以協商實現治理

陳周旺 趙文杰

作者簡介：陳周旺?男（1973-?）復旦大學國際關系與公共事務學院教授 博士生導師

趙文杰?男（1994-?） 復旦大學國際關系與公共事務學院政治學理論專業博士研究生

摘?要：人民政協是國家治理體系的重要組成部分，政協提案是其發揮功能的一個重要渠道。政協提案的內容在多大程度上與國家治理議題相契合，以及這些提案在決策過程中多大程度上落實為具體政策，是衡量政協國家治理功能的重要指標。從決策過程來看，人民政協提案在國家治理中主要發揮三個功能：一是在政策創始階段，通過多主體提案聚合民意;二是在政策制定階段，通過選拔優秀提案發現精準對策;三是在政策實施階段，通過提案辦理協商推進全過程民主。然而，當前人民政協提案也存在國家治理功能發揮不足的問題，具體體現為提案者結構與提案議題結構不均衡、政協委員提案數量與提案質量不均衡、各政策主題的提案質量不均衡等三個方面。消除這些不均衡現象的舉措，包括充分發揮人民政協提案的動議與凝聚民意功能，拓寬渠道提高人民政協委員的提案能力，通過“樹典型”增強提案者對不同議題的提案能力，在人民政協提案中踐行國家治理的全過程民主，多領域動議提高人民政協提案內容的廣泛性。

關鍵詞：協商;民主;國家治理;人民政協;提案

中圖分類號：D630.1?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）03-004-（19）

人民政協自1949年成立以來，在我國政治生活中一直扮演著重要角色。在慶祝人民政協成立65周年大會上，習近平指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用”。[1]“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”這一重大論斷也被寫入了新修訂的《中國人民政治協商會議章程》。在人民政協的各項工作中，提案是最為廣泛、直接和有效的職能履行方式。政協提案所涉的議題一般都關乎人民群眾的切身利益和訴求，政協提案所涉及的意見、建議通過政協平臺有可能直接對黨和政府的決策產生影響，不僅為黨和政府提供重要的智力支持，更在國家治理中發揮積極作用，是人民政協推進國家治理體系和治理能力現代化的重要渠道。那么，人民政協提案在國家治理中的作用和功能究竟是怎樣發揮的？或者說，人民政協提案是如何通過影響政策議程而作用于國家治理的？人民政協提案涉及的政策領域和政策主題與國家治理體系的契合度如何？政府又是如何將人民政協這種制度優勢轉換為國家治理績效的？本文以上海市人民政協為例，試圖通過對上海市政協官網2012—2020年選登提案的數據分析來回答這些問題。

一、文獻回顧與研究設計

人民政協作為民主協商平臺和主體機構一直為研究者所關注，研究成果相當可觀，這些研究成果主要從以下兩個視角展開。

第一個視角是從社會主義協商民主理論出發，討論人民政協在國家治理中的價值和角色。近代以來，以盧梭為代表的啟蒙思想家提出了人民主權思想，主張國家權力屬于人民、民主即人民主權。[2]但在法國大革命之后，民主理論在西方國家并沒有找到對應的制度形式，直到約翰·密爾提出代議制政府理論，民主逐漸從原來的政治理想轉化為維護資產階級統治的工具。密爾認為：“只有在有教養的少數這部分人中才能夠給民主制的多數的本能傾向找到一種補充或使之臻于完善的矯正物。”[3]熊彼特的“精英民主理論”在密爾的基礎上更進一步，認為“民主方法是為達到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競取人民選票而得到作出決定的權力”。[4]時至今日，熊彼特的概念已經成為衡量一國是否達致西式民主的標準，不能不說是民主理論的倒退。羅伯特·達爾試圖扭轉經濟精英控制政治過程的“多頭民主”，提出基于經濟民主的“多元主義民主”，旨在通過降低“公司所有權和控制權所導致的不平等，來幫助強化政治平等和民主”。[5]道格拉斯·柯爾則通過倡導“參與民主理論”來修正現實的民主制度，認為“真正的民主政治不應當在單獨的、無所不能的議會中去尋求，而應當在各種有調節的職能的代表團體這種制度中去尋求”。[6]以費斯金等為代表的西方學者在20世紀80年代提出協商民主理論，但他們只是把協商民主作為對代議制民主的小修小補，而沒有提出一個根本性的反思。

中國政治學者從中國自身實踐出發提出的社會主義協商民主理論，將協商民主與國家治理相結合，是關于在社會主義制度下如何實現人民主權的重大理論發明。林尚立指出：“協商是中國民主成長的內生要素。……協商對中國所具有的意義，不僅僅是發展民主，更重要的是發展和完善符合中國國情的民主政治形態。”[7]“協商民主在中國的發展，得益于中國民主化進程中的自主選擇和不斷探索實踐。”[8]基于此，談火生倡導協商民主研究應該將研究重心從規范性研究轉向經驗性研究。[9]在社會主義協商民主理論中，圍繞人民政協在國家治理中的價值和角色的考察，是十分重要的內容。在宏觀層面，有學者指出人民政協是社會主義協商民主最重要的價值載體、組織載體、制度載體和程序載體，在社會主義協商民主發展中發揮著其他任何組織不可替代的作用。[10]人民政協作為協商民主的重要渠道，為協商民主的發展提供了全方位的組織和資源支持。[11]在中觀層面，也有學者總結出人民政協協商民主主要是通過專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商的形式來實現的，因而要通過完善其制度、程序，使人民政協協商民主走向制度化、程序化和規范化。[12]還有學者強調，要進一步拓展協商民主的政治參與、決策修補、多元共治、民主監督等重要功能。[13]?既有研究對于人民政協的地位、功能、角色定位做了厘清，在價值層面論證了人民政協對于發揚社會主義民主和社會主義民主政治建設的重要意義。

第二個視角是從治理理論出發，考察人民政協對國家治理的作用和功能，此類研究成果主要包括兩個方面。一是關于人民政協與國家治理關系的研究。王浦劬認為，中國的協商治理是在中國共產黨領導下，以協商和對話的程序和形式達成共識或者協調分歧，以實現公共治理目標的特定政治機制。[14]協商治理是人民民主的運行機制，也是黨領導人民有效治理國家的重要方式，[15]人民政協是協商治理的重要平臺。也有學者指出，人民政協是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要力量來源，[16]或基于國家治理現代化與人民政協的關聯性，從國家治理的結構視角與功能層面認識人民政協專門協商機構的突出意義。[17]這些研究試圖超越對人民政協民主意涵的抽象論證，從國家治理的過程、優化路徑等方面深化人民政協的相關研究，給人民政協的治理功能研究拓展了空間。二是關于人民政協的工作機制創新方面的研究。比如雙周協商座談會實現了從非制度化到制度化的轉變。作為咨詢型協商，它具有中立性和權威性的特點，并有效實現協商與決策的銜接，體現了社會主義協商民主的制度優勢。[18]也有學者探索政協精準介入基層協商和基層治理的模式、實現條件和實現機制。[19]這些研究成果成為深化人民政協治理功能研究的突破口。

隨之而來的問題是：人民政協的治理功能如何落地？毫無疑問，人民政協提案是實現人民政協的治理功能的重要方式，然而學界關于人民政協提案的研究成果較少，既有研究成果主要聚焦于人民政協提案的歷史梳理、人民政協提案的機制創新和人民政協提案的政治功能等三個方面。目前學界對提案工作制度的理論研究遠遠滯后于提案工作的實際發展，這既不利于提案工作制度的理論總結與提升，也不利于提案工作制度本身的完善和推進提案工作向前發展。[20]關于人民政協提案治理功能的研究還存在大量研究空間。首先，既有的研究主要集中在宏觀和中觀層面的研究，對人民政協提案工作細致的、微觀層面的實證分析相當缺乏;其次，人民政協提案本身的質量問題固然是研究之重點，但是提案的處理結果、人民政協提案的方案是否被采納，以及是否被納入政策議程等因素，均沒有被充分加以考慮，而這些都是考量人民政協提案治理功能不可或缺的因素。須知人民政協提案內容主要涉及公共事務，提案的采納及兌現程度無疑與國家治理績效密切相關，以此來考量人民政協提案如何在國家治理中發揮其功能就顯得格外重要。

本研究的資料主要來源于上海市政協官網公布的選登提案資料。在上海市政協官網上，筆者總共檢索到1，562份可查的人民政協提案（2012—2020各年度的選登提案數量如表1所示），①其中包括公布的2015—2017年的全部192份優秀提案。②本研究以1，562份政協提案為樣本，首先，按照提案所涉政策領域、政策主題進行分類，分析上海市人民政協提案與國家治理體系、國家治理主題的契合性;其次，按照政協提案的提案者（以第一提案人③為依據）分布情況，考察人民政協提案的來源情況。此外，筆者對上海市2015—2017年的全部192份優秀提案進行整理，結合上海市人民政協提案中關于“垃圾分類”的系列提案過程，具體討論了人民政協提案在國家治理中的功能。

二、政策議題

政治協商制度是在中國共產黨領導下，各政黨、各人民團體、少數民族和社會各界的代表以中國人民政治協商會議為組織形式，經常就國家的大政方針進行民主協商的一種制度。[21]人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織、政治協商的重要機構，協商民主是我國人民民主的重要形式，作為國家制度的民主政治結構內的一種具體的民主形式，[22]人民政協也是發揚社會主義民主的重要平臺。人民政協提案所涉及的議題通常為公共議題，與國家治理攸關。對人民政協提案的內容結構可以從兩個方面展開分析，一方面，對應國家治理體系內容，可按照經濟、政治、文化、社會、生態文明等5個政策領域將所涉提案加以分類，④分析其與國家治理體系之間的內在契合性;另一方面，可以按經濟、科技、教育、文化、醫衛、體育、環保、綜合、市政、統戰、政法、勞動人事等12個政策主題對所涉提案進行歸類，⑤分析其與國家治理主題之間的契合性。

1.政策領域

國家治理體系是指在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，形成了一整套緊密相連、相互協調的國家制度。[23]筆者將1，562份提案按照政治、經濟、文化、社會、生態文明等5個政策領域分類，以此分析人民政協提案所涉政策領域，是否與國家治理體系存在邏輯關聯。

（1）橫向比較：社會治理議題為主

推進國家治理體系和治理能力現代化是重要的時代課題，社會治理類提案占總體提案的比重是考察人民政協提案治理功能的重要維度。按照政策領域，對上海市政協2012—2020年的1，562份提案進行類別分析，可以發現涉及社會治理的議題占比最高，為29.19%;經濟類議題占比次之，為19.59%，社會治理議題的占比超過經濟治理議題的比重，這與我國國家治理體系與國家治理能力現代化建設的總體趨勢是匹配的。此外，政治類議題占比最少，為14.08%（見表2）。這也在一定程度上反映了人民政協提案的民生導向。

（2）縱向比較：經濟議題趨于增長

國家治理不僅包含社會治理，而且規定和引領社會治理，而社會治理則在社會領域實現國家治理要求和價值取向，體現國家治理的狀況和水平。[24]動態分析上海市政協提案所涉政策領域不同年份的發展趨勢，可以發現，社會治理類議題占比一直處于優勢地位。不過，從2012年到2020年，社會治理類議題占比總體上存在減少的趨勢，從40%降到25%（見表3）;反觀經濟類議題在2012年占比較少，但是此后幾年內總體上呈現增加的趨勢。可見，黨的十八大以來社會治理一直是國家治理的重要議題，但是隨著社會治理模式探索的日漸成熟，相關議題正在減少，而我國經濟正在經歷結構轉型、處于一個“軟著陸”的狀態，面臨的挑戰更多，相關政協提案呈現增多的趨勢。

2.政策主題

人民政協是我國基本政治制度的實踐之地，提案是人民政協履行基本職能的主要載體。[25]人民政協提案涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等政策領域，可以從政策領域的宏觀角度把握人民政協提案與國家治理體系內容的契合性。在此基礎上，可以進一步從更加微觀的角度探討人民政協提案所涉政策主題與國家治理主題之間的聯系。為此，下文按經濟、科技、教育、文化、醫衛、體育、環保、綜合、市政、統戰、政法、勞動人事等12個政策主題對所涉提案作進一步分類并加以分析。

（1）橫向比較：經濟社會議題為主

考察上海市人民政協官網2012—2020年選登提案所涉政策主題的分布情況，可以發現，在1，562份政協提案中，綜合類提案占比21.9%，為342份;經濟類提案占比次之，占比19.59%，為306份;環保類提案占比11.27%，為176份;其他提案占比均低于10%，其中，體育類提案占比最少，僅為0.9%（見表4）。說明社會治理、經濟發展與生態建設是近年來人民政協提案主要關注的內容，而政協對體育領域關注最少，說明該領域在國家治理中相對不那么受重視。

（2）縱向比較：經濟社會議題逐年增長

政協提案委員會必須啟發引導提案者從經濟社會發展的大局著眼，從人民群眾關注的熱點、難點問題出發，準確選題，有的放矢地開展調查研究，并將研究結果轉化為高質量的提案。[26]經濟社會發展是國家治理的政策重點，經濟社會政策主題提案逐年增長。從2012—2020年上海市政協提案政策主題的變動趨向中可以看到，在這9年中，社會治理、經濟建設與環保治理始終占有比較重要的地位，涉及體育議題的提案只是在部分年份間歇性提及。科技類和勞動人事類提案是處于上升階段的兩大政策主題類提案。其中，科技類提案占比增長，對應的是上海市對科技興市工作的高度重視。勞動人事類提案所占比重也不斷上升，近年來基本上穩定在6%以上（見表5），其所對應的現實，一方面，國家對勞動者權利的保障力度更大，另一方面，人才在國家治理過程中的優化作用逐漸凸顯出來。人民政協提案議題不同年份的變動趨向與國家治理現代化的要求——對社會治理、經濟建設、環保的日益重視是高度契合的。

通過分析上海市人民政協官網所提供的提案數據，不難發現，上海市人民政協的提案緊扣國家治理現代化的內在要求，旨在為國家治理出謀劃策。經濟社會政策相關議題在人民政協提案中占比較高，且總體呈增長趨勢，這與近年來國家治理的重點是高度契合的，也從側面凸顯了人民政協本身所具有的國家治理功能。

三、政策過程

提案的內容涉及社會生活的方方面面，但歸結起來都和民眾息息相關。[27]通過對人民政協提案者的來源、提案所涉政策議題的內容、提案落實的協商過程的探析，可以從決策過程角度，歸納出人民政協提案的三種國家治理功能，分別是：凝聚共識功能、建言資政功能與民主參政功能。在政策創始階段，人民政協主要進行民意的收集和聚合，拓寬提案來源渠道，凸顯其凝聚共識的功能;在政策制定階段，通過廣泛汲取民智、精準尋找對策，形成決策方案，凸顯其建言資政的功能;在政策實施階段，通過人民政協在政策實施中的全過程參與，確保提案貫徹落實，凸顯其民主參政的功能。

1.聚合民意與凝聚共識：政策創始過程

（1）橫向比較：政協委員提案為主

政協提案集精英參政與協商民主為一體，具有人民性的屬性，是對人民民主的反映和體現，提案所反映的社情民意，是以實現最廣大人民的根本利益為目的的。[28]提案來源的群體結構反映人民政協聚合民意的廣泛性程度，直觀體現了人民政協提案凝聚共識的功能。在政策創始階段，為了更好地把握上海市人民政協提案凝聚共識的功能，筆者以政協提案的提案者（主要是第一提案人）為依據，將1，562份提案分為政協委員提案、黨派提案、人民團體提案、其他界別提案、委員小組提案、專門委員會提案。⑥由于這些提案不涉及委員小組提案，所以實際分析過程中只出現5類提案。分析結果顯示，政協委員提案占比最高，為67.8%，其他各類提案占比總計僅為32.2%（見表6）。由于政協委員來源分布廣，他們的提案議題涉及不同區域、不同行業，可以充分匯集不同區域和不同行業的社情民意，為國家治理夯實決策的信息基礎。

（2）縱向比較：來源結構保持穩定

對2012—2020年上海市政協提案的分年度考察顯示，在這9年之中，政協委員提案占比一直相對于其他提案者的提案較多，這一比例大部分年份維持在50%以上（見表7）。由此可知，匯集不同區域、不同行業的政協委員提案始終是人民政協提案的主要來源，這也構成了國家治理決策的民意基礎與智慧源泉。在不同年度，政協委員分布行業、區域的多樣性和政協委員提案在總體選登提案中所占較高的比重，也充分體現了人民政協提案凝聚共識的功能。

2.建言資政與精準對策：政策制定過程

在政策制定過程中，人民政協的提案納入政策討論議程，充分體現了人民政協提案建言資政的功能，而優秀提案選拔機制是上海市政協發揮政協提案建言資政功能的一個重要工作機制。上海市人民政協通過選擇優秀提案，凸顯重點政策議題，影響政府對這些提案的注意力配置過程，使政府盡快地對這些優秀提案所涉及的議題作出回應，進而將人民政協建言資政的功能落到實處，實現提出和實施精準對策的目標。下文所采用的192份提案來源于上海市政協官網公布的2015—2017年完整的優秀提案，通過分析這些優秀提案的內容結構及其趨勢，旨在更好地把握人民政協提案及其建言資政、精準對策的功能。

（1）橫向比較：相對均衡分布

建言資政是聯結民意與政策過程的橋梁，衡量人民政協提案的建言資政功能的發揮程度，不能不考慮人民政協優秀提案議題結構的均衡狀況。對上海市政協官網發布的2015—2017年優秀提案的分析結果顯示，優秀提案中所涉經濟、政治、社會、文化、生態文明等5個政策領域提案的占比是相對均衡的，均處于20%左右。占比最高者為社會治理類議題提案，為25.5%，占比最低者為文化建設類議題，為17.7%，兩者相差不到10%（見表8）。與2012-2020年議題的總體分布不均衡相比（見表3），優秀議題的分布情況則相對均衡，反映出優秀提案選拔機制兩個方面的特征：一方面，優秀提案所涉政策議題的占比，總體上仍然與國家治理的需要保持一致;另一方面，政協提案中，文化議題的質量相對更高，也更具有針對性，一定程度上，其轉化為政府政策的可能性也更大。人民政協優秀提案議題結構的相對均衡分布，有利于充分調動提案者對不同政策議題的關注，有利于促進政府在制定政策過程中精準施策，更加有利于人民政協提案建言資政功能的有效發揮。

（2）縱向比較：民生導向強化

人民政協提案以公共議題為對象、以民生福祉為依歸，人民政協在運行過程中反映民眾需要、回應民眾訴求，發揮其建言資政的功能。縱向來看，民生導向強化是近年來人民政協提案的建言資政功能不斷增強的一個突出反映。對上海市政協2015—2017年的優秀提案進行分析發現，在這3年中，社會治理類議題占比始終最高，均在24%以上（見表9），說明國家治理的注意力配置過程始終聚焦于社會治理。生態文明類議題的提案占比逐年攀升，說明生態治理越來越得到國家的重視，成為國家治理的一個新的著力點。同時，政治類議題的提案占比呈現下降趨勢。這表明了人民政協提案的民生導向強化趨勢。

3.全過程民主與民主參政：政策實施過程

社會主義民主之所以是管用的民主，在于它關心的是實效而不是形式，關心決策過程而不是表決。[29]上海市環保治理的政策實施過程正好體現了人民政協提案辦理協商的全過程民主特征，凸顯了人民政協提案民主參政的功能。環保治理是國家治理領域的一個日益受到重視的議題，筆者以上海市人民政協關于“垃圾分類”的系列提案為分析對象，一方面可以緊密對接國家治理新議題，另一方面也可以動態、持續性地考察人民政協提案在國家治理中的功能。筆者對1，562件選登提案進行梳理，發現其中有25條提案與“垃圾分類”直接相關，其中，政協委員提案占23件，黨派提案與人民團體提案各占1件（如表10所示），來自群眾的政協委員在涉及“垃圾分類”提案的第一提案人中占據著主要地位。

人民政協提案驅使政策動議，影響國家治理的議程設置。廣州是國內第一個立法實施城市生活垃圾分類的城市，2011年4月7日，《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》正式施行，在國內產生了巨大影響。2012年的上海市政協提案里面即包含6份關于“垃圾分類”的提案，2017年以后“垃圾分類”成為上海市政協提案的一大熱點，使“垃圾分類”得以迅速納入國家治理的議程當中。

人民政協提案督促政策落地，使提案內容轉化為政策條款。2019年之前上海市政協共有12份關于“垃圾分類”的提案。2019年1月，上海市十五屆人大二次會議表決通過了《上海市生活垃圾管理條例》，條例于同年7月1日起施行，對上述垃圾分類的提案做了系統性回應。政協委員關于“垃圾分類”的許多建議和觀點在《上海市生活垃圾管理條例》中都得到了充分體現。

人民政協提案持續追蹤政策落實進度，不斷改進政策落實效果。在《上海市生活垃圾管理條例》通過以后，2019年至2020年上海市政協依舊存在許多關于“垃圾分類”議題的提案，主要集中于可回收垃圾的資源化利用與建立垃圾分類長效機制兩方面。

不難發現，2012年以來關于“垃圾分類”的上海市政協提案有3個顯著的特征。一是人民群眾參與性高。政協委員提案相對于黨派提案、人民團體提案等較多，在全部相關提案中占據主要位置，政協委員以民主的方式介入公共政治議題。二是多人聯合提案較為普遍。這不僅彰顯了政協委員建言獻策、政治參與過程中的民主，也體現了政協委員之間醞釀提案、交換意見過程中的民主。三是全過程民主特征顯著。人民政協提案不僅在提案議題實施以前影響公共政策議程，而且會在政策落實過程中推動政策實施，甚至在政策落實后推動政策改進與完善，政協委員可以以政協提案的方式長期跟蹤某個政策議題，提出自己的意見和對策。綜上所述，可以發現人民政協提案是政府踐行全過程民主、發揚社會主義民主的重要渠道，人民政協提案具有全過程民主、民主參政的功能。

四、人民政協提案的不均衡現象

人民政協在依托提案發揮自身功能時，存在提案議題結構不均衡、提案質量有待提高等問題。以上海市政協官網選登的2012—2020年的1，562份提案和2015—2017年的192件優秀提案為樣本，筆者也發現，人民政協提案發揮國家治理功能依然存在一些不足之處，主要表現為三個方面的不均衡：第一是提案者結構與提案議題結構不均衡;第二是政協委員提案數量與提案質量不均衡;第三是各政策主題的提案質量不均衡。

1.提案者結構與提案議題結構不均衡

提案者結構和提案議題結構的均衡性，是衡量人民政協提案選題質量的重要標尺。分析上海市政協官網選登提案的總體情況，結果顯示，上海市人民政協的提案者結構與提案議題結構不均衡。首先，政協委員的提案數目最多，但從提案所涉政策領域的分布情況看，在政協委員提案中，涉及“政治議題”的提案占比較低，僅為11.78%（見表11）;反觀其他提案者，除專門委員會提案之外，“政治議題”都占相當大的比重。其次，從提案所涉政策主題的分布來看，只有政協委員提案涉及所有政策主題，而黨派、人民團體等其他提案者均存在至少一個政策主題的提案盲點（見表12）。

2.政協委員提案數量與提案質量不均衡

優秀提案是考察提案質量的重要對象。分析2015—2017年上海市政協優秀提案中不同提案者提案的分布情況，可以發現政協委員提案數量與提案質量之間的不均衡。首先，政協委員提案在所有提案樣本中占比很高，但是“優秀提案率”并不那么理想。在2012—2020年上海市政協提案中，政協委員提案占比為67.8%（見表6），以這一比例對照2015—2017年的192份優秀提案，發現政協委員優秀提案數量仍然遙遙領先，但是占比為56.8%（見表13），即使分年度考察，在2016年的最高值也只有63.15%（見表14），相對較弱，說明政協委員提案能力有進一步提升的空間。其次，從提案議題上看，政協委員在政治領域議題的提案能力較弱，在政協委員的優秀提案中，政治議題占比最低，僅為15.6%，其他類議題占比均在20%以上（見表15）。反觀其他提案者的優秀提案，除專門委員會之外，政治議題占比都是數一數二的。這一點說明政協委員在政治議題上的提案能力有待加強。

3.各政策主題的提案質量不均衡

提案質量是政協發揮治理功能的重要保障。下列分析表明，樣本中各政策主題的提案質量并不均衡。在所有的選登提案中，綜合性社會治理類提案占比最高，為21.9%，經濟類提案占比次之，為19.59%（見表4）;但是在192個優秀提案中，經濟類提案占比最高，為19.27%，綜合性社會治理類提案次之，占比15.63%（見表16）。與之相比，教科文衛領域的提案數量雖然占比不高，但是優秀提案的比例則保持了相對均衡，甚至略有提升，說明相關提案的質量較高。動態考察2015—2017年優秀提案中經濟類議題占比與綜合性社會治理類提案的占比，也能發現同樣的趨勢，即在各個年份，經濟類優秀提案占比均高于綜合性社會治理類提案（見表17）。這或許是因為社會治理類提案對專業知識的要求相對較低，從社會關注的民生話題入手容易形成提案，但是提案質量也會因此打些折扣。

五、對策建議

針對上文提出的政協提案國家治理功能發揮的不足，結合人民政協提案的定位與國家治理現代化的總體要求，筆者認為應從以下五個方面著力，進一步提高人民政協參政議政、民主監督和政治協商水平。

1.充分發揮人民政協提案的動議與聚合民意功能

提升人民政協提案民主政治功能，也就是要提升提案反映民意的全面性和客觀性。[30]人民政協首要的功能便是動議和聚合民意，在人民群眾中索民意、求民智，為國家治理提供決策的信息基礎和民意前提。為了克服人民政協提案過程中“提案者結構與提案議題結構不均衡”的弊端，充分發揮人民政協提案的動議與聚合民意功能，可以從以下三個方面拓展議題來源的廣泛性。首先，重視委員會小組與專門委員會提案功能的發揮。在經驗分析中，可以發現政協委員提案與黨派提案是人民政協提案的主要來源，雖然政協委員提案能最廣泛地匯集不同區域、不同行業的民意，但是在涉及宏觀議題、政治議題時，政協委員個人的動議能力有所欠缺，在提高政協委員積極性的同時，也可以充分發揮委員會小組和專門委員會在宏觀議題和政治議題方面動議能力強的優勢。其次，增加聯合提案。提案中政協委員提案、黨派提案、人民團體提案均占比不低，但是專門委員會聯合提案、黨派聯合提案、團體聯合提案占比較小。可以在政協委員間、黨派間、團體間組織一些交流活動，展開合作性的各類專題討論活動，有利于形成更加有針對性、科學性和可行性的提案。最后，增加提案的整合度。以前述垃圾分類的提案為例，25份提案中，有不少均涉及相同的主題，如垃圾分類立法、分類標準、垃圾的資源化處理等，在這些提案形成過程中乃至形成以后，可以發揮委員會小組和專門委員會的作用，對它們進行整合，把提案動議與提案落實納入到國家治理體系的整體性、綜合性建設過程之中。只有在平衡好不同提案主體結構與提案議題結構的基礎上，才能更好地發揮人民政協提案的動議與聚合民意功能。

2.拓寬渠道提高人民政協委員的提案能力

在提案質量方面，重提案數量輕提案質量的現象仍舊存在。針對“政協委員提案數量與提案質量不均衡”的問題，需要以規范政協委員的遴選機制、建立政協委員的學習和交流平臺、強化政協委員責任感等方面為著力點，提高政協委員的提案能力。首先，完善政協委員的推薦與遴選機制，著力提高政協委員的政治素養。政協委員的質量決定政協提案的質量，故應建立科學合理的政協委員產生機制。推薦政協委員時，除了要考慮區域、行業、個人知名度、資產狀況等方面，更要注重考察其參政議政能力、熱情，從而提升政協委員整體的政治素養和參政能力。其次，強化對政協委員的服務引導工作，比如組織針對政協委員的提案知識培訓，邀請政協研究領域的專家，開展政協提案選題與撰寫方面的培訓。最后，強化政協委員政治參與、建言獻策的責任感，提升其保證提案質量的內在動力，比如利用多種途徑宣傳提案質量的重要性，使其認識到人民政協提案在國家治理體系與治理能力現代化建設中的功能，提升政協委員的責任感和使命感。在這個基礎上，形成一個對政協委員的產生、學習和履責均能形成監督的科學管理系統，提高政協委員的提案能力，進而保障政協委員提案的質量。

3.“樹典型”增強提案者對不同議題的提案能力

“各政策主題的提案質量不均衡”本質上反映的是提案主體對不同議題的提案能力問題。最有代表性的現象是，在所有提案樣本中，經濟類提案所占比重較社會治理類提案更低，而在優秀提案中，經濟類提案所占比重較社會治理類提案更高，說明政協提案者針對不同議題的提案能力有強弱之分。針對這一問題，首先，要繼續充分發揮“優秀提案評選機制”的作用，在優秀提案選拔過程中，既要保持議題與國家治理總體方向的協調性，又要適當考慮“優秀提案”內部結構與整體提案結構的均衡性，從而保證政協提案既能推進國家治理體系與治理能力現代化建設，又能充分尊重民意、回應民意。其次，從激勵政協提案主體的角度，在“優秀提案”現有評選機制的基礎上，增加“優秀提案個人”“優秀提案單位”“分領域優秀提案”的評選。一方面，可以樹立提案標桿，充分調動提案者提案的積極性，以“樹典型”的方式督促其他提案者積極提案，提高其他提案者提案的質量;另一方面，也能以“分領域優秀提案”的方式激勵提案者對不同領域的議題進行提案，從而提高不同領域提案的優秀率。

4.在人民政協提案中踐行國家治理的全過程民主

人民政協功能的發揮不僅表現在聚合民意、推動精準施策方面，還表現在發揚社會主義民主方面。發揮人民政協專門協商機構作用，把協商民主貫穿于政協履行職能全過程，內在地就要求把協商貫穿于提案工作全過程，落到提案工作各環節。[31]人民政協最大的特色在于通過提案動議、提案辦理協商、提案監督跟進等機制，踐行國家治理的全過程民主，這主要體現在三個方面：首先，在人民政協提案形成過程中，提案者要充分調研、多方咨詢，尤其是在聯合提案中加強內部民主協商、民主決策和科學動議，形成高質量的提案;其次，在人民政協提案辦理過程中，提案者要細化建議，積極跟進和監督提案承辦單位落實提案的實施過程;最后，在人民政協提案落實階段，提案者要進一步關注落實情況，結合實際落實程度進行反饋、細化建議，并針對落實情況進一步建言，持續跟進政策落實情況。在提案形成、辦理、落實等各個步驟，人民群眾都可以經由政協的提案來提出意見或貢獻智慧，踐行社會主義民主理念。這樣，提案者作為人民政協提案的動議者、參與者、監督者全過程介入國家治理過程，在全過程民主中進一步發揚社會主義民主。

5.多領域動議提高人民政協提案內容的廣泛性

從不同領域發出動議，提高人民政協提案內容的廣泛性，是落實國家治理的重要渠道。在發揮人民政協提案的動議功能時，要樹立“全領域意識”和“前沿意識”。首先，各級委員會在規劃提案選題時要樹立“全領域意識”，使各提案主體的提案，可以兼顧經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個政策領域，同時也可以兼顧經濟、科技、教育、文化、醫衛、體育、環保、綜合、市政、統戰、政法、勞動人事等各個政策主題，掃除提案主題的盲區，避免政協提案動議過程的片面性;如果發現提案主題過度集中、提案主體盲區明顯的情況，可以結合不同提案主體的提案能力和特長來分配和調節提案主題。其次，各提案主體在提案時要樹立“前沿意識”，緊跟國家戰略規劃和時事動向，聚焦國家治理的熱點問題和重要問題，結合實際，從自己最擅長的領域出發提出問題、分析問題、提供解決問題的方案，最大程度地廣泛聚集民智。

六、結論

發揮人民政協的國家治理效能，是整個人民政協工作的重中之重。人民政協是中國自身歷史社會發展中內生出來的制度發明和政治實踐，也是國家治理最重要的制度優勢，在新時代，人民政協將持續在中國政治生活中扮演重要角色，助推國家治理現代化進程。

在人民政協制度的運作中，提案工作雖然只是其中一個部分，但卻具有舉足輕重的作用。實際上提案工作經過多年的發展，不僅已經成為人民政協規范、透明和制度化的工作機制，更是政協委員們發揮參政議政作用重要的工作抓手。政協提案的質量和落實效果，是衡量各級人民政協工作水平最明確的標尺之一。在深化改革、推進國家治理現代化的進程中，將人民政協的制度優勢轉化為國家治理效能的其中一個基礎性工作，就是從政策議題、政策主題和政策過程等方面著手，讓政協提案與國家治理的目標、要求和內容，達成高度契合，減少并最終杜絕空談式的提案。這就需要從制度上、組織上、資源上和人員上進行整體的謀劃設計，提供充分的激勵和保障。為此，各級人民政協應不斷進行制度創新和機制創新，多途徑、想方設法全面提高提案質量，將其制度功能充分發揮出來。這不僅是人民政協的工作目標，同時也需要其他政府部門的全力配合。筆者之所以從政策過程來理解人民政協提案，就是為了避免把提案工作的優化單純視為人民政協內部的事情。事實上，從政策創始、制定到實施，需要相關職能部門有機協同，方能使提案的政策目標落到實處。在國家治理過程中，既要協商，也要落實，政協提案既是協商過程的重要一環，也是激活國家治理議題、落實國家治理事務的動力來源。人民政協提案從發起到實施，就是社會主義全過程民主的真實體現，這充分表明人民民主與國家治理是有機結合的。通過制度創新和資源保障，優化政協提案工作，既可以發揚人民民主，同時也有助于提高國家治理能力，最大程度地滿足人民群眾的實際需求。

注釋：

①本文所用提案為上海市政協官網（http：//www.shszx.gov.cn/）選登的2012年5月—2020年4月期間的提案，并非上海市政協在此期間的全部提案。

②本文所用的優秀提案為上海市政協在2015—2017年的全部優秀提案。

③第一提案人是指提案的第一署名人，由于部分提案涉及多個主體，甚至涉及不同屬性的主體（比如黨派和政協委員聯合提案），因而以第一提案人為分類依據。

④根據《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進?為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》中“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局”的表述，確定提案所涉政策領域的5個類別。

⑤綜合不同省市政協給提案者提供的提案參考題目及其分類規則，確定了提案所涉的經濟、科技、教育、文化、醫衛、體育、環保、綜合、市政、統戰、政法、勞動人事等12個類別的政策主題。

⑥根據提案者的屬性可作出如下分類：（1）政協委員提案，指本屆政協委員以個人名義或若干委員聯名提出的提案;（2）黨派提案，指參加政協的各民主黨派以本黨派名義提出的提案，這類提案在提出時須加蓋黨派公章;（3）人民團體提案，指參加政協的有關人民團體以本團體名義提出的提案，這類提案在提出時也須加蓋團體公章;（4）其他界別提案，界別提案指在政協全會期間，經界別委員討論通過后提出的提案，此類提案須由界別負責人簽署，本文中，其他界別提案是指各黨派、各人民團體之外的其他界別的提案;（5）委員小組提案，指在政協全會期間，經委員小組討論通過后提出的提案，這類提案可以由委員小組組長簽署，也可由小組全體委員簽署;（6）專門委員會提案，指政協的各專門委員會提出的提案，此類提案須由專委會主任簽署。

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