對邊疆的法律治理：基于安全、經貿與環境議題的考察

孫南翔

摘要：中國具有漫長的陸地邊界線以及海岸線。在陸地邊界整體穩定的背景下，中國對邊疆的治理已轉向管邊和用邊。緬甸是第一個與中國簽署邊界協定的國家。基于重要的地緣優勢和互補的經濟效應，緬甸與中國在邊境地區積極探索實現國土安全、貿易發展、生態環境保護相統一的法律治理機制。實踐中，中國對邊境的法律治理應以邊境地區客觀實踐為出發點，堅守國家主權原則，堅持統籌國內法治與涉外法治，依法維護中國的主權、安全和發展利益。

關鍵詞：邊疆治理;緬甸;國土安全;邊境貿易;生態環境保護

[中圖分類號] D633? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）06-012-10

Legal Governance of the Borderland： An Analysis on Security， Economic and Environmental Issues

SUN Nanxiang

Abstract： China is a country with long land borders and a long coastline. After the settlement of territorial disputes， the critical issue of state border protection is to control the border， as well as to pursue the development of borderlands. Myanmar is the first country that signed a border agreement with China. Based on the important role of geographical influence and complementary economic effect， Myanmar and China are actively exploring a legal governance mechanism in the border area to realize homeland security， trade development， and ecological conservation. In practice， China's legal governance across the borderlands shall be based on the requirements of border areas， adhere to the principle of national sovereignty， and safeguard the sovereignty， security， and development interests in accordance with domestic and international law.

Key Words：? Governance Across the Borderlands; Myanmar; Homeland Security; Border Trade; Ecological Conservation

中國具有漫長的邊界線， 相比于海洋邊界， 中國陸地邊界整體穩定，雖然與印度、不丹等國邊界談判尚未完全解決，但已定國邊界區域的工作重心已經由防邊控邊轉向管邊用邊。邊境安全、跨境經濟、跨界水資源等方面的合作問題日益得到重視①。邊界、邊境、邊疆是構成疆域的主要元素，疆域是國家存在和發展的前提條件。國家在特定疆域的基礎上形成，同時也必須對自己擁有的疆域進行有效管轄和現代治理②。中共中央總書記、國家主席習近平指出，無論從地理方位、自然環境還是相互關系看，周邊對中國都具有極為重要的戰略意義③。中國深化改革開放需要和平安定的內外部環境，廣泛的邊境地區不僅為中國社會進步和經濟發展提供場域，而且是推動中國和周邊國家和平發展的重要著力點。但與客觀需求相比，從法學視角對中國陸地邊界和邊境問題研究付之闕如。為此，本文擬以邊境地區為研究出發點，試圖展示與邊境地區密切相關的國土安全、邊境經貿和生態環境等領域的法治機制建設，嘗試為中國邊疆的法律治理提出建議與構建法律治理機制。

一、邊疆地區的國土安全與法律治理機制

（一）對邊境地區國土安全治理的現實需求

國家安全是一國的根本利益，與國家主權休戚相關。邊境地區的安定是國土安全的重要體現。中國與絕大多數接壤的鄰國保持著和諧的關系，但是邊境地區的不穩定因素不能完全忽視。實踐中，個別國家的國內暴動直接影響了中國邊境地區居民日常的生產和生活。例如，中國西南地區與緬甸等國接壤，其中緬甸是個多民族國家，少數民族地方武裝長期與中央政府分庭抗禮①。民族分裂勢力武裝反抗政府的現象在緬甸邊境地區時有發生，境外武裝沖突對中國邊境地區居民的生命和財產造成潛在威脅②。實踐中，境外爆發武裝沖突，導致涌入中國的他國難民數量攀升。若不加以有效管理， 邊境安全將受到挑戰， 進而影響到中國國家安全和國土安全。毒品犯罪和賭博等問題是中國西南邊境地區的主要社會風險因素之一。泰國、老撾和緬甸3國接壤的地區曾被稱為是“金三角”毒源地，由于適宜的氣候、便捷的地理位置和松散的監管環境，該地區的毒品犯罪一度相當猖獗。中國西南地區毗鄰“金三角”毒品產地，由于邊境線上幾乎沒有任何天然屏障，邊民之間往來頻繁③。若邊境便道無專人管理監控，中國邊境地區將可能成為國際販毒集團過境銷售的重要路線。另外，個別國家在靠近中國邊境地區開設賭場，并通過互聯網向中國境內滲透蔓延，通過吸引中國境內賭徒出外參賭，進而引發非法出入境、盜竊、搶劫及其他違法犯罪行為④，這也會對中國邊民的正常生產生活造成嚴重的困擾。

（二）邊境地區國土安全治理的合法性

在解決日益復雜的國土安全問題前，首先應明確的是陸地邊界的法律屬性。自16世紀馬基雅維利首次提出“國家”、布丹首次提出“主權”以來，“國家”的概念與“主權”便緊密地聯系起來。現代國家產生以來，國家就被視為是能夠在其領土界限內實施管轄權的具有主權屬性的空間實體（sovereign spatial entities）。主權概念的歷史發展可以從兩個維度進行理解：一是主權國家的實踐發展，具體體現在1648年《威斯特法利亞和約》之中，并通過馬基雅維利、盧瑟、布丹和霍布斯等學者的著作，使主權觀念深入國內和國際政治體系之中;二是在第二次世界大戰之后，通過歐洲一體化趨勢、保護人權法律和實踐的發展，產生了對國家主權進行限制的觀念和實踐，主要的思想體現在德·茹弗內爾（Bertrand de Jouvenel）和雅克·馬里頓（Jacques Maritain）的著作中⑤。換言之，傳統的國際法針對的是各個國家“共存”（co-existence）于國際社會的這一事實，現代國際法則更側重于“合作”（co-operation），跨境國家的相互依賴與合作將導致限制主權的結果⑥。

盡管隨著歷史的變化，主權的概念有所側重，但是其具有一個核心的含義——在領土內的最高權力。換言之，主權是國家的根本屬性，具體表現為在其領土內獨立從事內外事務的權力。然而，國家主權并不是無限的，其所轄的范圍為一國的領土，地理界限為一國的邊界。換言之，邊界是國家行使主權的界限。另一方面，邊界也是一國公民行使公民權利和國籍主張（Nationality Claims）的界限①。邊界包括領土、領海和領空。在陸地疆界上，陸地邊界是劃分國家行使權力的界限，同時，邊界一經條約確定，其本身及其與之相關的義務和權利均不受其后發生的國家繼承等事由的影響②。設置邊界本身的目的在于阻擋人員、貨物等的自由流動。對邊境地區的有效控制，是展示國家主權的重要方法，因為對邊境的控制權及于國家外部的各種利益組織、其他國家和亞國家行為者（Sub-state Actors）③。簡單而言，若是一個國家不能夠控制越過其邊界的人或物，它也無法控制在其領域內發生的事情④。因此，派生于主權的國家邊境控制權應是保障國土安全的閥門，其中，邊境控制權主要的內容在于制定和執行邊境出入境管理制度。全球化浪潮使得各個國家之間聯系更加密切。伴隨著“地球村”概念的興起，跨國人員流動、貨物流通等要求更加便利化、快捷化。然而，美國“9·11”等恐怖主義事件的發生，使各國重新審視出入境管理制度，并將其作為保障國土安全的核心環節。為實現邊防和國土安全，對于跨國人員和貨物的流動，由于涉及不同的國家管轄權，在規則層面上，邊境地區的治理可通過締結多邊或雙邊條約⑤ 或者國內立法的方式而實現。

（三）邊境安全法律治理的實施路徑

1.邊界確定和邊境控制——以出入境制度為主要內容

中國是具有廣泛邊界線的國家，其陸地與14個國家接壤。回溯定界歷史，緬甸是最先與中國解決歷史遺留邊界問題的國家。中國與緬甸于1960年締結了《中華人民共和國和緬甸聯邦邊界條約》，并于次年正式生效。中國與緬甸邊界全長約2210千米⑥。有觀點認為，毗鄰的國家不應僅僅著重于利用邊界線進行隔離，還應建立包含邊境地區在內的合作機制保障國土安全⑦。邊界線確定之后，中國涉外法律法規也更為具體地規范了邊境地區的管理控制權。根據2013年7月開始施行的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）和同年9月施行的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》（以下簡稱《外國人入境出境管理條例》）規定，除臨時入境等特殊情形外，中國公民出境和外國人入境都實行申請與審核證件的方式，從而以嚴格的立法要求保障人員流動的安全。同時，同毗鄰國家接壤的省、自治區可以根據中國與有關國家簽訂的邊界管理協定制定單獨的地方性法規、地方政府規章⑧。為便利邊民來往，中國與蒙古國、朝鮮、緬甸、越南、老撾、印度和尼泊爾等毗鄰國家簽訂有雙邊協議或協定，并在邊境地區實行《邊境地區居民出入境通行證》制度⑨，這極大地方便了邊民的生活和貿易往來。從這個層面上出發，國家依法實施邊境管理控制權是保障國土安全的前提，也為邊民開展邊境貿易等經濟活動提供條件。

2.非法邊境商品流動——基于打擊走私與毒品犯罪的合作

商品的非正式跨國界流動的主要表征為走私和其他毒品犯罪行為，其中，以毒品、木材、礦石等為主要走私對象。在世界范圍內，邊境管理主要有3種模式，一是以歐盟為代表的區域內全部開放的邊境;二是在邊境地區增強實際控制（physical control）的美國模式;三是在非洲、亞洲和拉丁美洲普遍存在的松散管理形式，邊境難以控制，甚至是難以定界①。由于邊境民族地區獨特的地理環境及寬松的邊境管理模式，中國云南邊境一些地區形成此類“有邊難防”的局面②，這種管理模式給邊境違法犯罪活動提供了便利。因為邊境地區的走私行為與病菌、水流和風向相同，從不會考慮政治疆界，難以用柵欄或圍墻等其他手段將其阻斷。邊境地區泛濫的毒品犯罪和走私行為歸根起來，主要誘因在于違法行為的高收益性、管理模式的落后性和經濟發展的滯后性。毒品犯罪是危害性極大的國際性犯罪活動。目前，中國和緬甸均加入了國際上主要的禁毒公約——《1961年麻醉品單一公約》、《1971年精神藥物公約》和《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》③。這3個公約共同構成全球性的禁毒網絡。中緬邊境地區的毒品犯罪控制行為在以上3個公約的基礎上進行， 通過落實國內執法規則和制定刑罰標準， 嚴懲毒品犯罪行為。同時，借助聯合國禁毒署、聯合國毒品與犯罪問題辦公室等多邊平臺，提升緬甸邊境的反走私和反毒品犯罪的執法能力。區域間國家合作也成為解決邊境地區違法行為的重要手段④，特別是在流經多國河流的航道上，以《關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》為依據，中國、老撾、緬甸和泰國湄公河流域執法安全合作機制已經初步建成。

3.非法邊境人員流動——以保護“三非人員”和難民為重點

邊境地區人員的非正常出入境構成中國國土安全的另一個重要威脅，非正式跨國界流動的人員主要指的是非法入境、非法居留或非法就業人員（以下簡稱“三非人員”⑤）和難民。邊境地區的“三非人員”對經濟正常發展同樣造成阻礙。與邊境地區“三非人員”相關的涉法內容在于對基本人權的保護以及行政、司法懲罰等執法活動。聯合國和國際勞工組織（International Labor Organization）是主要的調整非法移民人員權利的國際組織。《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會、文化權利國際公約》《關于移民工人受歧視地位及提高移民工人平等權利與待遇公約》《關于移民工人的建議書》等條約或協定對國際勞工權利進行了相關規定⑥。其中，《保護所有移徒工人及其家庭成員權利國際公約》是聯合國第一個明確規定無記錄移民勞工（undocumented migrant workers）權利的條約⑦，該條約直到2003年產生效力，其第三部分規定了所有遷徙工人及其家庭成員應享有的人權，包括生命權、不被強迫或強制勞動權、人身自由和安全權、受尊重權、公正和合理工作報酬等其他權利①。然而，需要說明的是，目前加入《保護所有移徒工人及其家庭成員權利國際公約》的國家仍是少數。

在區域層面上，雖然中國與多個國家簽署了雙邊勞務合作協定或備忘錄②， 在中國與東盟發表的《中國與東盟關于非傳統安全領域聯合宣言》和《中華人民共和國政府和東南亞國家聯盟成員國政府非傳統安全領域合作諒解備忘錄》將“非法移民”治理確定為合作領域， 通過 “信息交流、 人員交流和培訓、執法合作和共同研究等”，進一步推動區域合作。在國內法角度，《出境入境管理法》明確規定對 “三非人員” 進行行政處罰， 并可進行遣返③。本質上，中國對“三非人員”的立法著重在懲罰和遣返機制上，對其權利保護參照《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會、文化權利國際公約》等進行保護。

中國的西南邊境地區存在著一些難民。中國加入了世界上主要的保護難民公約——1951年《關于難民地位的公約》 和1967年《關于難民地位的議定書》， 兩個條約主要內容在于兩點，一是對難民身份的認定④; 二是遵循公約和議定書確定的邊界不推回原則和寬容與便利原則⑤。《出境入境管理法》 承認了難民臨時入境的權利， 并準予發放難民臨時身份證，從而使得中國的立法規定符合公約規定的義務⑥。由此可見， 邊境地區的國土安全治理規則彰顯統籌國內法治與涉外法治的特點。

二、邊境地區的經貿安排與法律治理機制

（一）邊境經貿法律治理的現實需求

邊境貿易是毗鄰國家間的特有貿易形式，是中國對外經濟關系的組成部分。中國具有廣闊的陸地疆界，與眾多國家相接壤。改革開放后，在中國對外貿易迅速增長的背景下，中國邊境地區貿易逐漸興起。以緬甸為例，據統計，2019—2020財年，中緬兩國通過邊境和海運貿易總額達到120億美元，中國成為緬甸最大的貿易合作伙伴⑦。為推動中緬貿易發展，緬甸在中緬邊境地區設立了木姐、 南坎、 清水河等邊境貿易口岸。其中， 為順利開展貿易活動，緬甸政府決定將木姐邊境貿易口岸升級為邊境貿易區， 并于2006年建成木姐邊境貿易區。目前， 該邊境區是緬甸國內面積最大的貿易區。隨著邊境貿易的發展， 中國邊境貿易企業不斷擴大， 生產行業遍布煙草、紡織、 輕工、 建材等多個領域⑧。為確保邊境地區經貿活動的開展，中國應從法律層面上保障邊境經貿活動的順利開展。

（二）邊境地區特殊經貿安排的合法性

國家的產生催生了厘定邊界的需求。邊界是在特定時期，基于特定政治或軍事目的而人為劃定的在物理空間上的界限⑨。然而邊界不應僅被視為認識論上的客體（epistemological subject）， 其影響已然超越了政治或軍事領域。國家邊界同樣也表現為一種自然的、文化的、心理的、經濟的、政治的和地理的分界線①。在國際經濟領域中，邊界尤為重要，其傾向于與關稅、配額等聯系起來討論，主要的研究貫穿于對自由貿易和貿易保護主義，以及經濟一體化的討論之中。究其緣由，邊界被認為是一種對自由貿易的人為阻礙。

邊境地區一般都是那些具有獨立文化和社會屬性且遠離國家大城市的地方②。一國中心與外圍地區在經濟和文化交流上存在地理位置上的不方便性。因此，相鄰國家邊境地區之間容易形成超越邊界的經濟與文化相關性。交換是人類固有的天性。為提升邊遠地區發展水平，同時滿足不同國家邊境地區經濟交往的需要，相鄰國家允許在邊境地區實行無限制的相互準入（uninhibited mutual access）制度，這是國際社會對非歧視義務的合法例外情形③，此機制也是人類長期以來的文化傳統④。在經濟地理學中，企業對外貿易或投資受到國家邊境制度的影響，對其最有效的解釋是交易成本理論⑤。在邊境貿易中，關稅、交通等是最主要的交易成本。有鑒于此，對邊境貿易研究的重點主要在關稅和便利措施上，邊境貿易區別于其他的國際經貿安排的特點也在于其對通關措施的特殊規定。

世界貿易組織（WTO）是當代最重要的國際經濟組織之一。截至目前，世界貿易組織仍是唯一涵蓋全球97%以上貿易量的國際經濟組織，其地位難以被取代，世界貿易組織規則構成了國際經濟規則的基礎⑥。其中，無條件的最惠國待遇條款是整個關貿總協定中國際貿易原則的核心⑦。但是在《關稅與貿易總協定》中也規定了最惠國待遇的特殊合法例外情形，邊境貿易便是其中重要的情形之一。

與邊境貿易有關的原則規定體現在《關稅與貿易總協定》第24條等條款中。《關稅與貿易總協定》第24條第3款（a）項規定：本協定的規定不得解釋為阻止任何締約方為便利邊境貿易（frontier traffic）而給予毗鄰國家的優惠⑧。第24條創設的理由在于，一是基于兩個相鄰國家之間邊境關稅的特殊制度這一歷史先例，二是依據世界福利可通過構建消除各國間貿易限制的貿易體系得以加強的理念⑨。該條款規定與美國最初的提議基本上是一致的，在籌備委員會倫敦會議（London session）中，美國主張受該規定影響的區域為國家邊界以內的15公里，而在籌備委員會日內瓦會議上，最終決定“邊境貿易”不應被狹隘地進行定義，因為實際上的情形是各不相同的⑩。同樣，《服務貿易總協定》（GATS）第2條第3款也有類似規定：本協定的規定不得解釋為阻止任何成員對相鄰國家授予或給予優惠，以便利僅限于毗連邊境地區的當地生產和消費的服務的交換。同時，《服務貿易總協定》第5條規定了服務貿易自由化協定可構成最惠國待遇的例外情形。由于中國與緬甸都是世界貿易組織成員，上述多邊規則構成兩國在邊境貿易安排上的多邊規則基礎①。

（三）邊境經貿安排的中國法律實踐

中國與緬甸率先解決領土爭議，劃定兩國邊界。自古以來，中緬兩國山水相依，邊民間經濟交往密切。從20世紀90年代開始，中國與緬甸陸續簽訂雙邊協定或備忘錄，以法律規范的形式進一步推動兩國邊境貿易的發展。在《關于邊境貿易的諒解備忘錄》中，中國政府和緬甸政府確定將邊境貿易的形式分為陸路貿易和邊民互市②。在此基礎上，兩國規定雙方有關部門和邊境當局應舉行不定期磋商，而邊境貿易的具體規定由各自國家自行規定，但是，兩國間的邊境貿易活動只能在雙方同意開放的邊境貿易市場上進行③。中國和緬甸兩國政府還將指定從事邊境貿易的具體出入境口岸和通道，便利邊境貿易活動的開展④。隨后，中國和緬甸兩國政府還簽訂了《關于中緬邊境管理與合作的協定》，明確了“邊境地區”“邊民”等概念，確定了邊民出入境制度、邊境地區法律秩序維護等規則，并重申了上述邊境貿易諒解備忘錄的重要性⑤。在與邊境貿易息息相關的跨境運輸上，中國和緬甸均已加入《柬中老緬泰越便利貨物及人員跨境運輸協定》，兩國間的跨境手續依協定實現便利化⑥。便利的邊境貿易機制為多邊規則所許可， 在中緬雙邊協定和備忘錄下， 邊境貿易安排的制定權歸中緬兩國。在實踐中， 中緬兩國均對邊境貿易——這一特殊的國際貿易制定專門的法律規范。

在中國，邊境貿易主要分為兩種管理形式：邊民互市貿易和邊境小額貿易⑦，具體規定在《邊民互市貿易管理辦法》（海關總署令第56號）、《邊境小額貿易和邊境地區對外經濟技術合作管理辦法》（外經貿政發〔1996〕第222號）等規范性文件中。需要明確的是，兩種不同的管理形式具有不同的主體資格、貿易場所和稅收優惠等。具言之，第一， 在主體資格上， 邊民互市貿易針對的是所有邊境地區的邊民，而邊境小額貿易的主體則為我國邊境地區經批準有邊境小額貿易經營權的企業，如中國邊境地區的商店、供銷社等從事商品交換活動的企業。第二， 在貿易場所上， 邊民互市貿易是在邊境線20千米以內經政府批準的開放點或指定的集市上交易，而邊境小額貿易活動需在中國指定的陸地邊境口岸進行。第三，在稅收優惠上，中國實行邊境地區邊民互市進口在規定限額內免稅制度，而以邊境小額貿易方式進口的商品，進口關稅和進口環節稅照章征收。同時，邊境小額貿易企業經申請和審批后，還能在邊境地區開展承包工程和勞務合作。在邊境地區相關人員、貨物和運輸工具的通關中，中國也給予便利。以邊民互市貿易為例，邊民進出邊境互市貿易區（點）或從邊境口岸出入境時，無須辦理復雜的進出口通關手續，但需遵守相關規定，并向海關如實申報物品。在中緬邊境地區，中國還設立了姐告邊境貿易區。該貿易區實行“境內關外”制度，在該貿易區內可開展一般貿易、邊民互市和國際經濟技術合作等經濟活動，并且自境外直接進入貿易區或自貿易區直接出境的運輸工具、貨物、物品免于申報和繳納關稅、進出口環節稅①，這進一步便利了邊境貿易。

緬甸對邊境貿易的特別規定體現在《緬甸聯邦關于邊境貿易的規定》《緬甸聯邦貿易部政府與國營經營部門從事邊境貿易的實施細則》《緬甸聯邦貿易部關于中緬邊境地區進出口權令》等規范性文件中。在緬甸政府同意開展邊貿的邊境鎮區，邊民和邊境貿易者也可以選擇開展邊境貿易或一般貿易。從事邊境貿易的主體應申請加入緬甸聯邦木姐、南坎邊境貿易商人協會或緬甸聯邦滾弄、戶板、清水河邊境貿易商人協會，在開展邊境貿易前，需獲得臘戍鎮、木姐鎮和南坎鎮邊境貿易協商會的進出口許可證②。在采取邊境貿易方式進口時，對進口人民群眾必需的食品、工業原料、機器零件，有助于運輸的商品，有助于生產的商品，緬甸可給予優先進口權。通過機制化、體制化的經貿制度安排，中緬雙方共同提升邊境地區的經貿發展水平。

三、邊境地區的生態環境保護與跨境合作機制

（一）中國與周邊地區的生態環境關聯性

自20世紀60年代以來，生態環境保護的概念和意識在生態環境領域得到長足的進展。生態環境保護是全人類共同的價值追求。中國幅員遼闊，但是與中國相鄰的絕大多數國家都是典型的發展中國家或最不發達國家，經濟發展水平有限。21世紀以來，發達國家的勞動密集型和環境污染型行業大幅度外遷導致部分國家片面地、被動地選擇環境污染以換取經濟的發展③。例如，由于廉價的勞動力和豐富的礦產資源，緬甸成為西方國家礦產投資的目標國④。中國與周邊國家有著較強的生態環境關聯性，各國境內的生態環境破壞能夠直接影響相鄰的境外區域。據統計，2001—2009年，緬甸與中國接壤地區森林覆蓋面積呈現下降趨勢⑤，緬甸邊界地區的森林面臨著過度開采的巨大壓力，從而引起天然林的濫伐、林地退化，這同時使生物多樣性（尤其是野生動植物的保護活動）面臨著嚴峻威脅。實踐中， 焚燒林地和農田也導致邊境地區產生嚴重的煙霧污染。在水資源上， 經中國流入緬甸境內的河流有怒江（薩爾溫江）、獨龍江（伊洛瓦底江）和瀾滄江（湄公河）。例如，瀾滄江—湄公河是東南亞地區第一長河，其發源于中國青海省，在中國云南省邊境地區出境后成為緬甸和老撾界河。大湄公河次區域的生態環境保護是中緬環境合作的重要方面。大湄公河流域是世界上生物最為多樣的地區之一，但是大湄公河流域生物多樣性正遭受挑戰。在區域內部分魚類、鳥類等物種瀕臨滅絕威脅，不可持續的濫捕和商業貿易，使得區域內物種的數量大幅下降⑥。不僅在保護野生動植物上，在控制大氣污染、保護森林和濕地、開發水電站等領域，大湄公河次區域也面臨著嚴峻挑戰。

（二）相鄰國家環境資源主權的國際法約束

根據現代的國際法理論，主權是國家固有的屬性。第二次世界大戰以來，以《關于自然資源的永久主權宣言》《各國經濟權利和義務憲章》《建立新的國際經濟秩序宣言》等為代表的聯合國重要文件規定， 每個國家對其全部財富、 自然資源和經濟活動享有充分的永久主權。但是隨著人員和貨物等跨國流動的興起，主權的合作性特征更加凸顯。在生態環境保護領域， 相鄰國家環境資源主權的行使主要受到兩個層面的約束①，一是基于“共享自然資源”（a shared natural resource）的理念;二是基于使用自己的財產不應損及他人的財產的原則，即“友鄰原則”（principle of good neighborliness）②。傳統的國際法認為，一國應確保自然資源開發的效果不及于其他國家③，然而現實中也存在特殊的情形。除了完全在一國境內的自然資源外，相鄰國家間還存在自然資源的跨界流動，其包括兩國間邊境地區相連的礦產資源、水資源和動植物資源等。對于流動中的自然資源而言，國際法上以“共享”的形式決定相鄰國家的權利義務。《各國經濟權利和義務憲章》規定了對于兩國及兩國以上所共有的自然資源的開發，各國應合作采用一種報道和事前協商的制度，以謀對此種資源做最適當的利用。國際規則要求每個國家必須盡量避免和減少因利用共有自然資源而在其管轄范圍之外引起不適當的環境影響④。國際法規則中有專門處理國家間的環境爭端，這主要是規制一國的行為對他國環境產生不利影響的情形⑤，如大氣污染、水資源開發利用等。國際法并不允許國家從事或者許可從事在其領土范圍內或在共同空間范圍內的活動而不考慮他國權利或者不考慮環境保護。具體要求主要體現在《各國經濟權利和義務憲章》第30條之中，該條款要求國家不對本國境外的環境造成影響。如上，在國際法中，邊境地區生態環境保護的框架是建立在相鄰國家“共享自然資源”的合作利用和“友鄰關系”原則的具體規定之中。

（三）邊境地區生態環境治理的實施路徑

國家邊界的劃定時常導致相同地理片區的人為劃分，開放的地理范圍使得相鄰國家以多邊或雙邊形式，進行生態環境保護的合作。河流是全世界各族人民重要的生產和生活資源。因而，在中緬邊境地區的生態環境領域，首要的合作體現在對多國河流的共同保護之上。從中國境內有4條河流流經緬甸， 其中， 多邊環境合作最為成功的應屬大湄公河流域。湄公河下游國家——泰國、老撾、柬埔寨和越南通過《湄公河流域可持續發展合作協定》以協定的形式保護湄公河流域沿岸國家及公民相關的自然資源及環境⑥，中國和緬甸以觀察員的形式出席基于上述協定的會議。該協定對該多國河流關于水安全和水資源保護方面具有詳細的規定。以中國—東盟自由貿易區建設為契機， 區域內生態環境保護合作也有新進展，中國和東盟國家間環境部長會議機制逐步完善。2003年， 中國與東盟國家領導人簽署了《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃》，其中要求各國在瀾滄江—湄公河水資源的信息共享、建立自然保護區等多方面加強合作，并強調了包括平等獲得和共享次區域的共有自然資源在內的可持續發展路線。在《中緬邊境管理與合作協定》中，也有專門對界河河水使用和環境保護的規定，協定要求對界河河水的使用，雙方應堅持平等互利、相互尊重利益原則，同時應采取措施保持界河清潔，不受污染。

邊境地區具有豐富的生物資源，各國應在多邊層面上在生物多樣性等領域進行通力合作。中國和緬甸都是《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》《卡塔赫納生物安全議定書》《東南亞及太平洋區域植物保護協定》等國際多邊協定的締約方。針對生物多樣性保護上，《生物多樣性公約》要求每一締約國盡可能并酌情建立保護區系統或需要采取特殊措施以保護生物多樣性的地區①。另外，中國與其他大湄公河次區域國家還建立起“生物多樣性保護走廊”，在相應的保護區之間建立通道以便野生物種遷徙與繁衍，并通過可持續發展推動區域內民眾提高生活水平②。在動植物貿易層面，以上述多邊協定為指導，中國與緬甸政府的雙邊協議也要求雙方采取必要措施保護珍稀野生動物，并禁止使用任何方法使野生動物從一方領土遷至另一方領土③。

在其他生態環境事項上，中緬雙方規定了原則性的要求，雙方承諾采取措施保護邊境地區生態環境，同時要求禁止在邊界附近地區存放和散布有毒污染物質，以免造成地上、地層和大氣污染等。除此之外，中緬雙方也規定禁止邊民越界放牧、砍伐、耕種和狩獵等。為保護邊境地區環境，雙方禁止在邊界線兩側縱深各500米的地帶內燒荒，限制在邊界線縱深500米內的地質勘探和采礦活動。除安全目的外，雙方也應禁止在邊界線兩側縱深各2000米的地帶內進行軍事演習④。但是，必須指出的是，相比于國土安全、邊境經貿領域，中緬邊境地區關于生態環境的多邊或雙邊規定較為籠統和抽象，大多只是原則性的規定，同時，由于國際環境協定多具有“軟法”性質，中國與相鄰國家在生態環境領域的法治水平仍有提升的空間。

結? ?語

二戰結束以來，世界各國逐漸認識到國際法的重要性，特別是在冷戰結束后，國際法作為協調全球治理和解決區域難題的重要方法，普遍得到各國的認可。早在20世紀50年代，中國已經開始使用雙邊協定的方式解決領土爭端，并在隨后不斷加大參與和制定多邊或雙邊協定的力度。中共中央總書記、國家主席習近平強調，要堅持統籌推進國內法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好地維護國家主權、安全、發展利益⑤。周邊國家對中國具有重要的地緣政治影響。實踐中，中國與周邊國家在邊境地區的人員流動、經濟交往和生態環境領域的合作，注重協調國內法治、涉外法治與國際法治，致力于推動實現國土安全、貿易發展、環境保護與對外開放的統一。中國的邊境地區幅員遼闊，中緬兩國間多層面、廣范圍的治理互動與合作體系無疑能對中國與其他國家的邊境合作提供啟示和借鑒意義。

（ 責任編輯：? 劉? ?嫻）

作者單位：中國社會科學院國際法研究所

①（澳大利亞）維克多·普萊斯考特、（澳大利亞）吉利安·D·崔格斯著，孔令杰、張帆譯：《國際邊疆與邊界：法律、政治與地理》，北京：社會科學文獻出版社，2017年版，第3頁。

②周平：《中國的邊境及邊疆治理》，北京：中國社會科學出版社，2021年版，第13頁。

③習近平：《習近平談治國理政（第一卷）》，北京：外文出版社，2014年版，第296～297頁。

①陳霞楓：《緬甸改革對中緬關系的影響及中國的對策》，《東南亞研究》 2013年第1期，第45頁。

②楊志錦：《緬甸又一發炮彈落入云南 中緬邊境貿易停滯》，http：//www.chinatibetnews.com/junshi/2013-01/17/content

_1156544.htm，訪問時間：2021年10月30日。

③羅圣榮：《云南邊境地區的毒品走私問題研究》，《貴陽學院學報 （社會科學版）》 2012 年第 4 期，第19頁。

④王亞寧：《邊境地區突出治安問題的原因分析》，《中國公共安全（學術版）》2009年第4期，第12頁。

⑤Dan Philpott，“The Stanford Encyclopaedia of Philosophy

（Edward N. Zalta ed. 2003）”， http：// plato.stanford.edu/archives

/sum2003/entries/sovereignty/， 訪問時間：2021年10月30日。

⑥See? Joost? Pauwelyn，? Conflict? of? Norms? in? Public International Law：How WTO Law Relates to other Rules of International Law， Cambridge University Press， 2003， pp.31～32.

①Barry A. Feinstein， Mohammed S. Dajani-Daoudi， “Permeable Fences Make Good Neighbors： Improving a Seemingly Intractable Border Conflict Between Israelis and Palestinians”，American University International Law Review， 2000， 16（1）， p.6.

②《關于國家在條約方面的繼承的維也納公約》第11條。

③Brenda? ?Chalfin， “Working? the? Border：? Constructing Sovereignty in the Context of Liberalization”， Political and Legal Anthropology Review， 2001， 24（1）， p.130.

④Steven? Krasner，? Sovereignty：? Organized? Hypocrisy， Princeton University Press， 1999， p.13.

⑤如旨在建立“無國界”的歐洲的《關于逐步取消共同邊界檢查》（又稱《申根協定》）及《關于跨越外部邊界公約》等。

⑥中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務條約集（中緬卷）》，北京：世界知識出版社，2004年版，第1頁。

⑦See Dunniela Kaufman，“Does Security Trump Trade？”， Law & Business Review of the Americas， 2007（13）， p.622.

⑧《中華人民共和國出境入境管理法》第九十條。

⑨中國公安部： 《辦理〈邊境地區居民出入境通行證〉指南》，http：//www.mps.gov.cn/n16/n1297/n4468/n38016/n50846

8/513451.html，訪問時間：2021年10月30日。

①Luis Herrera-Lasso，“Border Cooperation： The Tijuana/

San Diego Region-A Three Models Case Study”， San Diego Law Review， 1998， 35， p.728.

②羅剛：《遏制非法出入境行為的對策建構——基于云南邊境民族地區邊防安全與民族習慣的現實考量》，《河北法學》2012年第8期，第140頁。

③上述3個公約對麻醉品和精神藥物原料種植、生產與貿易，締約國管轄權，違法人員刑罰，管理組織（麻醉品管制局、麻醉品委員會）權限，締約方之間的法律協助與合作等進行詳細的規定。

④中國與東盟國家的區域禁毒合作主要在兩個層面上進行，一是在湄公河次區域下的合作，以《東亞次區域禁毒諒解備忘錄》為代表;二是在中國與東盟的平臺上進行的合作，如2004年簽署的《非傳統安全領域合作諒解備忘錄》。

⑤“三非人員”是具中國特點的名稱，來源于中國制定的出入境管理法規。在具體實踐中，中國與其他國家所使用的“非法移民”并不完全相同，具體而言，非法移民是指具有一定居留時間的“三非人員”。參見羅剛：《論我國移民、非法移民概念的界定》，《政法論叢》2012年第3期，第73頁。

⑥參見《公民權利和政治權利國際公約》第八條，《經濟、社會、文化權利國際公約》第六條，以及《關于移民工人受歧視地位及提高移民工人平等權利與待遇公約》，《關于移民工人的建議書》。

⑦Laura Jakubowski，“International Commerce and Undoc-

umented Workers： Using Trade to Secure Labor Rights”， Indiana Journal of Global Legal Studies， 2008（14）， p.515.

①參見《保護所有移徒工人及其家庭成員權利國際公約》第三部分第8～35條。

②參見范姣艷：《海外勞工權益保護邁出重要一步》，http：//

www.legaldaily.com.cn/bm/content/2012-10/02/content_

3882913.htm？node=20731，訪問時間：2021年10月20日。

③《出境入境管理法》第六十二條、第六十八條、第八十條。《中華人民共和國出境入境管理條例》第三十二條明確對非法入境人員在調查的基礎上，按規定進行遣返。

④根據《關于難民地位的公約》第一條的“難民”定義，難民應具備3個條件：一是有正當理由畏懼;二是由于正當的畏懼原因而不能或不愿受國籍國保護;三是擁有保護國之外的國籍。

⑤梁淑英：《非法移民的處理措施》，《太平洋學報》2007年第7期，第40～41頁。

⑥2012年《中華人民共和國出境入境管理法》第四十六條。

⑦《2019—2020財年中緬雙邊貿易額達到120億美元》， 中國商務部網站， http：//mm.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202011

/20201103017770.shtml，訪問時間：2021年10月30日。

⑧朱振明：《云南與鄰國的邊境貿易及其發展》，《云南社會科學》2000 年第 6期，第55頁。

⑨當然，在全球范圍內，也存在自然邊界，例如，喜馬拉雅山脈、瀾滄江—湄公河就被視為是中國和周邊相鄰國家的分界線。但是，此處“界限”的含義是在地理范圍內，原先并不存在此種分割狀態。

①Henk van Houtum， “The Development of Cross-Border

Economic Relations： A Theoretical and Empirical Study of The Influence of The State Border on The Development of Cross-border Economic Relations between Firms in Border Regions of The Netherlands and Belgium”， http：//repository.ubn.ru.nl/bitstream/2066/74494/1/74494.pdf， 訪問時間： 2021年10月30日。

②Malcolm? Anderson，“Frontiers，? Territory? and State Formation in the Modern World”， Political Geography， 1996（1）， p.55.

③Edward A. Laing，“Equal  Access/Non-discrimination and Legitimate Discrimination in International Economic Law”， Wisconsin International Law Journal， 1996（14），p.325.

④對邊境貿易給予更優惠的安排被各國實踐所支持，俄羅斯、哈薩克斯坦、越南和蒙古等國均對邊境貿易實施更優惠的措施。

⑤著名的法律經濟學家科斯認為交易成本為零時，有效率的經濟結果將自發形成;若交易成本不為零，則制度對經濟效率具有重要的作用。交易成本理論研究的是產品或服務從一個單位轉移到另一個單位過程中產生的所有成本和代價。因此，對邊境貿易的研究，從經濟學視野中，應在其邊境貿易交易成本不為零的前提上進行，以找出如何使經濟效率達到最優的方法。

⑥在《中國與東南亞國家聯盟全面經濟合作框架協議》序言中，各締約方專門“重申各締約方在世界貿易組織和其他多邊、區域及雙邊協議與安排中的權利、義務和承諾”。

⑦John H.Jackson， William J. Davey， Alan O. Sykes， Legal Problems of International Economic Relations， Thomson West， 2013，p.467.

⑧該條款規定了對關稅同盟和自由貿易區例外的許可。

⑨（美國）約翰·H·杰克遜著，張乃根譯： 《世界貿易體制——國際經濟關系的法律與政策》，上海：復旦大學出版社，2001年版，第186頁。

⑩See WTO， “GATT Analytical Index”， http：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art24_e.pdf，p.795，訪問時間：2021年10月30日。

①中國加入世界貿易組織議定書和工作組報告中也有承諾。《中國入世議定書》第二條（貿易制度的實施）規定：世界貿易組織協定和本協定書的規定應適用于中國的全部關稅領土，包括邊境貿易地區。

②《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于邊境貿易的諒解備忘錄》第一條。

③《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于邊境貿易的諒解備忘錄》第六條、第二條、第三條。

④《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于邊境貿易的諒解備忘錄》第四條。

⑤該協定將“邊境地區”定義為本協定附件一所列的中方一側的縣（市）、緬方一側的鎮區;“邊民”定義為邊境地區的任何一方的常住居民。其他內容參見《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于中緬邊境管理與合作的協定》第一部分、第五部分、第六部分。

⑥參見《柬埔寨王國政府、中華人民共和國政府、老撾人民民主共和國政府、緬甸聯邦政府、泰王國政府和越南社會主義共和國政府便利貨物及人員跨境運輸協定》第二部分。

⑦參見《國務院關于邊境貿易有關問題的通知》（國發〔1996〕2號）。此外，還有一種特殊的邊境貿易形式——邊境跨境合作區，目前中國與哈薩克斯坦的邊境地區建設有中哈霍爾果斯國際邊境合作中心。

①關于邊境貿易區的法律屬性，參見李玫：《論“境內關外邊境貿易區”的法律地位——以云南姐告邊境貿易區為例》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2007年第2期，第82～85頁。

②參見沈安波、楊祖龍、聶奎林等：《緬甸聯邦經濟貿易法律選編》，北京：中國法制出版社，2006年版，第57～68頁。

③根據經濟學中的環境庫茲涅茨曲線，貧困對環境將產生負面影響。有數據表明：當一個國家越是富有，它就越是愿意轉向環境保護。See Gene M. Grossman and Alen B. Krueger， “Economic

Growth and Environment” ， Quarterly Journal of Economic， 1995（110）， p.53.

④ 緬甸的主要環境問題是濫砍森林、生物多樣性減少、城市空氣污染、土壤侵蝕、水污染和水傳播疾病。參見廖柏明：《中國—東盟自貿區環境法律問題與對策研究》，北京：中國政法大學出版社，2011年版，第16頁。

⑤屈冉、 王昌佐、 劉慧明等： 《緬甸與我國接壤地區森林砍伐遙感監測分析》， 《環境與可持續發展》 2012年第5期，第101～102頁。

⑥See Mekong River Commission，“Environmental Health”，

http：//www.mrcmekong.org/topics/environmental-health， 2021-11-01.

①有學者認為環境權屬于人權，因此環境權具有跨境的特征，這也是環境難民的理論支撐。因為本文談及的僅限于相鄰國家邊境地區生態環境保護的特殊問題，所以未對具有人權屬性的環境權對主權之影響進行分析。參見徐祥民：《環境權論——人權發展歷史分期的視角》，《中國社會科學》2004年第4期，第125～138頁;那力、楊楠：《環境權與人權問題的國際視野》，《法律科學》2009年第6期，第59～65頁。

②（英國）帕特莎·波尼、埃倫·波義爾著，那力、王彥志、王小鋼等譯：《國際法與環境》， 北京：高等教育出版社， 2007年版， 第98頁。

③Peter D. Lepsch，“Ecological Effects Know No Boundaries： Little Remedy for Native American Tribes Pursuing Transboundary Pollution under International Law”， Buffalo Environmental Law Journal，2003（11）， p.76.

④參見1978年《關于共有自然資源的環境行為之原則（草案）》守則3.

⑤Johan? D van der Vyver， “The? Environment： State Sovereignty， Human Rights， and Armed Conflict”， Emory International Law Review， 2009， 23： p. 89.

⑥See“Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin”， http：//www.mrcmekong.org/assets/Publications/agreements/agreement

-Apr95.pdf， 訪問時間：2021年10月30日。

①《生物多樣性公約》第八條。

②張樹興、趙嫻：《大湄公河次區域生物多樣性保護走廊建設法律問題研究》，《生態經濟》2011年第7期，第151～152頁。

③《中緬邊境管理與合作協定》第十四條。

④《中緬邊境管理與合作協定》第十一條、第十三條、第十四條、第十七條和第十八條。

⑤《習近平在中央全面依法治國工作會議上發表重要講話》，

中國中央人民政府網站， http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11

/17/content_5562085.htm，訪問日期：2021年10月30日。