宅基地資源價值評判兩點論觀點下的閑置宅基地概念與分類研究

王磊 安蕾

(西安工業(yè)大學(xué)建筑工程學(xué)院，陜西 西安 710021)

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地資源的基本構(gòu)成，作用十分重要，與耕地一道成為保障鄉(xiāng)村基本生存與發(fā)展的2個關(guān)鍵支撐，與億萬鄉(xiāng)村百姓的切身利益密切相關(guān)。

伴隨改革開放以來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速推進和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)村大量富余勞動力和農(nóng)村居民進入城鎮(zhèn)擇業(yè)、務(wù)工、學(xué)習(xí)，成為城鎮(zhèn)常住人口以至成為具有城鎮(zhèn)戶籍的城市居民，在大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變職業(yè)、身份、生活方式的過程中，也意味著其居住地點從農(nóng)村到城市的空間位置變化，隨著遷移人群數(shù)量逐年累積，加之農(nóng)村局部發(fā)展活力不足、農(nóng)村宅基地法律政策制度等因素影響的疊加，閑置宅基地問題在農(nóng)村廣袤大地上逐漸顯現(xiàn)、擴大，并發(fā)展成為國家、各級政府制定鄉(xiāng)村發(fā)展有關(guān)政策、決策，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理等學(xué)界領(lǐng)域研究必須思考、解決的熱點問題和難點問題之一。

水有源，樹有根。農(nóng)村閑置宅基地問題要得到根本有效破解，還需從問題本源入手，從研究邏輯順序角度來說，問題認(rèn)識從概念明晰開始，進而達到解釋說清問題的目的，為解決問題打下基礎(chǔ)。所以需要厘清完善宅基地、閑置宅基地、(鄉(xiāng)村)閑置住宅、空心村概念界定和閑置宅基地分類等最基本的問題，形成研究再認(rèn)識，助推形成新共識，為閑置宅基地解決和研究工作的持續(xù)深入提供有力的基礎(chǔ)研究支撐。

1 閑置宅基地概念界定問題

閑置宅基地作為宅基地概念的一種擴展，是對其一種特殊情況和現(xiàn)象的描述。所以界定其概念需從源頭起點——宅基地概念的明晰開始，現(xiàn)從法律政策、學(xué)術(shù)研究、現(xiàn)實認(rèn)識3個角度予以闡釋。

1.1 宅基地

從宅基地字面本意來看，宅為住宅，住所，房子；基地是開展某種活動的基礎(chǔ)性地點。其出現(xiàn)是以法律名詞出現(xiàn)，是為土地制度和管理所用。

1.1.1 法律角度

與農(nóng)村宅基地相關(guān)的《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》等均未明確單列宅基地的定義。

我國2019年新修訂的《土地管理法》第九條規(guī)定：“農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有。”第六十二條進一步規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”第十二條規(guī)定：“土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記，依照有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。”

2014年7月修正版《土地管理法實施條例》第4條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

2007年《物權(quán)法》關(guān)于宅基地，也是主要體現(xiàn)其權(quán)益，第158條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法享有對集體所有的土地占有和使用的權(quán)利，有權(quán)自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施。”

綜合以上各法律法規(guī)條文來看，宅基地雖無單列定義，但根據(jù)《土地管理法》等法律立意，應(yīng)該能夠明確的是宅基地其物質(zhì)屬性是土地。從土地分類上來說，屬集體性質(zhì)土地、屬建設(shè)用地、屬村莊居民點用地，所有權(quán)歸村集體。其設(shè)立目的是提供給村民專門用于建造以居住為主要用途的房屋及附屬設(shè)施。使用者無償獲得的只是該土地的無限期使用權(quán)。

至此，從法律意義上，宅基地概念的核心關(guān)注由所有權(quán)轉(zhuǎn)為了宅基地使用權(quán)。

1.1.2 學(xué)術(shù)研究角度

文獻查閱，農(nóng)村宅基地概念目前學(xué)界尚無統(tǒng)一定論。

學(xué)界代表性觀點可歸納為認(rèn)為宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地3種類型[1]。其實質(zhì)是將宅基地原本單一土地概念思考，依據(jù)其實際空間構(gòu)成和使用特點，演變?yōu)榱苏禺a(chǎn)復(fù)合概念思考。

此外，具有學(xué)術(shù)參照意義的國家標(biāo)準(zhǔn)，《土地基本術(shù)語》(GB17 19231- 2003)也無宅基地定義，但條文6.5.2.3規(guī)定了宅基地使用權(quán)：“經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其它有關(guān)附著物的、無使用期限限制的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。”

1.1.3 現(xiàn)實角度

老百姓普遍認(rèn)為宅、地均歸自己所有所用。

因為宅基地是分配給家庭個體用來建筑住宅的，所以百姓的普遍看法是將宅基地與其之上自建房屋視為一個整體，只要有房子，房子和地都應(yīng)屬于自己所有，對于宅基地、住宅的所有權(quán)和使用權(quán)不再區(qū)分，形成對所有權(quán)和使用權(quán)事實上的認(rèn)知捆綁。

1.1.4 分歧梳理與宅基地概念明晰

綜合3個角度來看，各自對宅基地的表述和關(guān)注點是有所差異的，法律關(guān)注的是土地制度構(gòu)建和土地法律權(quán)屬權(quán)益；學(xué)術(shù)研究更多的是關(guān)注宅基地本身的空間實際構(gòu)成和使用狀態(tài)；現(xiàn)實層面則傾向于(使用主體)權(quán)益的最大化。各方理解最大的分歧點在于：如何考慮所有權(quán)與使用權(quán)“結(jié)合”之后地與宅的關(guān)系問題，是強調(diào)地、宅一體，還是地、宅分離的權(quán)益與空間構(gòu)成關(guān)系。

2018年中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[2]。2018年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點。扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”明確指出了土地制度發(fā)展方向和宅基地地與房的權(quán)威解讀。

整合以上各維度分析，結(jié)合我國土地制度改革方向，嘗試給出宅基地基本概念：依法提供給村集體成員專門用于建造居住用途房屋及附屬設(shè)施的集體所有制建設(shè)用地。合法使用者依法獲得該土地?zé)o限期的使用居住權(quán)及其上自建房屋的所有權(quán)、使用權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等法定權(quán)益。宅基地具有使用身份限定性、福利保障性、功能指定性、財產(chǎn)性、權(quán)益公私關(guān)聯(lián)性、制度變遷性[3]等特點。

即法定的宅基地所有權(quán)和村集體成員申請宅基地的資格權(quán)、公民擁有的土地使用權(quán)、其上自建房屋的所有權(quán)、財產(chǎn)權(quán)這些權(quán)益本是分離單列關(guān)系；考慮“房地產(chǎn)”的密切關(guān)聯(lián)性、一體性，公民依法繼承或獲得房屋，宅基地的使用權(quán)也就隨著房屋而轉(zhuǎn)移給新的所有人，所謂“地隨房走”[4]，其屬于宅基地權(quán)益操作層面的問題。《土地管理法》第62條“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”《物權(quán)法》第152條“建設(shè)用地使用權(quán)人將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。”第153條“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)人將建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。”說明了這一點。

1.1.5 宅基地概念圖解

以上宅基地概念認(rèn)識形成可用圖1予以小結(jié)。

圖1 宅基地概念形成流程框圖

1.2 閑置宅基地

1.2.1 現(xiàn)實背景——概念界定亟待明確

搜索相關(guān)文獻，現(xiàn)行法律法規(guī)也尚未對閑置宅基地作出明確界定。但國家最新修訂的《土地管理法》、中央政府相關(guān)政策及文件中已明確使用了閑置宅基地和閑置住宅(閑置農(nóng)房)的名詞。

2019年新修訂的《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。”

國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

同時，現(xiàn)行《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定：“空置或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已確定使用權(quán)的，由村集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，使用權(quán)收歸集體[5]。”

以上說明長期閑置宅基地為我國法律所禁止[6]。而閑置宅基地和閑置住宅在法律上是2個名詞概念。

1.2.2 學(xué)界研究現(xiàn)狀——概念并不統(tǒng)一，仍存分歧

從學(xué)界目前研究看，定義較多，經(jīng)比較，觀點有一定的差異，沒有統(tǒng)一。其中有一定代表性的包括：將閑置宅基地定義為農(nóng)民居住的住宅用地空置、未做任何用途或?qū)嶋H利用過程中沒有充分利用的宅基地，包括批而未建、建成閑置及拆后閑置3種形態(tài)[7]；將閑置宅基地分為狹義的和廣義的閑置，狹義的宅基地閑置指宅基地空置，未做任何用途，廣義的宅基地閑置不僅包括宅基地空置、廢棄，還包括由于宅基地上面建筑物的閑置而造成宅基地的閑置[1]。

此外還形成了以下觀點：有學(xué)者認(rèn)為其是指效能無法體現(xiàn)，在一定時間內(nèi)未充分發(fā)揮功效的宅基地；還有學(xué)者認(rèn)為其包括宅基地及其上面的構(gòu)筑物和附屬物的空置、荒廢和廢棄的現(xiàn)象[8,9]。

當(dāng)前學(xué)界研究還存在一些問題。名稱的統(tǒng)一規(guī)范問題。已有研究文獻中有農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)村宅基地、農(nóng)村宅基地閑置；宅基地閑置；閑置宅基地等多種名稱稱謂，不利于文獻檢索及研究的規(guī)范，更不利于用于法定意義的確定。從相關(guān)已有定義的關(guān)注點看，最大差異之處仍是對于閑置宅基地閑置對象包含范圍界定的問題。是地，還是地與房，是房地分離還是房地一體，如本文前述中所提，其產(chǎn)生根源在于學(xué)術(shù)界對宅基地概念沒有厘清分歧的延續(xù)。即將閑置土地和閑置房屋是否能予以“混合”沒有統(tǒng)一認(rèn)識。

此外，已有閑置宅基地定義的差異還體現(xiàn)在關(guān)于閑置的理解，包括閑置的類型、閑置時間、閑置程度和功能用途評判等角度。

1.2.3 尋求新視角——應(yīng)用“資源價值評判兩點論”定義解讀閑置宅基地

基于對閑置宅基地定義已有研究如上的分析，本文對閑置宅基地進一步做如下全新解讀和思考。

宅基地作為鄉(xiāng)村土地資源的重要構(gòu)成，其閑置應(yīng)從其資源價值本身特點入手，具體來說應(yīng)涵蓋其作為農(nóng)村居民點建設(shè)用地最基本的法定意義，體現(xiàn)其用途功能價值點和使用產(chǎn)出價值點，將之命名為“宅基地資源價值評判兩點論”。即評判作為法定住宅用地有沒有按要求實現(xiàn)建設(shè)住房的用途功能；宅基地有無因建設(shè)好的住房及附著物而被正常使用，發(fā)揮其應(yīng)有的使用價值和保障效益。對是否是閑置宅基地，可依此2點價值予以評判。

從這一全新角度出發(fā)，現(xiàn)實中閑置宅基地可分為2類情況。土地單一閑置。即已明確為宅基地屬性的鄉(xiāng)村土地空置，其上無可用居住用房及附屬設(shè)施的附著物，導(dǎo)致土地資源法定用途功能價值與使用產(chǎn)出價值均未兌現(xiàn)，土地成為單一閑置主體；特點是“占而不用”[10]。宅、地的雙重閑置。宅基地如已依法建設(shè)居住用房及附屬設(shè)施，表明其法定用途功能目標(biāo)已實現(xiàn)，土地空間已被占用，此時如閑置，則閑置主體成為房屋，同時因房屋與宅基地此時的一體性，導(dǎo)致土地資源法定的用途功能價值已用但使用產(chǎn)出價值未兌現(xiàn)，形成宅基地隱性閑置[9]，或不完全閑置，并事實上形成宅、地雙重閑置；特點是“建而不住”[10]。

據(jù)此認(rèn)識，遵從宅基地法律性特點，并考慮可操作性，將閑置宅基地定義為，鄉(xiāng)村內(nèi)依法劃定為宅基地屬性的土地，且其上在規(guī)定建設(shè)時限內(nèi)無建成可用居住用房及附屬設(shè)施附著物的完全空置地；或因宅基地上已建居住用房及附屬設(shè)施超過一定時長無人使用，導(dǎo)致土地資源法定的用途功能價值已占用但使用產(chǎn)出價值未兌現(xiàn)，形成的不完全閑置土地。這里的規(guī)定建設(shè)時限，是指申請人獲批宅基地之后，必須在規(guī)定時間內(nèi)完成住宅建設(shè)的功能和使用要求。

1.2.4 避免混淆——相關(guān)概念閑置住宅的界定

因閑置宅基地不等同于閑置住宅，所以有必要同時界定(鄉(xiāng)村)閑置住宅概念：宅基地上超過一定時長，無人正常使用，導(dǎo)致處于空置狀態(tài)，無作用發(fā)揮的已建居住用房及附屬設(shè)施。鄉(xiāng)村閑置住宅的命名與《土地管理法》保持一致，需說明的是相關(guān)最新政策中還出現(xiàn)了閑置農(nóng)房名稱，該名稱與鄉(xiāng)村閑置住宅相關(guān)，但包含范圍更廣，還應(yīng)涉及鄉(xiāng)村非住宅類房屋建筑。經(jīng)鑒定的危房住宅空置，以及因房屋建筑文化價值等因素被保護導(dǎo)致的空置，應(yīng)屬特殊閑置住宅。

1.3 閑置宅基地的群體性影響——空心村

因村莊居民點用地包含宅基地，宅基地是村莊居民點建設(shè)用地的重要組成，是其建設(shè)物質(zhì)空間的基本類型，是村民(農(nóng)戶)居住生活的基本載體。所以當(dāng)村莊中閑置宅基地達到一定比例，就形成了空心村。其實質(zhì)包含了村莊空間構(gòu)成“人的空心化”和住宅建設(shè)“用地的空心化”，閑置比例是其概念可操作性的關(guān)鍵點。空心村成為反映村莊居民點(鄉(xiāng)村)土地利用率低下和常住人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重程度的形象化提法和概念名詞。兩者是一對因果關(guān)系，是共性個體問題疊加導(dǎo)致整體問題的關(guān)系。

2 閑置宅基地分類問題

閑置宅基地的分類，可以看作是在概念基礎(chǔ)上對其內(nèi)涵及成因構(gòu)成的進一步細(xì)分，按其狀態(tài)呈現(xiàn)特點差異進行的區(qū)別研究，對實際操作中進行閑置宅基地的統(tǒng)計認(rèn)定和管理有著積極意義和幫助。

2.1 閑置宅基地分類已有研究簡述

從已有研究文獻查閱匯總來看，關(guān)于閑置宅基地分類問題不同學(xué)者形成了如下一些代表性認(rèn)識，也存在較大差異。

有學(xué)者認(rèn)為閑置宅基地類型包括批而未建、建成閑置及拆后閑置3種形態(tài)[7]。有學(xué)者將其分為長期閑置，季節(jié)性閑置[11]。有學(xué)者將閑置宅基地劃分為6種類型：一戶多宅的，且實際占用面積超過規(guī)定的面積；批而未建的宅基地；建新不拆舊的；長期荒廢、廢棄且無主的宅基地；空置或滅失2a以上未使用的宅基地(滅失是指標(biāo)的物由于不可抗力和其它事故而不再存在,或占有人對其失去控制的狀態(tài)，通常由自然災(zāi)害等原因造成)；法律法規(guī)規(guī)定的其它情形[8]。有學(xué)者將其劃分為建新不拆舊閑置型、老宅基地過剩閑置型、繼承宅基地閑置型、遷出地宅基地閑置型[12]。有學(xué)者根據(jù)宅基地閑置和利用情況劃分為顯性閑置和隱性閑置2種類型[9]。

篩選提煉其劃分依據(jù)和角度，可以看出主要涉及以下分類要素：閑置情形，占用超標(biāo)，使用頻率，用地效率，權(quán)屬主體，閑置原因等。

2.2 以閑置宅基地新概念為參照的閑置宅基地分類構(gòu)成

從分類的本意出發(fā)，應(yīng)將閑置宅基地的各種表現(xiàn)形式予以覆蓋，歸納和區(qū)分其共性與差異性，便于實際操作，才有指導(dǎo)意義。據(jù)此認(rèn)識，結(jié)合前述宅基地和閑置宅基地概念，銜接已有研究，將閑置宅基地分類體系構(gòu)建如圖2所示。

圖2 閑置宅基地分類體系

違占未建閑置類，是指非法獲取及私下買賣轉(zhuǎn)讓等形式占有宅基地，但超過一定時長未進行房屋建設(shè)的空置宅基地。批而未建閑置類，是指手續(xù)合規(guī)，但未在規(guī)定時間內(nèi)開展建設(shè)住宅，予以使用。拆后未建類，是指宅基地上原住房設(shè)施因各種原因已拆除，并未重新建設(shè)投入使用的。繼承性閑置，是指宅基地使用人亦即其上住宅所有人已過世，其后代合法繼承住宅所有權(quán)，但未使用而空置的情況。遷出性閑置，是指宅基地使用人，亦即其上住宅所有人因戶籍變動等原因舉家外遷，導(dǎo)致原宅基房、地事實上的閑置不用。超標(biāo)型閑置類，是指一戶一宅，其宅基地占用面積超越規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，以及常說的一戶多宅、建新不拆舊，新舊并存等。無主型閑置類，是指宅基地使用人亦即其上住宅原所有人已過世，且無合法繼承人導(dǎo)致房、地空置的情況。低效性閑置類，是指以年為單位，因使用人出外流動性較強，只間隔性的偶爾使用，經(jīng)常性閑置宅基地情況。安全缺失閑置類，是指因房地所處環(huán)境存在自然安全隱患，未予解除；或房屋已認(rèn)定屬危房，且長期不予維修加固，因安全原因使居住使用功能喪失導(dǎo)致的閑置。保護性閑置類是指被定為文物或未被列為文物，但屬有一定歷史文化、建筑價值，有特殊意義的民居，被保護性空置，暫未被開發(fā)利用的情況。安全缺失閑置類和保護性閑置類，其房地權(quán)益性質(zhì)未發(fā)生改變或調(diào)整。違占違建閑置類，是指因主體資格、申請建設(shè)程序等方面不符合法律規(guī)定，私自違占違建宅基地并閑置的情況。

不可抗力滅失的宅基地已不存在實體，不符合本文所述閑置宅基地界定的共性、特性，僅存在法律層面上的意義，故不應(yīng)屬于閑置分類之列。

同時從閑置時間角度看，閑置宅基地現(xiàn)實中可分為長期閑置、間隔性閑置、臨時短期閑置3種。從地、房價值點出發(fā)，宅基地閑置時間只有達到一定時長才有實際盤活開發(fā)利用意義。所以只有長期閑置類、間隔性閑置更具研究意義。

3 結(jié)語

我國農(nóng)村閑置宅基地問題是由國情和一定經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，是城市化進程中的必然現(xiàn)象[1]，并日益突顯。伴隨國家完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”土地改革探索的開啟和持續(xù)推進，閑置宅基地基礎(chǔ)性問題研究支撐就顯得更為迫切。

厘清宅基地、閑置宅基地現(xiàn)有多元認(rèn)知差異的本質(zhì)，明晰閑置宅基地與鄉(xiāng)村閑置住宅、空心村的關(guān)系，在“宅基地資源價值評判兩點論”全新視角下，形成對閑置宅基地內(nèi)涵及其分類體系的新思考是本研究的核心。突出探索性，體現(xiàn)法律性、政策性、權(quán)益性聚合特點，強化實用性、操作性、兼容性是本研究的立足點，推進對宅基地、閑置宅基地概念及其分類問題的統(tǒng)一認(rèn)識，期待更多的理論思想碰撞是研究的最終愿望。