新產業新業態下鄉村規劃用地分類研究
——基于重慶市的調查

陳春諶曦劉明皓劉燕李鋒周書宏

(1.重慶交通大學建筑與城市規劃學院，重慶 400074；2.重慶郵電大學通信與信息工程學院，重慶 400065；3.重慶市規劃與自然資源調查監測院，重慶 401121)

引言

隨著鄉村振興戰略的推進，鄉村社會經濟、產業結構開始轉型，涌現了休閑農業、鄉村旅游、康體養生、農村電商等一系列新產業新業態。鄉村各類產業的健康發展是助推鄉村振興的重要支撐，而產業發展離不開相應的用地保障[1]。無論是推動鄉村旅游的發展，還是鼓勵城市資本下鄉承包耕地進行農業規模化和深加工等，都需要農村建設用地[2]。然而，目前鄉村的土地用途分類體系已經難以適應新產業新業態項目的用地需求[3]。完善鄉村用地分類體系，優化用地政策，為鄉村產業健康發展提供有力的用地保障，是推進鄉村振興的重要抓手。近年來，我國學者開始針對鄉村新產業新業態用地情況進行研究，主要是對鄉村產業用地保障的實現路徑和政策優化進行探討[4-7]，梳理鄉村新產業用地存在的問題，總結出土地綜合整治、完善鄉村土地利用規劃體系和科技創新等保障鄉村產業發展的路徑[8,9]。但這些研究多側重于用地保障政策和土地綜合整治方面，缺少對于鄉村新產業新業態用地分類和用途管制與現有規劃分類體系之間存在的問題研究，在規劃層面缺少對于鄉村新產業新業態用地需求方面的考慮。本研究旨在厘清近年來重慶市鄉村新產業新業態類型及其用地現狀，分析鄉村在規劃和落地實施中用地分類方面和用途管制方面存在的問題，并提出相應的規劃分類建議，為完善用地分類、用途管制體系和規范用地行為提供一定的借鑒，以保障鄉村新產業新業態的有序發展。

1 重慶市新產業新業態類型及用地特點

1.1 新產業新業態類型

當前，在鄉村產業結構轉型下，重慶市休閑旅游、農產品深加工、康體養生、生物農業等融合了生產、生活、生態等功能的新產業新業態項目不斷涌現。本研究對重慶市江津區、榮昌區、南川區等地對鄉村新產業新業態項目的基本情況進行了調研，將重慶市的新產業新業態主要分為3種類型。

1.1.1 產業鏈橫向拓展型

近年來，鄉村產業的生產、生活和生態功能不斷延伸，各產業逐漸開始融合發展，休閑旅游、康體養生、農村電商、文化創意等產業鏈橫向拓展型新產業成為了重慶市鄉村新產業項目中最主要、最常見的類型。重慶市目前正試點建設的“1+3”田園綜合體(忠縣為國家級田園綜合體試點建設縣，南川、潼南、梁平為市級試點)就是以休閑旅游、文化創意相結合的模式，推動鄉村各產業融合發展[11]。圖1所示的重慶江津先鋒鎮(麻柳場)保平村的夢田農莊，是以休閑農業、休閑度假養生產業為支撐的復合型農業綜合體，提供了農業體驗、餐飲、會議、商務接待等服務。

圖1 江津區先鋒鎮(麻柳場)保平村夢田農莊

1.1.2 技術創新型

生物技術和信息技術的發展使鄉村農業結構發生了顯著變化，出現了生物農業這一新興產業，包含了生物農藥、肥料、育種等多個領域，進入了產業化的初始階段，衍生出了智慧農業和農業大數據應用等技術創新型新業態，具體如圖2所示。如，重慶榮昌區利用大數據進行了智能化養豬，加速了現代農業的轉型發展，同時也提高了養殖戶的收益，推動鄉村振興。

圖2 重慶榮昌創新型農業關聯圖

1.1.3 組織變革衍生型

鄉村產業結構的轉變導致社會組織變革，出現了土地入股、菜單式托管和全程托管等多種托管式經營模式，產生了訂單農業、農業托管等新業態[12]。企業或廠商與農產品種植基地通過建立合作，將基地作為企業或廠商購買產品和休閑體驗的場所[13]。如，重慶美村科技有限公司旗下的土地管理平臺聚土網，通過整合鄉村土地數據和農業廠商數據，推出了訂單農業、農業托管、土地流轉等服務，通過耕種收托管、訂單托管、種植管理、技術托管、農資采集、金融服務等“六托管”，實現統一農資、種植、技術、物流、銷售、管理等“六統一”。

1.2 用地特點

隨著鄉村新產業新業態的發展，鄉村土地利用方式呈現出了復合性和多樣性的特點[10]。農用地與建設用地、商業用地與工業用地等用地類型混合分布且類型多樣，用地供應方式和土地用途也更為復雜。鄉村新產業新業態項目的用地規模和面積呈現出不斷擴大的趨勢。如，江津區魯能美麗鄉村開發建設項目的規劃面積達到了38.8km2，融合了一二三產業，包含了一系列新產業新業態。

2 新產業新業態下鄉村規劃用地分類面臨的問題

當前重慶市鄉村新產業新業態下的用地分類管理方面，主要是采用地票交易制度落實來進行綜合管理。如，宅基地基礎上建的農家樂、酒店等利用地票落實歸為混合用地。江津區自然資源和規劃局將鄉村旅游建設的停車場和道路歸類為公共基礎設施用地；農家樂配套建的停車場如果在原有宅基地基礎上建的，就歸類為宅基地；產品加工方面，深加工按建設用地管理，粗加工按農用地進行管理。但在實地調研中，筆者發現鄉村新產業、新業態用地具有明顯的功能復合性和多樣性，現行規劃中的土地用途分類體系無法適應這些需求。通過對新產業新業態項目的實地調研以及資料梳理，發現重慶市新產業新業態下鄉村規劃用地分類方面存在以下問題。

2.1 “混合用地”分類不夠明確

通過梳理用地分類體系的總體情況來看，目前的用地分類體系各有側重，單一用途的分類較為完善，但對混合用地的分類還需進一步完善。鄉村規劃用地分類目前沿用的是《村莊規劃用地分類指南》以及《重慶市村規劃編制審批辦法(試行)》中提出的村土地利用規劃分類中的分類標準。通過將現行的2個村規劃分類進行對比，可以發現，對村建設用地5大類的細分思路總體是一致的，內涵也大致一致，差異主要體現在混合用地，見圖4。

從調研情況來看，宅基地的混合類型多樣，大致包括建筑內功能混合和地塊內相鄰建筑混合2種情況。建筑內功能混合就是某一建筑體內布置不同性質的功能，如底層商業、開農家樂、開商店等，上層住宅。地塊內相鄰建筑混合是在某一地塊內，功能性質不同的建筑相鄰并置，如居住與行政辦公、教育科研混合等。混合用地這一概念本身帶有模糊性，在用地分類中容易被誤用。如，鄉村旅游的停車場用地，按現有分類標準中因不符合設施農用地的定義，不能作為設施農用地，應作為建設用地，但在現實可能將農村的曬壩和停車場混用，從而混淆了該地類的用地性質，見圖5。

圖4 村莊建設用地分類對比圖

圖5 宅基地曬壩與停車設施混用

2.2 存在無法進行歸類的用地

在調研過程中，發現現有的用地分類非一一對應。有些新業態用地在現有的分類體系中難以找到直接對應的地類，給用地管理造成了困難，如為吸引游客在農用地上修建標志性構筑物用地，在現有分類中無法找到對應地類。調研中發現，重慶江津夢田農莊在農用地基礎上建的風車目前還是作為農用地管理，見圖6。按照《重慶市村規劃編制審批辦法》(渝規發〔2017〕64號)，該地塊既可歸到村產業用地中鄉村旅游服務設施用地類，也可歸到村公共服務用地類中。該地塊不用于經營性性質，帶有公共服務性質，不應歸為村產業用地中鄉村旅游服務設施用地類，但該地塊主要為鄉村旅游提供標志性吸引物，應歸到村產業用地類中。一旦歸為產業用地，則意味著需繳納一定的費用用于購買“地票池”中的地票指標。

圖6 重慶江津夢田農莊中的風車

2.3 用地指標匱乏，利用用地分類漏洞違規占地多

在調研中獲知，重慶市規劃和自然資源管理局每年給鄉村一定的建設用地指標，但由于用地需求量大，指標不足，導致鄉鎮發展過程中的一些新產業新業態開發建設項目中出現了一些違法修建后被查處強拆的現象。一些項目用地則采用“先占后批”、“先違規后扶正”方式，在改變土地用途后，采取購買地票的方式補辦相關手續。不僅凸顯了鄉村規劃的滯后，也凸顯了當前村級規劃的科學性、適用性、權威性等方面的不足。

由于現行的鄉村用地分類標準的通用性不佳，導致新產業新業態項目的用地標準也難以確定，給土地用途管制造成了困難。重慶市鄉村大多現有的設施農用地空間布局相對分散，具體類型界定標準也較為模糊，給用地管理帶來了挑戰。特別是當現有設施農用地無法滿足新產業項目發展需求時，出現了假借設施農用地名義違法用地的情況。如，一些新產業新業態項目開發商假借建農用大棚之名，私自占用了耕地或永久基本農田，違法違規建設了一些非農設施。

3 規劃分類及用途管制方面的對策建議

3.1 加強對“混合用地”的細分

規劃用地分類本身帶有普適性，有些地類分類較粗，應依據實際需求，以現行的土地用途規劃分類、“三調”成果為基礎，對分類標準不明確的混合用地這一用地類型進一步細化，以適應“多規合一”下鄉村國土空間全域覆蓋、生態文明建設、新業態用地等需求。

建議加強對混合利用的土地類型進行研究，對于涵蓋多種用途的用地可以歸類為混合用地，結合該用地主體功能或經營性建筑面積比例細化為小類混合用地，如旅游類混合用地、康養類混合用地、教育類混合用地等。

3.2 明確地類內涵

對按照目前的分類無法準確對應的用地，建議搜集下級土地管理部門在實際工作中遇到的無法精準對應的用地案例，并通過系統進行情況說明和圖件提交。市級土地管理部門進行案例的統一分析后，對原有的分類的內涵進行調整，對新產業新業態中出現的各種用地一一進行用地分類的對應，再反饋到下級土地管理部門。下級土地管理部門參照案例進行用地分類和管理，避免出現同一種用地在各區縣因為理解不一致導致的分類混亂的情況。

3.3 剛性與彈性并存，減少違法用地

3.3.1 增設留白用地，預留并控制建設用地指標

建議在一級地類中增設“留白用地”，對于一時之間難以明確其具體用途的用地，可暫不明確其用地性質。在鄉村振興戰略推動下的新產業新業態項目實際很難拿到用地指標，鄉村規劃無法準確預料實際的鄉村發展方向。因此，建議預留一些彈性空間，新編鄉村規劃可以預留不低于10%的建設用地指標，以保障重慶市鄉村新產業新業態項目的未來用地需求[15]。

村規劃編制中，建議對于旅游用地、農業科技研發用地、商服配套設施用地等只對土地指標總量控制，不確定用地具體位置。可以由對鄉村進行開發的企業先編制具體的用地布局規劃，再上報給規劃部門，經過規劃部門審查后，修改完善后再進行規劃建設。另外，在調研過程中，項目開發建設人員反映利用“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的程序過于復雜，因此，建議可以適當簡化現有“增減掛鉤”的用地手續，提升項目審批的效率，推動鄉村產業健康發展。

3.3.2 設施農用地應結合實際確定用地規模上限

建議在國家出臺的用地分類標準和政策框架下，結合地區自身未來的新產業發展用地需求，有針對性的編制地方性用地導則和法規，完善用地保障政策。針對大棚房問題，建議可以將“設施農用地”這一地類單獨列出來，針對設施農用地的標準進行進一步的研究。建議繼續按照“大棚房”的整改標準，以規范和引導新產業新業態項目建設行為。2020年國家新出臺的中央一號文件中的鄉村產業用地政策明確指出，農業設施用地可以占用耕地或永久基本農田，但嚴禁非農項目占用耕地[15]。建議結合鄉村實際發展情況確定設施農用地規模上限，以防止項目開發商借用發展設施農業為名，私自改變土地的用途。

4 結語

本文針對現有鄉村土地用途分類體系難以適應鄉村新產業新業態項目的用地需求的背景，對重慶市新產業新業態項目及其用地分類進行調查，發現鄉村用地分類體系中存在的問題，提出加強對混合用地的細分、明確地類內涵、增設留白用地、預留并控制建設用地指標、結合實際對設施農用地設定用地規模上限等優化建議，為規范鄉村新產業新業態項目用地提供借鑒。