欠發達地區農村垃圾治理問題研究
——以河北省S 村為例

董康娜，王 敬

(河北經貿大學 公共管理學院，050061，河北石家莊)

1 問題的提出

2019 年中央“一號文件”提出“抓好農村人居環境整治三年行動”，“全面推開以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治”。在2020 年中央“一號文件”中又再次強調了“扎實搞好農村人居環境整治”，“全面推進農村生活垃圾治理，開展就地分類、源頭減量試點”。不難看出，連續兩年中央發布的文件中都提到了人居環境和垃圾治理這兩個關鍵詞，這足以說明中央對農村環境的重視。現階段，我國正在積極實施鄉村振興戰略，農村環境整治更是其中的重要一環。但是，遍布于鄉間田野的垃圾成為了農村環境向好的絆腳石，成為了農村環境整治的重點。

因此，筆者以河北省A 縣S 村為例，試圖探討并研究經濟欠發達農村的垃圾治理問題。S 村處于平原地區，全村共有3 700 人，村民的收入來源主要是土地產出以及外出務工，人均純收入在3 500 元左右（據對S 村支書訪談記錄，為2018 年數據）。S 村沒有工廠，大部分村民只能依附土地生存，僅維持溫飽。為此，S 村大多數的中青年紛紛走向城市打工。S 村經濟欠發達，村民收入來源單一，缺少經濟發展的資源，這也是我國目前部分農村的縮影。筆者于2019 年12 月在河北省A 縣S 村進行了實地調研，對S 村干部和村民進行了深入訪談，訪談涉及S 村垃圾處理現實困境、農民垃圾處理意識與行為等內容。

2 S 村垃圾治理所面臨的現實困境

S 村屬于典型的欠發達農村地區，經濟上的落后帶來了環境整治上的遲緩。體現在垃圾治理上的是基礎設施和供給服務不足、處理模式落后、村民參與度低及政府與村委會職責缺位等問題，這些問題在短時間內難以解決，需要長期的關注和行動。

2.1 基礎設施短缺及服務供給不足

S 村有3 700 人，但是垃圾桶只有40 多個，這些垃圾桶是A 縣在2018 年配置的。垃圾桶的擺放位置由村干部開會一致決定，考慮到村民的居住情況以及道路交通狀況，垃圾桶多分布在公路附近，便于垃圾車的運輸和清理。有限的垃圾桶數量使得絕大多數村民仍然延續著隨地傾倒垃圾的陋習。同時，A 縣只為S 村配備了六名環衛工，這支環衛工隊伍由原來的退伍老兵組成，平均年齡偏大、精力有限且缺乏環衛知識。事實上，這些環衛工的實際清理范圍只涉及到村子的主干道路段，無法兼顧到整個村子。

此外，S 村經濟落后，導致道路硬化率不高，多是土路。交通不便，垃圾堆分布散亂、數量較多，以及缺少運輸設備和清理人員，使得垃圾桶和垃圾堆清運工作不到位，垃圾溢出成為常態。在S 村，有很多垃圾堆處于從未清理的狀態，而這最終導致村民對其進行焚燒處理。尤其是S 村屬典型的溫帶季風氣候，在春季時常有大風刮過，那些清理不及時的垃圾又會被大風吹向四面八方，加大了垃圾治理工作的難度。

2.2 現有垃圾處理模式落后

S 村垃圾處理目前采取的是集中轉運和就地處理相結合的模式。對于垃圾桶里的垃圾，采取的是“村收集—縣處理”的模式，這種模式是城鄉一體化運作模式的代表。在這個過程中，由清運人員將垃圾桶清空之后運到A 縣垃圾場，垃圾場一般進行填埋和焚燒處理。垃圾處理是環環相扣的過程，一個環節的缺失必然導致后一環節的難以推進。S 村尚未推行實施垃圾分類，前端的垃圾投放和收集全部是混合的形式。前端處理上的簡單粗暴使得終端上的垃圾資源化無從談起。受硬件設施的約束，S 村只有小部分垃圾即垃圾桶的垃圾運到A 縣進行處理。剩下的定點垃圾堆中的大部分垃圾由村民焚燒處理，在這個過程中又產生了“二次污染”。另外的一小部分垃圾則會由縣運輸人員運到村子的邊緣地帶進行填埋，這種填埋操作簡單，對S 村來說沒有產生費用成本；但是填埋在垃圾減量方面的效果比較差，并占用大量土地，在沒有經過技術處理的情況下將垃圾埋入地下，不僅污染土壤和地下水，還會造成資源浪費[1]。

如此，S 村在經年累月中形成了自己獨特的垃圾處理模式（見圖1）。這套處理模式背后凸顯的是基礎設施的缺失、農民環保意識的落后及農村垃圾治理的困境。

圖1 S 村垃圾處理模式圖

2.3 原子化特質顯著，垃圾治理村民參與度低

S 村是由外來人口遷居于此而逐漸形成的村落，因此村里姓氏繁多。區別于那些具有深厚的宗族基礎的地區，S 村原子化特質顯著，這種特質使居民的認同邏輯與行動單位僅僅集中在核心家庭這一層面，在核心家庭以外沒有第二重認同單位，村民們更關注自身“私”的事務，對村莊“公”的事務持漠然態度[2]。體現在垃圾處理上是S 村部分村民對此問題的忽視，共同出資出力來治理垃圾的意愿不強，村集體行動無法開展，在垃圾治理上完全依賴于政府，喪失了自身的主動性，無法自主投入物品。此外，出于“理性人”假設，村民在決策時會進行成本-收益的比較[3]，當發現把垃圾隨意傾倒在公共領域只會對自己“有益”而不用付出經濟代價時，這個選擇對于他們就是所謂的“最佳選擇”，而這個“最佳選擇”又加劇了S 村垃圾治理的難度。

2.4 基層政府和村委會存在職責缺位

我國長期的二元結構使得農村一直處于邊緣地位，在環保方面也造成了一種錯誤的思維慣性，即城市的環境問題要比農村重要[4]。在這種思想的影響下，更多的資源用于改進城市環境而忽略了農村。S 村雖屬于A 縣，但是位置偏僻。在中央不斷強調農村環境重要性的背景下，A 縣于2018 年才在S 村實施垃圾清運工作。相比之下，縣城的環保工作則開始得較早。農村垃圾治理是一項長期艱巨的任務，需要投入大量人力、物力、財力，因此出于“理性經濟人”的假設，能夠在較短時間內取得成果的工程更會得到當地政府的重視。村委會是農村中最重要的自治組織，村干部應在垃圾治理工作中起到帶頭作用。但在實踐中，S 村村委會制定的村規民約中提到的實行禽畜圈養、積極開展環境衛生先進戶評比活動等措施實施力度較小，起不到積極的作用。此外，S 村部分村民對村干部們抱有一種不信任的態度，這種態度很大程度上來源于S 村干群關系疏離。筆者在調研過程中發現大部分村民和村干部之間缺乏溝通，因此村委會和村干部公信力與影響力比較低；且由于S 村經濟落后，村委會也沒有足夠的物質保障來實施開展一些項目，組織能力較差。

3 農村垃圾治理的建議和措施

3.1 加大資金投入，加強環衛基礎設施建設及人員配備

垃圾治理順利開展需要有充足的資金支持，而鑒于農村集體經濟落后、無力自主承擔治理費用，政府應改變傳統的城市中心主義的觀念，做到對城鄉環保資源合理分配，加大對農村的投入。中央財政應優化財政支出結構，為農村垃圾治理設立專項資金，用以支持經濟落后的地區。地方財政也應配套相關資金，建立長效的垃圾治理資金投入機制，把農村垃圾治理納入財政支持重點[5]。政府在作為主要資金投入者的同時還要積極引導社會資本注入，拓寬融資渠道，形成以政府為主導的多元投資體系，合理劃分政府、村民等應承擔的費用比例。此外，針對農村地區垃圾處理設施落后以及人員不足的問題，政府應盡快實施行動，加快設施建設和人員配備，建立起涵蓋鄉鎮和農村的垃圾處理基礎設施體系。一方面要增加農村垃圾桶和分類設施的投放量，修建符合標準的垃圾池、垃圾中轉站和垃圾處理廠等設施；另一方面，環保部門要配備專業人員，提高業務能力和掌握專業知識，同時增加農村環衛人員的數量。

3.2 積極推進農村垃圾分類，革新垃圾處理模式

垃圾處理一般分為三個過程：前端分類收集、中端運輸、末端處理。當前農村對垃圾進行處理的主要目的是為了維護公共衛生環境，處理也主要集中在末端。而農村垃圾能否治理成功，減量化和資源化是關鍵因素，分類是重要手段[6]。由于農村居民文化程度有限，許多村民對垃圾屬性沒有概念，城市推行的復雜繁瑣的垃圾分類方式并不適用于經濟落后的農村地區。為此要采取能夠讓村民容易理解和操作的分類方法，如金華市的“兩次四分法”等[7]。政府相關部門、村委會、社會組織可以采取一些生動豐富的宣傳活動來引導村民的分類行為，提高他們的分類意識，政府和村委會也可以制定一套獎懲制度來約束村民的行為。此外，要根據農村實際狀況選擇適宜的垃圾管理模式，如在那些村落面積大、經濟落后的地區可以采取就地處理的模式，配合前端的垃圾分類收集，實現終端垃圾的資源化利用。垃圾的資源化對垃圾處理技術有著較高的要求，這就意味著必須增加科研投入，引入和推行先進技術。

3.3 動員村民參與，強化村委會職責

政府與村民之間存在著差序格局，政府位于中心，而村干部和村民則是像漣漪一樣一層層向外推出去，政府的政令通過村干部的傳達，一步步延伸至每個村民心中，形成差序治理模式[8]。這種模式下，村干部和村民如何回應決定著垃圾治理的成敗。為此，村民和村委會必須有所作為。首先，要提高村民的環保意識，村委會可以通過向村民發放宣傳手冊、進行相關宣講、張貼畫報等形式來宣傳，村民自身也要有意識地開展自我學習，養成垃圾分類、不亂扔垃圾等良好習慣。其次，依照馬斯洛的需要層次論，落后地區的農村居民首先考慮的是生理上的需求，之后才可能是環境方面的需求[9]。生理上的需求驅動村民追求金錢和物質，因此可以設立獎懲機制來調動村民的積極性。再次，注意傾聽村民的治理意見，保障村民的參與權和知情權，增強政府決策時的民主性和合理性。此外，村委會作為本村事務的管理者，在垃圾治理問題上有著獨特的優勢。村干部作為村里的領頭人應發揮示范作用，帶頭參與垃圾治理工作，利用自己的行為來引導村民。

3.4 推進法制建設，落實政府責任

沒有規矩，不成方圓。法律是農村垃圾治理工作順利進行的重要保障。一方面，國家立法機關應根據現階段農村垃圾治理實際情況完善現有的法律；另一方面，地方政府可以在國家宏觀法律框架下，出臺具有操作性、適用性的地方性法律規范。為了保障法律的實施，還應加強執法隊伍建設，培養高素質的執法人員，提高執法水平，并對村民進行普法教育。此外，加強組織領導，成立農村垃圾治理領導小組，實行“一把手”親自抓的機制。明確政府內部各職能部門的權責，推進信息共享，形成部門聯動的協調工作機制，避免出現相互推諉的情況。同時，建立健全長效監管體系，深化行政問責[10]。一方面加大社會組織、新聞媒體、人民群眾等監督的參與力度，形成多元監督的局面。一旦發現相關部門工作出現問題，立即對其進行調查，并啟動追責問責程序。另一方面建立起農村垃圾治理工作責任考核制度，并根據考核結果執行獎勵懲罰，增強相關部門工作人員的主動性和責任心。

4 結語

農村垃圾治理是建設美麗鄉村的重要內容，也是解決我國新時代社會主要矛盾的必然要求。不同地區有著區域差異，對于欠發達地區來說，垃圾治理不能全盤照搬成功地區的經驗，而是應該深入了解所在地區農村社會的特性，結合實際制定相關政策。農村垃圾治理任重而道遠。在未來，要堅定不移地繼續推進鄉村振興戰略，改變欠發達地區經濟落后的面貌，從根本上補足農村垃圾治理的短板，建立一個美麗宜居的鄉村。