緬甸經濟特區法律制度研究

陳喆 張子鳶

摘要：皎漂經濟特區是“一帶一路”倡議建設實施和中緬經濟走廊建設的重要支點之一。為促進貿易與投資的發展，緬甸修訂出臺了《經濟特區法》，在稅收政策、投資手續辦理、土地使用期限等領域進行制度創新，為緬甸經濟特區投資創造了良好的法治環境。但與中國自由貿易試驗區相比較，緬甸經濟特區法律制度還存在著投資者準入后國民待遇不明確、國有化條款不清晰、土地補償標準缺失等問題，這為中國投資者在皎漂經濟特區的投資帶來一定的風險。準確識別、防范與控制這些風險是推動皎漂經濟特區項目走深走實的關鍵環節。面對緬甸政局動蕩、民族宗教沖突、COVID-19疫情和域外大國博弈對皎漂經濟特區建設帶來的阻礙，中國應進一步完善海外利益保護制度，為當地民族宗教問題的解決夯實經濟基礎，并與緬甸深入開展公共衛生合作，積極構建與相關國家的共同利益與契合點，推動中緬皎漂經濟特區合作轉向實質建設階段。

關鍵詞：中緬經濟走廊;緬甸經濟特區;皎漂經濟特區;中緬經濟合作

[中圖分類號] D933.7? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）06-056-10

Research on the Legal System of Myanmar Special Economic Zone

CHEN Zhe，? ZHANG Ziyuan

Abstract：? The Kyaukpyu? Special? Economic Zone（SEZ） is a? crucial pivot point for the Belt and? Road Initiative and the construction of the China-Myanmar Economic Corridor. In order to promote the development of trade and investment， Myanmar revised and promulgated the Special Economic Zone Law， in which institutional innovation is carried out in the fields of tax policy， handling of investment procedures and land use period， creating a good legal environment for investors. However， compared with China's pilot free trade zones，? the legal system of Myanmar's SEZs still has some problems， such as unclear national treatment for investors after entry， unclear provisions on nationalization， and lack of land compensation standards， which bring certain risks to Chinese investors. Accurate identification， prevention and control of those risks are the key to promoting the in-depth and practical development of the Kyaukpyu SEZ Project. Facing the investment obstacles of political instability in Myanmar， ethnic religious conflict， COVID-19 pandemic and the great powers' competition， China shall further improve the overseas interests protection system， consolidate the economic foundation for the solution of Kyaukphyu ethnic and religious conflicts， develop public health cooperation with Myanmar， and actively build the common interests and concordance with other countries， so that the China-Myanmar cooperation in Kyaukpyu SEZ is promoted to the stage of substantive construction.

Key Words： China-Myanmar Economic Corridor; Myanmar Special Economic Zone; Kyaukpyu Special Economic Zone; China-Myanmar Economic Cooperation

2020年1月，《中華人民共和國和緬甸聯邦共和國聯合聲明》提出：“深化兩國全面戰略合作伙伴關系，打造中緬命運共同體，推動中緬關系進入新時代。”“加強共建‘一帶一路’合作，推動中緬經濟走廊從概念規劃轉入實質建設階段， 著力推進皎漂經濟特區、中緬邊境合作、仰光新城三端支撐和公路鐵路、電力能源等互聯互通骨架建設。”中緬經濟走廊是“一帶一路”倡議的戰略支點，皎漂經濟特區則是中緬經濟走廊的核心發力點。緬甸是中國共建“一帶一路”的重要伙伴①， 2018年9月，中緬兩國政府正式簽署了《關于共建中緬經濟走廊的諒解備忘錄》。而皎漂經濟特區作為中緬經濟走廊的重要支撐點之一，具有其獨特的戰略價值。皎漂港將中國內陸經濟體量巨大、能源需求龐大的西南地區與印度洋相連接②，是除瓜達爾港之外，中國能夠避免繞行馬六甲海峽的第2條能源動脈。皎漂經濟特區建成后，不僅可降低中國商品的運輸成本，促進貿易效率，還可進一步保障國家能源安全。2018年11月8日，中緬雙方簽署了《皎漂特別行政區深水港項目框架協議》。2020年1月，中國國家主席習近平在訪緬期間見證了皎漂經濟特區深水港項目協議交換儀式，皎漂經濟特區的全面建設指日可待③。《緬甸經濟特區法》是緬甸經濟特區的“基本法”，是推進緬甸經濟特區各項先行先試政策的直接法律依據，為緬甸經濟特區的制度創新提供了法制先行的保障機制，為中國皎漂經濟特區項目的建設提供了較好的合作與發展機遇。本文以緬甸經濟特區法律制度的特點及其與中國自由貿易試驗區立法的比較為研究切入點，旨在展示緬甸經濟特區立法為外國投資者提供的發展空間，同時提醒可能存在的風險與挑戰。以及在緬甸政治局勢動蕩與COVID-19疫情導致國際投資嚴重受阻的背景下，分析皎漂經濟特區建設可能面臨的挑戰，對于推動中緬經濟走廊轉入實質建設階段具有重要意義。

一、緬甸經濟特區法律制度的主要特點

自2010年以來，緬甸政府開始施行政治與經濟改革，旨在促進國家更好地參與全球經濟一體化的發展。2014年1月23日，緬甸修訂出臺了新《經濟特區法》。緬甸經濟特區是緬甸政府先行先試的一項探索，其旨在促進進出口貿易與外國直接投資的增長。

（一）國家層面的綜合性立法

《緬甸經濟特區法》從立法位階上看，屬于國家級立法，立法層次高，供緬甸3個經濟特區遵循，有利于緬甸國家法律制度的統一和協調，避免緬甸各經濟特區各自為政的情況出現。《緬甸經濟特區法》是一部國家級綜合性立法，分為18章，共計96條，其規定了經濟特區的發展目標、組織機構的設立與職責、土地的取得與使用、減免稅優惠措施、投資審批程序、投資項目及投資者的責任、海關管理、爭端解決及勞工義務等。其法律制度突破了緬甸現行法律的一些規定，在緬甸土瓦經濟特區、迪洛瓦經濟特區及皎漂經濟特區，《緬甸外商投資法》暫停適用。《緬甸經濟特區法》的立法目標在于為國家的經濟發展計劃提供支持，促進當地的就業及人民生活水平的提高，促進生產，鼓勵貿易與投資的發展等。

（二）設置三級管理機構體系

緬甸經濟特區設置了三級的管理框架體系，包括中央機構、中央工作組及經濟特區管理委員會。中央機構是一個聯邦層次的機構，負責制訂和審批緬甸經濟特區的政策和發展計劃并監督下級機構對法律、特區政策及發展計劃的執行;中央工作組為中央機構提供建議，對管理委員會、投資建設者或投資者提出的關于建立經濟特區和投資申請書等進行審核;經濟特區管理委員會具體負責經濟特區的發展和政策的實施，包括投資審批、頒發原產地證書、頒發勞工許可證及征稅等。

（三）實施優惠的稅收政策

緬甸經濟特區管理委員會可劃分為免稅區及業務提升區，在免稅區不保留外資持股比例限制，外國人可以設全資外資公司。在稅收制度上，規定了特別的稅收優惠措施，優化了投資者的稅收環境，在免稅區投資者開始運營的第一個7年期間免除收入稅，在業務提升區投資者開始運營的第一個5年期間免除收入稅，在免稅區和業務提升區投資的第二個5年期間減免50%收入稅，在免稅區和業務提升區投資的第三個5年期間，如在一年內將企業所得的利潤重新投資，對投資的利潤減免50%收入稅①。

（四）設立便利的一站式服務中心

《緬甸經濟特區法》設立了一站式服務中心，一站式服務中心匯集了與投資有關的緬甸中央各個部門代表，包括緬甸海關、投資與公司管理部、勞動部等，這些中央機關指派代表至一站式服務中心，具體負責公司的注冊、簽發與業務相關的簽證、簽發原產地證書、征稅程序、簽發工作許可證等，各中央有關部門在經濟特區的代表有權充分地行使其在經濟特區的審批和評估權力，無需再尋求各個中央部門的事先批準，投資者可以在一個地方完成投資所需的各項手續，使投資程序更加便捷，加快了辦事流程，提高了辦事效率②。

（五）享有較長的土地使用期限

根據《緬甸經濟特區法》規定，外國自然人或法人不能取得緬甸的土地所有權③，因此外國企業要在緬甸經濟特區開展投資活動，必須租賃土地④。《緬甸經濟特區法》給予了外國投資者較長的土地使用期限，允許投資者對土地的使用期限長達50年，到期后并可以再續25年，即土地最高租賃期可達75年。與《緬甸投資法》規定相比較，外國投資者對土地的使用可為50年，經同意可再延期10年，土地最高租用期限只有60年。

（六）執行強制的環境評估機制

《緬甸經濟特區法》要求投資者應當遵守《緬甸環境保護法》及國際標準的規定。根據2015年實施的《緬甸環境保護法》，投資者在進行征地之前需按照國際標準進行環境評估，制定對環境損害最小的投資方案及生態修復計劃，完成環境評估報告，避免對環境和動植物的健康帶來不利影響。該規定體現了政府對環保問題的重視。《緬甸經濟特區法》中要求投資者遵守最新的《緬甸環境保護法》，對投資項目進行環境評估，有利于推進解決緬甸經濟特區投資項目對當地帶來的環境污染問題。

二、緬甸經濟特區與中國自由貿易試驗區法律制度的比較

截至2020年9月，中國國務院先后批復成立中國（上海）自由貿易試驗區、中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區、中國（重慶）自由貿易試驗區等21個自由貿易試驗區⑤，其延續了中國“開放試驗區”探索的改革模式，是新時代中國深化對外開放的重要舉措⑥。緬甸的經濟特區與中國的自由貿易試驗區具有相似的特征，其也是一國在其境內設立的貿易更加自由、投資更加便利的對外開放的特殊區域，在性質上也屬于“自由貿易區”。自由港以及保稅倉庫是自由貿易區的原型，其隨著自身功能的擴展而被冠以包括自由經濟區、自由工業區、出口加工區、自由區、自由港、特殊經濟區、經濟特區等超過25種不同的名稱。緬甸經濟特區與中國自由貿易試驗區都已經擺脫了以物流或者加工為主的單一功能模式，從貿易功能向貿易與投資功能共同發展轉型，都制定了相應的法律制度對相應區域進行管理，通過比較可以發現，緬甸經濟特區與中國自由貿易試驗區的法律框架在立法模式、管理機構、稅收優惠政策、投資準入政策及貿易便利化程序等方面體現出各自的特色與差異。

（一）立法模式方面

在立法模式上，緬甸經濟特區采取“基本法”模式，而中國自由貿易試驗區采取“國家授權、部委規章、地方立法”的3層次推進模式①。《緬甸經濟特區法》為國家層面立法，統一地適用于緬甸3個經濟特區，同時，《緬甸外國投資法》在經濟特區內暫停適用。而中國自由貿易試驗區采用全國人大常委會及國務院授權決定由地方人大常委會頒布有關的自由貿易試驗區條例的模式，各個自由貿易試驗區根據自身不同的戰略定位在推動自由貿易試驗區建設中制定不同的地方法規，在自由貿易試驗區內中國的外國投資法律暫停適用 。以上海自由貿易試驗區法律制度的構建為例，2013年8月30日，全國人大常委會通過了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區內暫時調整實施有關法律規定的行政審批的決定》（以下簡稱《決定》） 。2013年9月18日，國務院出臺了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》）。在此基礎上，2014年8月1日，上海市人大常委會通過《中國（上海）自由貿易試驗區條例》。其他自由貿易試驗區的制度構建采取的模式也基本與上海自由貿易試驗區相同，各自由貿易試驗區在全國人大常委會的決定及國務院的總體方案基礎上制定各自由貿易試驗區相應的地方法規，如《中國（廣東）自由貿易試驗區條例》《中國（福建）自由貿易試驗區條例》《中國（天津）自由貿易試驗區條例》等②。在總結各自由貿易區的制度經驗基礎上，中央發布了一系列指導意見和建設方案，并于2020年6月1日印發了《海南自由貿易港建設總體方案》，這將成為海南自由貿易港建設的基石③。

（二）管理機構方面

在管理體制上，緬甸經濟特區及中國自由貿易試驗區均采取三層級的管理體制。緬甸經濟特區的管理體制分為三層，包括中央機構、中央工作組及經濟特區管理委員會，經濟特區的管理委員會負責經濟特區日常管理事務的具體實施。中國各自由貿易試驗區的管理機構通常為中央機構、地方工作領導小組及自由貿易試驗區管理委員會的三層級的管理體制。各自由貿易試驗區成立工作領導小組，負責研究自由貿易試驗區的法規政策，研究決定自由貿易試驗區發展的重大問題，自由貿易試驗區各片區設立管理委員會，負責具體的規劃、建設、管理等事務。

（三）稅收優惠政策方面

在稅收制度上，緬甸經濟特區的稅收優惠政策是統一的，而中國各自由貿易試驗區可根據自身情況實施不同的稅收優惠政策。緬甸經濟特區實行一致的稅收優惠政策，如給予投資者在免稅區內新設投資第一個7年以及業務提升區第一個5年期間免除收入稅的優惠，在第二個及第三個5年期間也有相應的稅收減免政策。中國各自由貿易試驗區的稅收優惠政策散見于國務院及國家財稅部委的文件中，各自由貿易試驗區根據自身定位制定差異化的稅收優惠政策①。例如，在上海自由貿易試驗區內，給予了投資者延長納稅時間的優惠，非貨幣性資產對外投資所得稅及股權激勵個人所得稅可分期繳納，相比緬甸經濟特區，給予納稅人的不是直接的稅收減免而是分期繳納的時間利益，在一定程度上能夠緩解投資企業流動資金短缺的問題②。在廣東及福建自由貿易試驗區內，對設在劃定的自由貿易片區內的鼓勵類產業企業可減按15%的稅率征收企業所得稅③，在海南自由貿易港內，對負面清單行業外注冊并實質性運營的企業，一律減按15%征收企業所得稅。

（四）投資準入政策方面

在投資準入制度上，緬甸經濟特區實行審批制，而中國自由貿易區實行準入前國民待遇加負面清單制度。目前， 緬甸經濟特區對外商投資仍實行審批制，采取的是以“正面列表”方式為主的準入方式， 列明了禁止、 限制和允許投資的領域， 未列出的投資領域若不屬于國家禁止投資的領域，則需經過緬甸經濟特區管理委員會的批準方可投資。中國自由貿易試驗區采取“準入前國民待遇”以及“負面清單管理制度” ④，外國投資者在企業設立、取得或擴大等發展階段可以獲得不低于本國投資者的待遇， 對所有的境外主體一視同仁， 不附加任何額外的限制條件和措施，各自由貿易試驗區對外商投資實施統一的負面清單，禁止或限制投資的類別根據《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》實施。清單之外的領域，按照內外資一致原則實施管理，境內外投資者統一適用《市場準入負面清單》的有關規定。

（五）貿易便利化程序方面

在貿易便利化制度上，緬甸經濟特區及中國自由貿易試驗區均向著不斷促進貿易便利化的方向努力。緬甸經濟特區實行“一站式服務中心”模式，各中央機關指派代表至一站式服務中心，各個職能部門被整合到一起，由其代表充分地行使各部門在經濟特區的權力，投資者可以在一個地方完成投資所需的各項手續。中國自由貿易試驗區在企業注冊方面實行“一站式”服務和“一口受理”的辦事流程，企業只需按照規定提供一個表格，通過一個窗口提交申請材料，材料在各個窗口實現內部流轉，加快了辦事流程。中國自由貿易試驗區在海關監管上進行了創新，采取“統一申報、集中查驗、分批核放”的模式，積極推進“一線放開”“二線高效管住”的貿易便利化改革。中國自由貿易試驗區對保稅及口岸貨物進行分類監管，控制監管風險，提高通關速度⑤。

三、緬甸經濟特區法律制度存在的問題及外國投資者面臨的潛在風險

法制環境是經濟特區建設能否取得成功的重要保證，《緬甸經濟特區法》為緬甸經濟特區的建設提供了強大的法律保障，為外國投資者帶來了許多投資便利與發展機遇。《緬甸經濟特區法》使緬甸經濟特區法治程度更高、更透明，投資者土地使用期限更長，稅收政策更加優惠，投資手續辦理更加便利。但該立法也存在一定的不足，如不符合國民待遇原則的當地成分要求、國有化及土地征用補償標準條款缺失，外國企業在緬甸皎漂經濟特區投資時可能會遭遇因這些法律條款的缺陷引發的投資風險。如何運用緬甸經濟特區制度性改革帶來的機遇，并準確識別與預防這些潛在的風險，對于深入推進中緬經濟合作具有重要的現實意義。

（一）緬甸經濟特區法律制度不足導致的潛在投資風險

第一，《緬甸經濟特區法》規定了雇傭本地勞工的當地成分要求，外國投資者面臨著一定的勞工風險。相較于《緬甸投資法》，《緬甸經濟特區法》未給予投資者準入后的國民待遇。《緬甸投資法》第47條明確了投資者應享有國民待遇，第51條取消了對需要技術的工作雇傭當地國民的限制，僅保留了不需要技術的工作的雇傭要求。而《緬甸經濟特區法》中并未給予國外投資者與本國投資者相同的待遇，對于外商投資，并未采取內外商一致的原則予以開放管理。例如，《緬甸經濟特區法》存在外資企業雇傭勞動力的國籍限制，此類規定將外國投資者滿足某種履行要求作為進入該國投資的必要條件，直接產生了阻礙外資進入的效果。《緬甸經濟特區法》規定了不需要技術的工作必須雇傭緬甸國民的要求。如果是技術性的工作，應當不斷提高雇傭緬甸國民的比例， 投資人在第一個5年期屆滿時，技術性工作方面必須使用不低于25%的緬甸技術工人，第二個5年期限屆滿時， 必須達到50%， 第三個5年期屆滿時， 必須達到75%①。據此，中國企業與大量當地勞動者存在雇傭關系，勞資糾紛風險較大。在緬甸經濟特區，經濟特區管理委員會依據緬甸勞動法的有關規定，管理與勞動關系有關的事務，經濟特區內的勞動法律標準不得低于全國勞動法律制度設定的標準。近幾年，緬甸勞動立法標準不斷提高，先后頒布了《勞動組織法》（2011年）、《社會保障法》（2012年）、《勞動爭議解決法》（2012年）、《最低工資法》（2013年）、《工資支付法》（2016年）等。其中《勞動組織法》放寬了對工人結社與罷工權的規制，推動了工會組織的發展，工會維權運動也不斷興起，勞動爭議增多。部分外國企業由于缺乏與工會組織溝通的經驗，往往容易忽視相關工會的法律法規，引發勞資關系的矛盾。同時，緬甸工會運動在一定程度上呈現非規范化的特點，工人的罷工大多具有自發性及直接性且采取的手段較為激烈，不規范的工人維權運動給企業帶來了一定的罷工風險。在緬甸的勞工權利保護領域，非政府組織也起到了重要作用，他們積極地對工人進行維權意識的培訓，加大了勞動糾紛發生的可能性。同時，由于緬甸自身存在的民主主義問題，加之存在多方力量博弈，規模較大的勞資糾紛還可能導致勞工問題政治化的風險。

第二，《緬甸經濟特區法》缺乏對國有化的明確規定，加之緬甸政治局勢動蕩，外國投資者將面臨更大的國有化或征用風險。2016年10月18日，緬甸頒布了新的《緬甸投資法》，擴大了外資的適用范圍，簡化了投資審批程序，并且縮小了內外資在監管層面上的差別待遇。由于緬甸經濟特區內暫時適用《緬甸經濟特區法》，因此，經濟特區內的外國投資者無法直接享有《緬甸投資法》中更加優惠的待遇。《緬甸經濟特區法》相較于新頒布的《緬甸投資法》存在一定的不足，未明確國有化的條件及補償標準。《緬甸投資法》第52條明確了國有化的條件、實施要求及補償標準。而在《緬甸經濟特區法》中雖然規定了政府不應對外國投資采取國有化措施，但未規定政府采取國有化的條件及采取國有化措施后對外國投資者的補償標準。2020年緬甸軍方接管政權，民盟議員隨后于2021年成立平行政府，雙方角逐白熱化②。在《緬甸經濟特區法》未規定國有化條款的情況下，外國投資者前往經濟特區投資若被實施國有化措施，將面臨難以確定補償標準，投資損失難以獲得有效救濟的情況。

第三，《緬甸經濟特區法》未規定土地征用的補償標準，外國投資者在進行項目興建時容易就土地征用問題與當地居民產生糾紛，阻礙項目的順利開展。緬甸經濟特區的投資項目涉及當地居民的土地征用、居民搬遷和經濟補償等復雜問題，如果這些問題處理不當，會對項目的實施產生較大的影響。如果當地居民不滿意外國企業的補償標準，在缺乏有效溝通的情況下，將有可能引起當地居民的抗議，導致投資項目難以有效開展。例如，“意大利—泰國公共開發公司”與緬甸政府于2010年達成協議，計劃在土瓦港建設綜合工業區，該項目涉及約3萬居民土地的征用問題，遭到當地民眾的抵制，土地補償標準的爭議是項目遭到抵制的原因之一。緬甸皎漂經濟特區大多數民眾的生計來源于傳統的農業種植與漁業，因此經濟特區的建設可能導致的農田征用問題，對當地民眾來說尤為重要。

（二）中國投資者的風險應對策略

第一，中國投資者應嚴格遵守緬甸的勞動法律規則，并妥善處理各方關系，以規避勞工風險。中國企業在赴緬甸經濟特區投資前及投資過程中，應當準確地了解有關的勞動法制度，密切關注勞動法律規則立法動態，建立規范的企業用工管理制度，應注重企業社會責任，加強對勞工權益的保障，注重社會效益與經濟效益的平衡。同時，由于緬甸國內各工會發展迅速，工會往往是罷工活動的組織者和策劃者，中國投資者應提高集體談判能力，并聘請地有影響力的宗教人士進行協助，積極與投資地工會組織進行溝通，降低罷工的風險。在處理與工人關系方面應考慮到當地獨有的文化習俗（如緬甸民眾大多信仰佛教，對于加班文化普遍較為抵制），不能簡單照搬中國企業的內部管理模式。一旦出現問題，中國投資者應及時了解工人和工會的訴求，盡快予以溝通和解決，避免問題擴大化和政治化①。此外，中國投資者還應妥善處理與當地媒體的關系。中國投資者可時常組織與當地媒體的交流活動，還可提供資金開展媒體單位的培訓和賽事等，增強民眾對于中國投資項目的正面認知，優化當地對華投資的輿論環境，在發生勞動糾紛時也能避免問題再擴大。

第二，中國投資者可通過建立科學的風險預警機制、進行投資當地化以及掌控核心技術等方式來規避國有化風險。在赴緬甸投資之前，中國投資者應當謹慎科學地對在緬甸的投資風險進行評估研判，而在進入實質操作階段后，企業應當建立健全風險預警機制。風險預警機制應基于全面收集的信息，分析可能導致國有化風險的通常因素，將其量化之后生成一系列指標，并將每個指標劃分為不同小節，標明危險線。在風險預警機制下，中國投資者可以及時根據機制采取相應的措施。增加投資的當地化成分也能在一定程度上規避國有化風險。具體而言，在選擇投資合作伙伴時，中國投資者進行投資時應盡可能選擇和緬甸政府或者當地企業進行合作，并增加其在投資項目中的資金占比。同時，盡量選擇緬甸本土銀行進行融資，且選擇債權融資的信貸工具，密切與當地金融機構的利益紐帶②。

第三，對于土地征用的補償標準缺失帶來的風險，中國投資者應妥善處理與當地居民的關系。中國投資者應及時對項目所涉當地居民進行走訪和調查，知悉當地居民的心理預期，并與當地政府進行友好協商，建議實現補償標準的透明化，并保障補償金的及時發放，減緩土地征用對當地居民帶來的不良影響。避免因征地補償標準不明確而產生的項目公司與當地民眾的矛盾，促進投資項目的順利進行。同時，中國投資者應重視當地社區投資共同體的建設，積極履行企業的社會責任，尊重當地的宗教習俗，增強當地居民對于企業和投資項目的認同。具體而言，中國投資者可在緬甸法定節日和宗教節日時主辦相應的活動，增進與當地社區居民的情感。還可設立教育基金、救災基金等基金，切實惠及居民，改善其對于中國企業的認知。

四、中國推動皎漂經濟特區建設的路徑思考

皎漂經濟特區是中緬經濟走廊建設的重要節點，加快皎漂經濟特區項目的建設，推動皎漂港的開發，有助于加速推動中緬經濟走廊的建設。中緬皎漂經濟特區的建設雖然取得重大進展，但進一步走向實質建設仍面臨多重挑戰，如緬甸政局動蕩、羅興亞人民族宗教沖突、COVID-19疫情以及域外大國博弈等。未來，中國在推動皎漂經濟特區的建設時，應注重中國投資者海外利益保護制度的完善，通過促進皎漂地區的經濟發展為民族宗教問題的解決創造良好的經濟條件，幫助緬甸提升公共衛生治理能力，并秉持共商共建共享的原則，積極構建與域外大國的共同利益與契合點，穩步將中緬經濟合作走深走實，推動皎漂經濟特區建設朝著更加積極的方向發展。

（一）中國推動皎漂經濟特區建設面臨的挑戰

第一，緬甸政局動蕩引發的負面外溢效應。緬甸軍政府與民盟政府的斗爭仍在持續，政治局勢復雜，二者博弈的過程中對中國的投資政策可能存在不穩定性。軍方接管發生后，緬甸社會治安情況有一定程度的惡化，國內罷工、游行示威活動不斷升級，打砸搶燒事件時有發生，中國在緬甸的投資項目面臨的政治風險及社會風險不斷增大。緬甸軍方接管進一步引發了美國等西方國家的經濟制裁，美國宣布對緬甸軍政府的官員及其家屬進行制裁，并將部分與緬甸軍政府控制或有財務關系的企業列入制裁名單，其中包括中國萬寶礦產等企業，中國在緬投資項目若涉及軍方關聯的企業與銀行，可能遭遇潛在的次級制裁風險。同時，社會的動蕩疊加國際制裁等因素，導致緬幣匯率持續下跌，嚴重貶值，侵蝕了中國在緬投資項目的投資收益。外匯購匯成本和難度上升，不利于皎漂經濟特區合作項目的正常開展。此外，在緬甸軍方接管發生后，美國等西方國家媒體抹黑中國為緬甸軍政府提供支持，煽動民眾的“反華”情緒，出現抵制中國投資的輿論。緬甸政局動蕩導致的一系列問題對中緬經濟合作帶來一定挑戰，進而對中國皎漂經濟特區項目的實質建設產生阻礙作用。

第二，羅興亞人民族宗教沖突問題較為突出。皎漂經濟特區地處緬甸若開邦，這一地區因羅興亞人問題存在較為嚴重的民族宗教沖突。羅興亞人問題主要表現為羅興亞人的公民身份與權利地位長期未得到解決。近年來，若開邦不斷爆發武力沖突，如2016年若開邦邊防警察哨所遭遇襲擊、2017年“羅興亞救世軍”發動了針對警察和平民的恐怖主義襲擊等。“羅興亞救世軍”與東南亞伊斯蘭的恐怖主義勢力存在聯系，加劇了該地區的恐怖主義威脅。同時，美國等西方國家以“人權”為由介入該問題，使羅興亞人問題國際化。緬甸政府采取了一系列措施穩定當地局勢， 但時至今日， 羅興亞人問題仍未解決， 宗教極端勢力并未平息， 該地區仍然持續存在發生武裝沖突及恐怖襲擊的可能，對中國在皎漂經濟特區的投資安全構成威脅①。

第三，COVID-19疫情帶來的沖擊。緬甸的疫情具有較大的不可預見性，緬甸軍政府面臨著疫情防控和維護社會穩定的雙重壓力，并將許多精力放在應對民眾的抗議活動上，抗疫資源滯后于疫情所需的物資與人力需求。政局不穩定、公共衛生治理體系脆弱、醫療衛生條件落后等因素使得緬甸疫情發展的態勢不容樂觀②。在疫情嚴重時期，緬甸大量企業停工停產，中國在皎漂經濟特區的項目建設也同樣面臨停工停產的風險。由于緬甸醫療衛生條件薄弱，在緬甸項目的中國勞務人員面臨著健康安全的威脅。同時，為控制疫情采取的出入境限制、檢驗檢疫要求、隔離要求以及暫停航班等措施，對中國勞務人員的輪換及派遣也帶來了影響。此外，COVID-19疫情導致緬甸政府收入下降，公共衛生支出大幅上升，政府面臨較大的財政壓力，可能對皎漂經濟特區項目的公私合作項目帶來資金問題①。

第四，域外大國博弈競爭激烈。日本、美國及印度等國始終對皎漂經濟特區的建設保持高度關注。其中，日本在緬甸經濟特區的影響力最大，其參與了土瓦經濟特區和迪洛瓦經濟特區的建設，日本在這兩個經濟特區投資項目、投資資金的情況在某種程度上會對中緬皎漂經濟特區的合作產生競爭性影響。面對中緬經濟合作，以美國為首的西方國家不斷調整對緬甸策略，挑撥中國與緬甸關系，以謀取更多的地緣戰略利益，如美國等國持續炒作“債務陷阱論”，阻礙中緬經濟走廊建設。“債務陷阱論”引發了緬甸政府及民眾的擔憂，改變了緬甸政府的政策偏好，2018年，緬甸政府縮小了皎漂項目的規模，降低了中國持股比例，“債務陷阱論”也導致部分民眾對中資項目的支持與信任下降。印度也希望積極拓展其與緬甸的經濟聯系與合作，曾提出希望加入皎漂經濟特區的建設②。此外，美國、日本、印度、澳大利亞4國已開始推進“印太”戰略，大國在緬甸的博弈不斷加劇，域外大國的競爭與干預對皎漂經濟特區的建設存在一定負面影響。

（二）中國推動皎漂經濟特區建設的具體路徑

第一，在不干涉內政的前提下，積極推動緬甸局勢的緩和，同時加快中國海外利益保護制度的完善。緬甸軍方接管所導致的一系列投資風險對中國海外利益保護能夠構成重大挑戰。一是繼續推進中國“一帶一路”沿線投資風險預警監測體系的構建，對可能發生的投資風險進行預測及監測，積極護航中國企業在“一帶一路”沿線國家的發展，指導中國企業在海外投資的實施、運營和管理。二是強化領事保護、外交保護、執法和安保等海外利益保護措施，盡可能降低中國企業在緬甸遭遇投資損失的程度③。研究和論證外交保護和領事保護對跨國企業的保護標準等問題，更好地發揮外交部和駐外使領館在保護中國海外法人和公民的合法權益的職能。在緬甸企業與公民遭遇嚴重威脅時，中國外交部和駐緬領事機關應積極加強與政府的協調與溝通，收集與投資安全密切相關的情報，及早通知在緬甸企業與公民，最大程度地降低中國企業與公民的損失程度。三是推動海外投資保險制度的完善，保證投資者在遭遇投資風險時獲得有效的救濟。盡快制定《海外投資保險法》，充分發揮海外投資保險業務在跨國企業遭遇政治風險的經濟補償作用。

第二，奉行不干涉內政原則，幫助緬甸推動若開邦地區的經濟發展，為解決該地區的民族宗教沖突創造良好的經濟條件。以皎漂經濟特區建設為支點，推進該地區項目的落實與執行，通過經濟發展促進該地區的穩定。若開邦地區的民族宗教沖突很大程度上源于該地區的貧困問題，當地公共資源及就業機會較少且分配不均衡。中國通過推動皎漂經濟特區項目的建設，能夠帶來大量的工作崗位，并為政府帶來收入，有助于緩和當地的民族宗教沖突，推動該地區的經濟發展，從而為羅興亞人民族宗教沖突問題的解決提供良好的經濟環境④。

第三，深入開展公共衛生合作，幫助緬甸提升公共衛生治理能力。中國應切實幫助緬甸提升自身的公共衛生治理能力，只有緬甸自身有效控制疫情的能力增強，中緬才能更好地開展經濟合作。緬甸當前面臨著醫療衛生體系和物資保障體系薄弱、醫療基礎設施落后、醫療衛生人才短缺等問題。中國應充分運用中國—東盟合作、瀾滄江—湄公河合作、大湄公河次區域經濟合作等多邊平臺的合作基金和共享資源，幫助緬甸進行醫療衛生體系及醫療基礎設施建設。鼓勵中國醫療企業赴緬甸投資，與緬甸當地醫藥企業合資，推動緬甸醫療用品產能的提升。提供醫療技術指導與交流，開展聯合科研活動，幫助緬甸提高對疫病的檢測與監測能力，依托醫療機構、醫科院校幫助緬甸培養公共衛生人才。

第四，在《區域全面經濟伙伴關系協定》框架下，堅持共商共建共享原則，與域外大國共同參與緬甸經濟特區的建設。以更加開放包容的態度，歡迎域外大國共同參與皎漂經濟特區合作建設，積極構建各參與方的共同利益與契合點①， 努力維護中國在皎漂經濟特區建設過程中的利益，同時也要照顧到其他國家在緬甸經濟特區建設中的利益， 實現多方共贏。借鑒日本在土瓦經濟特區、迪洛瓦經濟特區所取得的發展經驗， 推動皎漂經濟特區與土瓦經濟特區、 迪洛瓦經濟特區競合發展。同時， 應積極加強與緬甸中央政府與若開邦地方政府的政策溝通， 了解政府和民眾的現實需求， 稀釋緬甸政府與民眾對“債務陷阱”等對中國負面輿論的擔憂，增強中緬之間的政治互信。并加強與皎漂經濟特區民眾的人文交流， 在投資過程中關注民生和社會問題，盡可能地讓民眾受益，認真履行《緬甸經濟特區法》的勞工權益與環保要求， 增進當地政府與民眾對中國投資的信任，為皎漂經濟特區的開發奠定穩固的民意基礎。

結? ?語

對于中國而言，中緬兩國的戰略關系已提升至中緬命運共同體高度，皎漂經濟特區項目的建設正在開展，是深化中緬經濟合作的又一亮點。緬甸經濟特區法律制度在稅收政策、投資便利化、土地使用等方面，為外國投資者提供了一系列政策優惠，但其制度也存在著一定的缺失，包括國民待遇不明確、國有化條款不清晰、土地補償標準缺失等問題。中國投資者應充分認識赴緬甸經濟特區進行投資面臨的機遇與挑戰。當前國際局勢風起云涌，緬甸國內局勢的持續動蕩、羅興亞人民族宗教沖突、COVID-19疫情及域外大國博弈等問題給中國皎漂經濟特區項目的建設帶來了諸多風險與不確定性。對于上述挑戰，中國應不斷完善海外利益保護機制，以皎漂經濟特區建設為支點，推進該地區的經濟發展，緩解當地民族宗教沖突，切實幫助緬甸提升自身的公共衛生治理能力，以共商共建共享的發展理念歡迎域外大國共同參與建設，為皎漂經濟特區項目的建設營造穩定、安全的環境，促進中緬經濟合作不斷深化拓展，推動中緬經濟走廊轉向實質建設階段。

注：本文為2018年度司法部國家法治與法學理論研究項目青年課題 《總體國家安全觀視角下貿易限制措施實施的法律問題研究》（18SFB3050）及2019年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《對“一帶一路”沿線國家投資風險監測預警體系研究》 （19JZD053）的階段性研究成果。

（責任編輯： 劉? ? 嫻）

作者單位：西南政法大學國際法學院

①祝湘輝、范宏偉：《中緬關系70年：“胞波”關系的新陳代謝》，《南洋問題研究》2020年第1期，第14～30頁。

②李晨陽、孟姿君、羅圣榮：《“一帶一路”框架下的中緬經濟走廊建設：主要內容、面臨挑戰與推進路徑》，《南亞研究》2019年第4期，第112～133頁。

③代珊瑞、李陽行、祝湘輝：《緬甸：2020年回顧與2021年展望》，《東南亞縱橫》2021年第1期，第70～80頁。

①Section 44， Myanmar Special Economic Zone Law， 2014.

②Section 2（e）， The Ministry of National Planning and Economic Development， Notification No. （1 / 2015）， Myanmar Special Economic Zone Rule.

③Section 3.5， The Transfer of Immoveable Property Restriction Act， 1987.

④Notification 39/2011 on the Right to Use of Land relating to the Republic of the Union of Myanmar Foreign Investment Law.

⑤中國（上海）自由貿易試驗區、中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區、中國（重慶）自由貿易試驗區、中國（遼寧）自由貿易試驗區、中國（浙江）自由貿易試驗區、中國（河南）自由貿易試驗區、中國（湖北）自由貿易試驗區、中國（四川）自由貿易試驗區、中國（陜西）自由貿易試驗區、中國（海南）自由貿易試驗區、中國（山東）自由貿易試驗區、中國（江蘇）自由貿易試驗區、中國（廣西）自由貿易試驗區、中國（河北）自由貿易試驗區、中國（云南）自由貿易試驗區、中國（黑龍江）自由貿易試驗區、中國（北京）自由貿易試驗區、中國（湖南）自由貿易試驗區和中國（安徽）自由貿易試驗區等21個自由貿易試驗區。

⑥1978年起，中國政府確定廈門、深圳、珠海和汕頭為經濟特區;1984年，中國政府開放了福州、大連和天津等14個大中型沿海港口城市;1985年，閩南三角區、珠江三角區和長江三角區被確定為沿海經濟開放區;1990年，中國國務院批準設立上海外高橋保稅區，隨著開放程度的不斷提高，中國國務院又先后設立了跨境工業園區、出口加工區和保稅區等。

①王建學：《論我國自貿區改革試驗功能的法治化與科學化》，《江蘇行政學院學報》2021年第1期，第119～127頁。

②許昌：《中國自貿試驗區立法模式的法理思辨與實踐進路》，《浙江工業大學學報（社會科學版）》2020年第1期，第98～104頁。

③彭真明、王少祥： 《論中國特色自由貿易港建設的立法

創新》，《海南大學學報（人文社會科學版）》 2020年第3期， 第31

～37頁。

①賀鑒、楊常雨：《中國—非洲自貿區構建中的法律問題》，《國際問題研究》2021年第2期，第88～101頁。

②《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》（國發〔2013〕38號）。

③《財政部國家稅務總局關于廣東橫琴新區福建平潭綜合實

驗區深圳前海深港現代服務業合作區企業所得稅優惠政策及優惠目錄的通知》（財稅〔2014〕26號）。

④陳喆、鐘藝瑋： 《新發展格局下我國外商投資安全審查制度的進步、局限與完善》， 《國際商務研究》 2021年第4期， 第87～97頁。

⑤葛順奇、沈玉昊：《貿易便利化措施比較及中國自貿區的實踐》，《國際經濟合作》 2017年第4期，第4～9頁。

①Section 75， Myanmar? Special? Economic? Zone Law， 2014.

②廖春勇：《緬甸政局變動的影響及東盟建設性參與》，《和平與發展》2021年第4期，第117～134頁;羅圣榮、陳飛羽：《政治轉型背景下的緬甸環境政治》，《東南亞研究》2018年第2期，第38～56頁。

①周鑫：《藩籬、隱忍與團結：中緬邊境緬甸勞工生存機制研究》，《東南亞縱橫》2020年第3期，第77～85頁。

②曹旭平：《海外投資的國有化風險防范》，《經營與管理》2005年第7期，第18～19頁。

①丁麗柏、陳喆：《論WTO對安全例外條款擴張適用的規制》，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期，第127～140頁。

②保躍平：《脆弱、流動與風險：中緬邊境新冠肺炎疫情跨境傳播問題研究》，《青海民族大學學報（社會科學版）》2021年第4期，第66～80頁。

①馬勇、蔡雨欣：《中緬公共衛生安全合作：現狀、挑戰及前景》，《南亞東南亞研究》2021年第1期，第1～12頁。

②彭念：《地緣政治競爭、戰略偏好演變與緬甸對華政策》，《和平與發展》2021年第3期，第93～114頁。

③李秀娜：《海外利益保護制度的有效性困境及路徑探究》，《北方法學》2019年第5期，第97～110頁。

④王子昌：《緬甸“羅興亞人問題”的重構與解構》，《東南亞研究》2019年第2期，第52～67頁。

①賀鑒、楊常雨：《新時代中非海洋經貿合作及其法治保障》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期，第43～52頁。