承接國民政府，但卻形成了結構和功能上都別具特性的新體制。因此，我們需要回到當時的具體情境去發現影響新體制形成的關鍵因素。1949年前后的這一段歷史時間為研究這一體制形成的關鍵因素提供了一個歷史窗口。因此，本文嘗試回到歷史進行具體情境的制度分析，通過對1949年前后中國共產黨接管城市，形成新管理體制過程的回溯，對新體制的特征及影響其形成的關鍵因素進行分析。

本文從國家政權建設及國家治理的理論視角切入，探尋新中國成立初期城市管理體制的創建過程及其層級結構調試的內在邏輯。這不僅是對城市管理體制實踐情境的考證，也是從理論上對國家治理整體邏輯進行探討。當代中國國家治理的特征有許多歸納和解釋，如財政聯邦制、運動式治理、分權化威權主義、壓力型體制與“政治錦標賽”等。這些文獻均強調了中國國家治理具有不同于西方國家的特殊性，但文獻主要建立在改革開放后的現實上，基本的出發點一是回應中國經濟發展的中國模式，二是回應中國體制的獨特矛盾與問題。也有學者回溯歷史，認為當代中國國家治理的獨特性是建立在傳統之上的，如周黎安的“行政發包制”[13]和周雪光概括的“權威體制與有效治理之間矛盾”[14]等都追溯到中國大傳統，但對中國共產黨在新中國成立初期的國家政權建設方式對這一體制形成的關鍵性作用研究著墨不多。中國共產黨革命成功后進行全新的國家建設，具有強烈的意識形態色彩和明確的執政方略。研究者多注意到當時不斷發起的各種政治運動，強調國家采取政治運動的方式來實現改造社會的抱負及其影響[15]，卻忽略了這一國家政權建設方式對具體治理體制形成的關鍵作用。新中國成立初期，伴隨一波又一波的政治運動，新政權對經濟與社會進行了全方位重組，在保證新政權建設穩定展開的同時，也囊括了越來越廣泛的社會事務。政治運動、社會管理、經濟發展等均需要通過各級黨政體制推行下去。何況，隨著各種中間組織的清除，國家直接面對民眾，這更要求一個新的管理體制。本文以新中國成立初期城市管理體制的建構為研究對象，試圖通過城市管理體制的建構過程及其特征研究，解釋當代中國城市政府職能與管理體制的關系，進而透視國家治理體制特征的歷史邏輯。

本文具體框架如下：第一部分介紹解放前后城市新舊管理體制的差異，總結新的城市管理體制特征;第二部分通過史料展現新管理體制形成的具體過程;第三部分重點分析為什么需要一個新管理體制，是什么導致了城市管理者“棄‘舊立新”。全文圍繞兩個核心展開，一是新的城市管理體制形成的具體過程，以及在這一過程中中央與城市地方的互動，二是這一多層級城市管理體制形成的內在驅動力。

3.研究方法與資料來源

從時間上看，全國主要城市在1949年前后解放，在1950年前后就拋棄了國民政府的一級政府體制，建立了正式的二級政府加事實上的街居體制。因此，本文將1949年解放前后這一時期視為一個研究斷點。①1949年前后的中國經濟、社會等方面都處在巨變之中，但是具體到一個個城市，在解放后短暫時空范圍內，無論是人口、文化、經濟還是社會格局等，均與解放前同一城市差別不大。其時，新經濟體制、單位制等都未建立，社會格局也未發生大的變化，如新文化未建立、教育等體制變革未展開，人們的生活方式也基本延續。關鍵的變化是政權的更迭以及與此相關的重大舉措，如買辦資本的沒收，打擊敵特等。也就是說，對于新城市管理者來說，在政權更迭之時，面臨的管理人群、范圍以及社會經濟等背景均未發生大的變化。從路徑依賴和文化歷史角度，新管理者完全可以應用接管下來的舊體制形式，當時也接納了很多舊體制的留用人員協助接管，甚至當時中央還明令要求建立類似舊體制的一級政府體制。然而，最終形成的卻是一個新的體制。這說明，舊體制不適應的是新政權的要求，政治、經濟與社會的變化都是在新政權隨后的展開過程中發生變化的。從時間上說，人口、政治、經濟與社會等等的變化都發生在新體制之后，不可能是新體制之因。為研究新政權與城市新體制之間的關系，本文主要依據檔案等相關資料，追蹤城市新管理體制形成的具體過程，分析這一管理體制的特征與功能，進而尋找其形成的關鍵因素。本文選取1949年前后北京、上海為主要研究對象，輔之以一些其它城市，如天津、武漢、濟南等。資料主要來自于歷史檔案和部分二手文獻。檔案資料主要來源于上海檔案館、上海民政局檔案、武漢檔案館的部分史料。資料的時限從1945年至1957年，但主要集中在1949-1950年前后，類別主要集中在解放后的民政檔案即解放前的社會局檔案。北京和天津的部分史料則來自于當時的《解放日報》《東北日報》以及《北平的和平解放》等檔案資料。

三、縱向層級結構差異：解放前后城市管理體制特征比較

比較解放前后的城市，國民黨控制時期與中國共產黨接管后城市管理體制最突出的區別是同一城市，后者層級多，機構多，管理人員數量大。下面是新中國成立前后北京、上海各層級城市管理組織的機構、人員比較。②

1.市級層面：機構與人員增加

以上海為例。1949年5月28日上海解放，軍管會開始接收“偽上海市政府”，到6月10日，計接收了“偽府”9個局（民政、警察、社會、財政、教育、衛生、公用、工務、地政）、10個處室（秘書、人事、總務、會計、新聞、調查、統計、參事、機要、外事）暨各種附屬機關和委員會等合計四十余單位，所屬員工共45280人[16]。“迄9月間，各單位都先后由軍管會名義改為逕屬市府而正式成立，計共轄1廳、9處、11局、1院。即：辦公廳、秘書處、人事處、行政處、交際處、新聞處、外僑事務處、高等教育處、房地產管理處、市郊行政辦事處、民政局、公安局、財政局、教育局、衛生局、公用局、工務局、勞動局、工商局、地政局、直接稅務局和人民法院。對比之下，新增1處，擴大了3處。③1950年，在對接管上海1年以來的工作進行檢討后，上海市遵照1950年1月中央所頒布的市人民政府組織通則及3月間的整編指示，決定對已形成的市府機構進行調整和改造，以文管會文藝處為基礎，增設市文化局。此外，計劃要增設的機構尚有合作局、港務局、保育院及財政經濟委員會、人民監察委員會、人民檢察署等，以適應需要”[17]。從組織機構上看，呈現出不斷增加機構設置，向上對應的趨勢。從人員上看，到1952年，市政府工作人員達到了49321人，較解放前多出了4000余人。這只是市一級層面。

2.區級層面：區級政府的正式建立與人員規模的擴大

解放前城市沒有區政府，只在區層面設立區公所。區公所是保甲的領導機構，形式上為“自治機關”，設民政、戶政、警衛、經濟等股，辦理保甲的領導、戶籍的登記和執行征兵征實命令，上承市民政局領導，下控制若干保辦公處和甲長。比如，北平市④在國民黨的統治下共編為20個區，每區設區公所，其中設區長、秘書各1名，股長4名，助理8名，雇員、區丁各4名。根據表1可見，國民黨控制時期北平市下轄的區公所機構少，人員數量為21人。而到1950年北京正式建立區級政府后，其組織機構科層化，人員規模54～84人。區層級的政府人員規模即翻了一倍多。

3.基層層面：由保甲到街居

仍以北京為例。國民黨控制時期，北平基層實行保甲制度，“國民黨反動政府以10戶至30戶為1甲，以10甲至30甲為1保”。據國民黨1948年11月的統計，“北平市舊有 338個保，9955個甲”[18]，保設保辦公處，其中設保長、副保長各1名。1949年3月開始，中共北平市委在基層政權建設中以街道工作組為班底，吸收群眾中的積極分子，建立了街政府并廢除保甲制度[19]。北京當時的街政府設正、副街長各1人，各部門業務設委員3～5人及文書1人，委員有民政委員、戶政委員、財政委員、文教委員、調解委員等，其中副街長兼民政委員[20]。取消街政府之后，建立起了街道辦事處和居委會。1952年10月，北京市委提出建立統一的街道居民組織，即居民委員會的意見。1954年6月，開始在城區全面建立居民委員會。當時街道居委會由委員7～17人組成，其中主任1人、副主任1～3人，設立5～7個工作委員會分工負責各項工作;居民委員會一般管轄“一百至六百戶居民”;居民委員會下設居民小組，居民小組管轄“十五戶至四十戶居民”[21]。1954年下半年，北京市各區“街道辦事處隨各派出所管界分批建立的居民委員會而逐步建立”[22]。可見，基層是變化最大的。國民黨的保號稱是自治機構，保長是選舉產生，其組織由保長、副保長（幾個保共有一個保干事）組成。解放后則變成了正式政府層級，從形式上更像國民黨時期的區公所。其人員從數人增長至十數人甚至數十人，機構則正式化。

可見，中國共產黨接管后的城市管理層級多，形成了事實上的四級政府，即法理上的二級政府加街居組織，且管理人員的規模較國民黨控制時期有了顯著的增長。無論是上海還是北京，其時，人口管理范圍都未發生變化，這說明，城市規模、人口等環境因素并非新舊管理體制差異的原因。那么，是否會是因人設事？革命勝利后進城人員過多加上舊體制留用人員需要安置導致必須設置更多的組織機構？但歷史文獻說明事實正好相反。中國共產黨進城初期極度缺乏城市管理人員而不得不留用部分舊政府人員，并大量地從部隊就地轉業干部（南下干部），招募青年學生。可見，新管理體制的形成與管理規模、人口等關系不大，也非因人設事。

四、邁向多層級結構的過程：任務壓力下地方政府的一致選擇

考察當時城市管理體制的形成過程，中國城市管理體制的建構存在一個反復的過程。1948年中國共產黨在東北、華北諸城市建立的“市-區-街-閭”四級城市管理體制。1949年5月，劉少奇批評這種政權形式造成了政出多門和低效率，與此同時，中央要求建立一級政府管理體制，全國開始取消四級政府，建立一級政府制。但是，到1950年7月，全國民政工作會議又重新確定大城市設區政權。1954年正式確立城市二級政府及街居管理體制。可見，從層級上來看，城市管理中的多層級體制并非自上而下設計的產物。

1.多層級結構建構的過程

從歷史過程看，當代中國城市管理體制的路徑依賴體現在早期的解放區城市建立的四級體制，其延續的是農村根據地體制，而不是國民政府時期的城市管理體制。東北、華北等地在1948年前后解放，并根據邊區的結構建立了“市—區—街—閭”的四級管理體制。當時北京、天津均是這一模式。這種仿照農村的四級管理體制實行不久，就出現了疊床架屋、效率不高的問題。為此，劉少奇在北平建政后不久就指出，北平是個大城市，它的重要特點是集中，人口集中，政治、經濟、文化集中，交通便利，這同農村人口分散、經濟分散，交通不便的情況不同。農村分散的特點，政權組織形式是多級。北平的政權組織形式不宜多級，宜集中于市政府。因此不應當建立街政府，區也不應設立區政府，而應設立區公所，一切工作應該集中于市人民政府來統一布置，以避免政出多門和低效率[23]。據此，北平市軍管會1949年6月30日作出《關于改革區街政權組織及公安局派出所的決定》（簡稱《決定》），并于7月14日發布實施。《決定》將區人民政府改為區公所，作為市人民政府的派出機關。取消街政府，改造和加強公安局派出所，將原有的街干部分配到派出所工作，在公安局派出所設一至二名民政干事，專門負責居民工作，稱為“警政合一”。接著各地都進行了撤區、街的改革。但是，這一決策在實行中遇到了一定的阻力。1950年1月7日的《東北日報》發表社論《堅決改變城市舊的組織形式與工作方法》，表述了把城市群眾組織在以市為統一單位的職業團體中進行集中領導的思路，并對東北的一些城市提出批評。東北作為老解放區，城市四級政府實施時間較長，對于取消區街政府有一定的阻力，主要的擔心是取消區街，“市級政權就沒有了‘腿，就沒有了‘抓頭”。因此，有的不愿意變，有的則拖，“‘準備‘過渡了半年，仍然原封不動。”“有的則換湯不換藥，把區街改成區公所、街公所，僅僅是換了一個牌子”[24]。這一批評說明改制不符合城市管理者的需要。雖然遭到了中央批評，但也正是在這一普遍“阻力”下，中共中央市一級政府管理體制的設計最后以失敗告終，替而代之的是二級政府加街居制管理體制，這是四級管理體制的改良版，且經歷了一個過程。

首先，區政府的恢復與建立。這一做法最早來自于上海。1949年5月上海解放，10月民政部門開始研究上海市區域行政工作問題，按照當時中央的要求擬定《上海市人民政府關于建立市內區公所的指示》。然而，1949年12月13日，時任上海市民政局局長的屠基遠在報告中說：上海人口高度集中，市政府要把政令推行到每一個角落，一定要和廣大市民進行經常的接觸，全部工作都由市局來辦理是辦不到的。報告建議要“建立市人民政府區工作委員會，作為市人民政府的行政代表執行機關”，“作為市人民政府聯系下層、聯系群眾的機構”[25]。可能是考慮到中央政策，此時未提建立區政府。但1950年6月28日上海市區人民政府經批準正式成立。1950年11月13日，中央政務院頒布《大城市人民政府組織通則》，正式確認大城市在市人民政府的集中領導下，需要設立區一級政權機關，從而將實行不久的區公所改回區政府。

其次，街居組織的探索與建立。街道辦事處并不是隨著區政府建立而自然而然建立的。上海軍管會在1949年6月接管上海時，按照原有的行政區域成立了30個區接管委員會，并在區下建立接管專員辦事處接管保甲。在此期間，接管專員辦事處作為區一層級的下屬工作機關。1950年7月1日，上海市軍事管制委員會宣布：“一年來，接管會任務基本完成;保甲機構，亦經廢除;正式成立區人民政府的條件已經成熟，上海市人民政府決定成立區人民政府，故即日起撤銷區接管委員會”[26]。上海在區接管委員會的基礎上建立區政府，卻撤銷接管專員辦事處，顯然是為了符合中央“防止出現區下政權的傾向”的要求。但與撤銷了區政府卻不得不再恢復起來類似，撤銷了接管辦事處，但事還要有人辦。在區下不設政權組織的約束下，各城市政權為了解決工作“下基層”的問題，采取了各種不同的替代方案。在街道辦事處獲得法定地位以前，全國大致有“四種模式”：以北京為代表的“警政合一”模式;以上海為代表的街道辦事處;以天津為代表的街公所（鎮）公所;武漢等地則走得更遠，直接設立街政府作為城市的基層政權[27]。

街道以下的居民組織則更加形式多樣，名目繁多，如居民委員會、居民大組等。以華東區為例，1951年12月12日，華東軍政委員會民政部民政處副處長劉克牧在上海市第二屆第三次各界代表會議的報告中提到，“為了解決居民的若干生產、居住和生活福利上的問題，各地均先后進行了居民的組織工作，由于缺乏集中的經驗和統一的領導，因此，組織形式極為繁雜不一，集中起來有如下三種形式：第一，上海、南京以派出所范圍為主，結合自然條件如弄堂、街道，成立居民委員會;第二，濟南市以派出所為范圍成立各種專門委員會，如優撫、治安、衛生等，直接受各種專門委員會的領導;第三，將居民按區成立居民小組，由派出所民政干事直接領導”[28]。最終，1954年12月31日，全國人大常委會通過了關于街道與居委會的二條例，統一了各地街道一級的組織形式，并規定街道辦事處下設居民委員會，為群眾自治組織。

2.任務壓力下的地方政府選擇

可見，“由市而區、而街，而居委會”并非中央規劃設計的產物，而是地方出于實際需要“倒逼”中央的結果。但地方并未置中央的要求于不顧，而是在大框架下進行了“變通”式創新，最終形成了二級政府管理體制而非四級政府管理體制，在街道設立區級辦事處，居委會則規定為群眾自治組織。實踐過程中，并不存在區、街、居委會先后設立的次序，這些繁多的組織是同時成立的。只是在正式體制設置上，存在一個先后獲得中央政府承認和統一的過程。從時間上看，區政府較早獲得中央的認可，設立區公所后，只有不足一年的時間就恢復了區政府。但區下組織的摸索期較長，最終發布街道與居委會二條例，最主要的目的是為統一各地雜亂的、名目繁多的組織形式。為什么面對同樣的人口和區域，中國共產黨城市管理者需要更多的層級，更多的組織，更多的工作人員呢？考之以當時的文獻，主要的說法有二：一是“聯系群眾的需要”，如上海認為“由市一級政府來聯系群眾是辦不到的”;二是組織居民工作和解決居民生活的需要，如前述劉克牧在報告中講到的，各地建立居民組織是“為了解決居民的若干生產、居住和生活福利上的問題”。郭圣莉對居委會成立的研究說明，對城市管理者來說，建立居民組織的實質是政府部門對“腿”的需要，生產與生活福利不過是組織居民的方式而已[29]。那么，為什么新政權管理城市必須要有“腿”？且需要層層裝“腿”，這些“腿”的職能是什么？即表面上看是地方政府“倒逼”中央進行城市管理體制改革，選擇層層裝“腿”，深層動因是什么？是官僚體制的內在自我擴張沖動還是別有它因？

五、多層級結構選擇的內在動因：城市政府職能與執行方式的改變

任何一個組織均需要借助相應的組織形態完成其職能。為什么在國民政府時期的一級政府加區公所體制可以勝任其職能，而同樣的城市，在新政權下一級政府就難以展開工作？中央要求建立一級政府體制的目的無非有二，一是減少成本，二是提高效率。任何官僚組織均具有自我擴張的沖動。從理論上說，所謂無法開展工作也可能是地方政府組織擴張行為的反映。然而，需要注意的是，城市正式二級政府在1950年即完成，事實上的街居組織也始于新中國成立初期。官僚組織的這種自我擴張性尚缺乏時間，而且對多層級的要求是各地方的一致行動，很難認為是共謀的結果。新中國成立初期，新政權還帶有鮮明的革命政權特征，“地方服從中央”“下級服從上級”，地方并無抗拒中央的主觀意圖。因此，對地方來說，問題是客觀上依賴這種簡潔體制無法推進工作，而不得不向下分設層級。要分析這一選擇的必要性，需要從新的城市政府的職能和可資利用的組織資源著手。從職能來看，當時城市政府面臨著舊政府完全不能比擬的眾多事務。從組織資源上看，伴隨著社會結構的改造，舊社會團體等中間組織不僅不是可以依賴的對象，而且構成了職能的一部分（清除整頓社會組織）。這就導致了新政府不得不完全依賴“自己的組織”履行職能。職能的擴張和社會結構的變化，使城市政府不得不依賴多層級結構。

1.城市政府職能的擴大

相比舊市政管理體制，這一新管理體制縱向上更多層級，基層任務更加繁重。從理論上說，伴隨層級機構、人員增加，工作應更為輕松。但實際情況是，事情不僅沒有減少，反而從上而下都忙亂不停，特別是基層。中央政務院政法委員會辦公廳在1953年派出建政組到沈陽、大連、上海、南京四城市進行調查，發現基層普遍存在：領導多頭、工作繁重、組織龐雜，稱為六多：頭多、組織多、兼職多、會議多、任務多（運動多）、報表多[30]。當時，“上有千條線，下面一根針”的說法已經出現[31]。從事務上看，解放初期，戰亂初平，確實比和平時期有著更多的事務需要處理。然而，隨著秩序的建立，這一現象不減反增。那么，同樣的人口和管轄規模，為什么會多出這么多的事務？多出的是哪些事務？以基層為對象，對比解放前后，可以發現，這些多出的公共事務主要分為以下幾類。

首先，國家發起的政治運動類公共事務。政治運動是中國共產黨治國理政的一個主要特征。中國共產黨是典型的馬克思主義使命型政黨，以人民至上為價值宗旨，以實現自身民族、國家的解放或發展為自覺使命，具有強烈的歷史主體意識[32]。馮仕政以“國家運動”的概念統稱1949年新中國成立以來的全國性、地方性和部門性的政治運動，并提出了“革命教化政體”，認為這種政體對社會改造具有強烈的使命感，將擁有與社會改造相適應的超凡稟賦作為自己的執政合法性基礎[33]。筆者在此處就1949—1950年、1951—1954年時段的政治動員事項進行簡單的歸納整理（見表2）。這些運動包括動員、組織、改造等主題，反映了中國共產黨在打擊敵人、改造舊社會，組織群眾、構建新社會秩序的意圖。這些運動由國家發起，限時完成，且要落實到每一個人，這就必須依靠自上而下層層推進的方式進行，也就導致了對“腿”的需要。

其次，增量社會管制類事務。所謂增量社會管制事務，是相對于國民黨時期市政管理范圍而言的事務，這主要是舊政府認為不需要管理或者無法管理的事務，多屬于管制類的。這由幾個部分組成。一是舊社會組織的清理整頓。社會改造的主要事項之一，就是對舊社會組織的清理整頓。解放初期，各地都對解放前留下來的各類社會組織進行了分門別類的處理。如取消舊的職業團體，派出工作組重建自己的組織，將工會、工商聯、行業工會等納入到國家正式管理體系中。同時對宗教組織、舊式團體進行了全面的整頓清理[34]。二是對邊緣群體的管制。在加大對黑社會等刑事犯罪行為處理力度的同時，新政權將國民政府無心或無力管轄的一些社會過錯行為也納入政府范圍。如流動人員帶來流浪乞討，賣淫嫖娼，欺行霸市等。三是對城市社會事務的拓展和秩序的規制。以攤販為例，過去攤販主要是自我管理，北平解放后，政府認為“由于散兵游勇、流亡地主及偽機關人員家屬等大量轉入商場，攤販劇增，達43000余戶，擁塞于前門大街、朝陽門大街、東單、西單大街等主要繁華地區，影響交通安全”，北京市公安局將整理攤販作為全市6月的中心工作之一……將43000多戶攤販遷移于指定的13個攤販市場[35]。全國各地對攤販的管理開始時都遭遇到一定的抵制，說明新中國成立初期民眾對新管制方式的不適。這一案例不僅顯示了新政府管理社會的新內容，也展現了后來一再出現的“中心任務”的工作方式。四是審批事項的擴展。一些原屬于民間的事項被納入管理的同時，審批事項也在增加，伴隨著計劃經濟達到頂峰。如居委會一項主要的事務就是開證明。“從生到死，從吃到用，從辦婚事到辦喪事，從申報戶口到減免醫療費用，從調換房屋到購買車船票，從處理一只死豬到購買豬藥，差不多涉及人民日常生活的問題都要里弄出證明”[36]。

最后，清除社會組織后政府接管的公共事務。解放前，很多社會事務是由社會組織承接的。如一些福利救濟、文化等社會事務。民間組織的大范圍清除，使原社會組織行使的職責轉移到政府。以上海為例。浦東同鄉會是上海較大的同鄉會，創辦于1932年1月，下設浦東醫院、中西醫診療所，浦東第一、二兒童救養院。另外還辦有清寒子弟助學金和災害救濟、流浪街頭收容、籌款支持抗日及難民、扶助同鄉等臨時性救濟工作[37]。這些團體取消后，一部分功能轉移到體制內的社會團體，如工商聯、行業協會、工會、婦聯等;一部分功能被取消，如當時同鄉會主要功能之一資助同鄉、一些社會團體的休閑文化等;主要部分就轉移到行政部門、如解放前主要由慈善團體負責的冬令救濟、防火等，解放后隨著各類社會團體的式微而不得不由政府承擔。

總之，新國家的建政方式使城市政府負擔起前所未有的任務，形成了“大政府”。

2.城市政府職能執行方式的改變

多事務給城市政權帶來了超負荷壓力。但是公共事務的擁擠，并不能充分解釋必須采取多層級城市管理體制，其結構的變化還與職能的性質和社會結構的變化有關。伴隨社會的全面改造，各類舊社會組織被清除，這意味著城市政府必須完全通過自己的新組織體系履行職能。清除舊組織，建立新組織是一體兩面，其目的是為了建構新國家的社會基礎，同時也是新體制賴以運行的組織基礎。另一方面，新政權的職能性質也發生很大變化。無論是來自中央的任務，還是地方自我管理的事務，背后都反映了國家政權建設的要求，有強烈的政治性，體現為運動性和群眾性。以當時的文件語言來說，即要通過群眾組織將工作落實到群眾中去。面對龐大民眾，要完成諸多任務，且只能通過單一組織形態，過寬的管理幅度顯然力有不逮，唯一的方法就是建構縱向多層級的組織，將管理幅度變窄，把工作推行下去。

首先，新職能及其執行方式要求新體制。分析當時城市政府承擔職能的性質，會發現當時城市政府的職能來自中央統一要求的占比相當高。如政治運動、宣傳教育、處理社會組織等。新政府為完成這種日后稱為“中心工作”的任務，傾向于延續革命實踐中形成的“發動群眾”的行動邏輯，以至于看上去屬于城市內部的管理事務也具有國家建構特征。如1950年前后，全國掃盲就成為一種辦識字班的運動，市容衛生變成了全市群眾衛生運動[38]。甚至專業性很強的事務，比如，稅務也采取了群眾運動的方式。王紹光曾詳細描述了武漢新政府成功地通過發動群眾，展開稅務大檢查，大大強化了新政權的財稅汲取能力[39]。再如收容審查、加強管制，甚至清潔衛生、防火防盜及管理攤販等均是在中央統一精神要求下，以各個城市為主體展開的。運動式治理由自上而下的指令啟動，但其開展卻需要依托科層制的組織結構來實現[40]。當一項任務必須在全市范圍內快速展開時，需要在短時期內集中投入大量的人力、物力等資源，就需要增加層級，構建適當的管理幅度。

其次，新社會結構“倒逼”多層級組織結構。國民黨時期的城市，除了正式體制外，尚有大量的社會組織，可以充當政府與民眾之間的中介。市級政府除了利用區公所、保甲等正式組織，可以經由這些社會團體與民眾之間的非正式關系網絡來獲得民眾對權威的認同和服從，進而實現其職能。新中國改造社會包含著清除舊組織，建立“自己的群眾組織”兩個方面。其意在構建新政權運行新的社會基礎。中央曾主張市級政府管理體制，并非不想要組織群眾，撤銷四級政府管理體制的基礎，是因為中央認為城市的條件便于建立群眾組織，故不需要建立多層級的正式組織。當時的設想是通過黨組織，以及工會、青聯、婦聯等團體進行集中領導。這是一種分門別類地將城市居民全面組織到市一級條線體系之中的高度統合的管理方式，希望“以有組織的群眾帶動無組織群眾”[41]。但是結果證明這種設想過于理想化，工會等社團也已經體制化，類似于職能部門。武漢市在1954年前后建立過街政府，談到組織動員困境原因時說：“當時領導上的意見，以有組織的群眾帶動無組織的群眾。但在執行中發生困難，全區共二十幾萬人，因沒‘腳，很多工作無法貫徹推動，所謂以‘有組織群眾帶動無組織群眾在街道中是空的”[42]。因此，正如前文所述，上級政府和各職能部門為完成工作不得不在基層建立大量臨時性群眾組織，反而造成了混亂，街道辦事處和居委會的設立恰是以正式化的組織方式統一名目繁多基層組織的結果[43]。

最后，“深入群眾”“落實到人”的職能執行方式需要多層級的組織結構。相對于舊城市管理，新政府管理城市方式的一個突出變化是對人的全面管理：一方面，無論是上級的任務，還是具體的城市事務都要求落實到每一個具體的人。所謂落實到人，即每項政策方針，每一項具體事務都需要老百姓知曉、配合，以保證政策的全面有效落實;另一方面，社會信息，包括民眾的個人信息需要被了解掌握，逐級上達。街道、居委會的主要職能之一即成為“上情下達的橋梁”。這個橋梁上接上級政府和職能部門，下覆一個個具體的人。這一細密化管理方式的轉化，在單位制尚未建立之時，只能通過建立多層級的科層體系來完成。這就是“上有千條線，下面一根針”，基層負擔重的結構性來源。事實上，真正起到全面管理職能的是后來建立起來的單位制。單位逐步替代了街居過重的負擔。而改革開放后單位制瓦解，以社區制為形式，再次將街道和居委會作為基層組織推向了前臺[44]。

3.新國家與城市政府的新角色

新中國國家政權建設是一個國家高度統合化的過程，在“央地關系”層面來看，是在黨統一領導下的管理體制。在國家與社會關系上，則是通過對社會的全面改造逐步將社會納入國家。“央地關系”的變化，自上而下統一布置、統一行為的制度安排，對地方政府管理具有決定性的影響，使地方（城市）政府角色發生了改變，即主要不是面對地方社會的管理者，而是向中央負責的地方單位，這使得完成中央下達的任務成為地方政府的首要職能，形成了中央決策、地方執行的管理體制。以城市來說，市級政府的角色是根據中央政策和上級要求，全面組織管理城市生活，而不是回應地方民眾的需求。而隨著社會結構的變化，民眾也不再有多渠道的利益表達和政治參與方式。可見，新體制表面上看來是地方“倒逼”中央的結果，其實質則是地方的角色變化。中國共產黨作為馬克思主義政黨，其最高理想和最終目標是實現共產主義，近期目標是將中國建設成為社會主義強國。這一目標的實現不僅要求計劃經濟和公有制等制度建構，還要求對社會的全面改造與重組。新中國成立初期整合社會秩序，鞏固國家政權建設，改造與重組社會就成為當時的主要任務。這一理念的實現與各項政策的實施，建立在中央的統一領導下。它需要嚴密的組織體系、嚴格的層級機構、合格的干部隊伍、可追責的執行體制等要素配置與組合。因此，在中央理念落實的廣泛性與深入性內在要求下，各級地方政府面臨著新職能和社會結構的約束，不得不選擇組織體制的復制邏輯，不斷向下增設層級，并使任務層層向下傳導，使基層成為真正的落實者。

六、結論與討論：新政權與新體制

對于城市基層管理體制的研究，一般會與單位制相聯，認為街居為主的社區制是適應改革后“單位”體制改革的結果。這固然是事實，但普遍被忽視的是街道-居委會體制是在單位制之前建立的，如若沒有已經存在的街居組織，社區又怎么能被輕易地構建出來承擔“單位”瓦解后溢出的功能呢？“單位為主、街居為輔”被想象成從解放初就建立起來的城市組織管理形式，而未注意到“社會主義改造時期”尚沒有單位制與計劃經濟。新國家的政權建設在城市管理上表現為多層級正式體制的建構和對社會的全面接管。隨著計劃經濟和單位制的建立，單位替代街居承擔大量事務，并使其邊緣化。改革開放后單位制瓦解，社區體制的建構不過是這一過程的“回歸”。與之不同的是，社會組織不再一刀切地被“禁止”，而是以“分類控制”[45]的方式參與到城市社會事務管理當中。因此，離開了中國共產黨國家政權建設的歷史視角，難以全面解讀當代中國國家治理的體制特征。

從本文的分析時空來看，歷史給新政權提供一個城市管理體制的選擇窗口。對新政權來說，它既可以承接舊的管理體制框架，也可以構建新體制。管理框架本身是技術性的，并無意識形態之分。雖然兩黨的意識形態、政綱等旨趣大異，但是這并不意味著新政權不能使用舊的管理體系框架，可以“舊瓶裝新酒”，這正是中央當時設計市一級城市政府管理體制的依據。但歷史選擇了另外一條路徑，在地方政府的一致選擇壓力下，一個新體制被構建出來。這種地方（城市）政府不約而同的選擇，說明這一體制不僅不是建立在管理規模、人口、文化、傳統等影響之上，而且也不受地方性影響。它反映的是舊管理體制的技術特性無法滿足城市新管理者的要求，必須代之以一個新技術特性的體制。這一新技術特性符合了新國家政權建設需求，其最主要的特征在于，地方依據中央的意圖確定管理職能，并在新社會結構下依中央統一要求履行其職能。這是全國各地城市不論大小、區位、地方經濟、文化等差別，均采取了多層級組織結構的內在動因。它反映了中國共產黨國家政權的內在屬性及其執政理念。這一屬性延續至今，因而管理體制的層級結構特征也承繼如一。黃道炫對抗戰時期中國共產黨權力下探的研究認為，抗戰時期中國共產黨通過嚴密的組織，將政治力大力楔入社會的努力，已經初步在根據地搭建了新中國成立后新社會的雛形[46]。中國共產黨在革命時期就形成嫻熟的治國理政藝術，其突出的特征是權力體系向下植根。這個下探過程不是單純的權力強制植入，而是伴隨著政治、社會、文化的全面一體化過程。在抗戰時期，“中共權力的下探，既有政治組織的嚴密推進，也有文化權力的重新闡釋，還有群眾路線的全力配合”[47]。這正說明中國共產黨革命與國家政權建設方式的傳承性。建設社會主義強國是中國共產黨的理想，如何將黨的理念轉化為指導全社會的方針政策，如何讓黨的方針政策能夠有效落實，從而逐步實現建設社會主義新中國理想藍圖？為此，必須建構一套與之相配合的組織管理體制，城市多層級管理體制就是在這個過程中形成的。它的形成、特征既與城市人口、規模、文化素質等關聯不大，也與農村或是城市無關，而是中國共產黨國家政權建設的要求。這種不斷地向下，全面組織、全面管理反映的是國家對社會進行改造與重組的意圖。它是政治運動、宣傳教育以及社會秩序和福利的一體化過程。無論是抗戰時期中國共產黨根據地與國統區的比較，還是解放前后新舊城市的比較，都可以發現中國共產黨主政后這種層級組織結構的變化。可以說，中國共產黨領導的革命與國家政權建設成功的奧秘之一，就是具體組織制度高度契合國家政權特性的要求。這種傳統根植于中國共產黨的組織邏輯，保證中央決策有效地全面執行，是獨具中國特色的體制因素。但是，這一體制也有其代價，因為高效率不一定是高效益。層級過多、人員過多、形式化以及基層的高負荷運轉等等，都是這一體制運轉的必然成本。且國家治理的整體效益，高度依賴從中央到地方的決策層正確決策的能力。

注釋：

①從時間上看，1950年7月中央已正式批準大城市建立二級政府體制，而四級管理體制及其組織架構是在1954年正式確立的。但從城市實際管理來看，這一體制伴隨著接管展開，各城市名目不同，因為解放時間有先后，但均在接管城市期間就基本建立。為方便起見，本文稱之為1949年前后。

②國民黨和共產黨的管理體制均有黨的序列，對于這一研究，為了便利起見，本文主要比較解放前后市政管理機構的政府序列。

③高等教育處是接管了舊教育部所轄的專科以上學校，為新設機構，交際處由舊交際科擴組，外事處是舊外事室的擴大，新聞處并合了新聞處和社會局新聞雜志的管理。

④1949年9月21日中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平中南海懷仁堂隆重開幕。會議通過了中華人民共和國首都設于北平市，同時將北平市改名為北京市，在此之前統稱為北平市。

⑤根據上海市、北京市、廣州市等大城市的經驗，1950年7月，全國第一次民政工作會議確定，大城市區為一級政權，表格該處呈現的是當時北京的區級政府組織編制，北京區級政府組織編制數與之一致。

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