我國國家表彰獎勵制度發展研究

□ 張 瓊

國家表彰獎勵制度作為國家人才治理體系的重要一環，對提高全社會的積極性、創造性和主動性，營造見賢思齊、爭做先鋒的良好氛圍等具有重要作用。本文立足于我國國家表彰獎勵制度體系界定，結合制度發展歷史與改革實踐，對制度內容進行系統描述，發現制度本身存在的問題，為進一步發展完善我國國家表彰獎勵制度提供相關對策建議。

一、國家表彰獎勵制度體系的界定

根據《辭海》解釋，“表彰”的意思為：對功績、先進事跡等公開贊美，如表彰大會、表彰先進等；“獎勵”的意思為：給予榮譽或財物來鼓勵。表彰獎勵可理解為對功績、先進事跡等公開給予榮譽或財物來進行贊美和鼓勵。表彰獎勵制度即為公開贊美和鼓勵功績、先進事跡等而設置的相關標準、程序、儀式的規則。目前我國確立了以“五章一簿”為主干的功勛榮譽表彰制度，出臺了規范省級及省級以下評比達標表彰活動的管理辦法，國家表彰獎勵制度形成了新的制度體系。本文將我國國家表彰獎勵制度界定為以國家、中共中央、國務院、中央軍委及部門、地區、系統的名義,單獨或聯合開展的對為國家和社會的發展進步做出貢獻的杰出人士或組織團體，通過授予勛章、榮譽稱號、獎章、獎金等形式進行精神、物質獎勵的制度安排。

我國國家表彰獎勵制度按照表彰獎勵層次，分為國家勛章和國家榮譽稱號制度，中共中央、國務院、中央軍委勛章和榮譽稱號制度，國家級表彰獎勵制度、省部級表彰獎勵制度和市縣級表彰獎勵制度5 級（見圖1）；按照表彰獎勵領域，分為黨群系統表彰獎勵制度、行政系統表彰獎勵制度、軍隊系統表彰獎勵制度3 類；根據表彰獎勵獲得者享受待遇的不同，分為享受待遇的表彰獎勵制度和不享受待遇的表彰獎勵制度2 類。本文按照表彰獎勵層次分析我國國家表彰獎勵制度。

圖1 表彰獎勵制度體系

（一）國家勛章和國家榮譽稱號制度

國家勛章和國家榮譽稱號制度是對在我國社會主義現代化建設發展中做出巨大貢獻、建立卓越功勛、道德品質高尚、群眾公認的國內杰出人士，以及在我國社會主義現代化建設和促進中外交流合作、維護世界和平中做出杰出貢獻的外國人，授予國家勛章和國家榮譽稱號的制度安排，是國家最高榮譽。國家勛章包括“共和國勛章”和“友誼勛章”，國家榮譽稱號具體名稱由全國人民代表大會常務委員會在決定授予時確定，一般冠以“人民”，如“人民英雄”“人民科學家”，也可以使用其他名稱，如“外交工作杰出貢獻者”“文物保護杰出貢獻者”等。

（二）中共中央、國務院、中央軍委勛章和榮譽稱號制度

中共中央、國務院、中央軍委勛章和榮譽稱號制度是指以黨中央、國務院、中央軍委單獨或聯合的名義，對堅決擁護中國共產黨的領導，在建設和捍衛中國特色社會主義事業中做出突出貢獻、具有崇高精神風范，以及在搶險救災、處置突發事件或完成重大專項任務等工作中表現特別突出、事跡特別感人，群眾公認的個人和集體授予中共中央、國務院、中央軍委勛章和榮譽稱號的制度安排，如黨內最高榮譽“七一勛章”，軍隊最高榮譽“八一勛章”以及“改革先鋒獎章”和“中國改革友誼獎章”等國務院榮譽稱號。

（三）國家級表彰獎勵制度

國家級表彰獎勵制度是指以中共中央、國務院、中央軍委名義單獨或聯合開展的，對堅決貫徹執行黨的理論和路線方針政策，模范遵守憲法法律，在中國特色社會主義偉大事業中做出突出貢獻，道德品質高尚、群眾公認的個人和集體給予國家級表彰獎勵的制度安排。如“全國勞動模范和先進工作者”“全國民族團結進步模范集體和模范個人”全國“人民滿意的公務員”全國“人民滿意的公務員集體”“全軍裝備保障先進單位和個人”等。

（四）省部級表彰獎勵制度

省部級表彰獎勵制度是指以中央和國家機關、人民團體，各省（自治區、直轄市）黨委、政府，軍隊的名義開展的，對在各領域各行業做出重大貢獻、道德品質高尚，群眾認可的個人和集體授予省部級表彰獎勵的制度安排。如“全國優秀三八紅旗手”“全國科普工作先進集體和先進工作者”“全國特級優秀人民警察”“江蘇省勞動模范和先進工作者”“上海市教育功臣”等。

（五）市縣級表彰獎勵制度

市縣級表彰獎勵制度是指以市、縣級黨委和政府，省級工作部門、軍隊的名義開展的在本地區、地區部門系統以及軍隊中表現突出、道德品質高尚、群眾認可的個人和集體授予市縣級表彰獎勵的制度安排，如“恩施州‘鄉村振興戰略實施’工作先進集體和先進個人”“景德鎮市‘鎮寶’人物”等。

二、我國國家表彰獎勵制度發展歷史沿革

（一）制度初創階段（1949—1965年）

中華人民共和國成立后，根據我國社會主義建設事業發展的需要，我國初步建立了國家表彰獎勵基本制度。一是確立國家表彰獎勵制度的管理體制。《中華人民共和國中央人民政府組織法》（1949）第七條第八款規定中央人民政府委員會行使“制定并頒發國家的勛章、獎章，制定并授予國家的榮譽稱號”的職權。[1]《中華人民共和國憲法（1954）》第三十一條第十四款規定全國人大常委會有“規定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號”的職權，第十四條規定“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，授予國家的勛章和榮譽稱號”。[2]

二是出臺多領域表彰獎勵管理辦法。這一時期我國在軍隊表彰獎勵、行政機關工作人員獎懲、促進生產技術發展獎勵等方面出臺了相關的表彰獎勵管理辦法（見表1）。

表1 1949—1965年出臺的表彰獎勵相關制度列表

三是開展諸多表彰獎勵實踐。這一時期，我國面向勞動模范個人及集體、軍隊有功人員、先進婦女個人及集體等開展了表彰獎勵活動（見表2）。

表2 1949—1965年開展表彰獎勵相關活動實踐列表

（二）工作停滯階段（1966—1977年）

“文化大革命”期間，黨和政府的各級機構、各級人民代表大會和政協組織，長期陷于癱瘓和不正常狀態，國家表彰獎勵制度體系也遭到了干擾和破壞，如1975年《憲法》取消了國家勛章和榮譽稱號的管理體制的規定，從中央到地方各級各部門的表彰獎勵管理機構，不是被撤銷就是陷于癱瘓[10]，表彰獎勵工作陷入停滯。

（三）恢復發展階段（1978—1997年）

改革開放以后，我國國家機構和各項國家制度恢復正常運轉，表彰獎勵制度逐步恢復和發展。

一是恢復表彰獎勵制度的體制機制。《中華人民共和國憲法（1978）》第二十五條第十款規定全國人大常委會行使“規定和決定授予國家的榮譽稱號”的職權。1979年12月，中共中央辦公廳轉發全國人民代表大會法制委員會中共黨組《對建國以來國家制定的法律、法令、法規進行整理的意見的請示報告》，重申1957年政務院頒布的《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》仍然適用，恢復法律效力。[11]

二是不斷出臺行業領域表彰獎勵制度。一方面，相關部門出臺行業系統表彰獎勵管理規定，如1990年《國家建材局、中國城建建材工會全國委員會關于全國建筑材料行業勞動模范和先進集體評選表彰及管理辦法》，1993年《全國電力系統勞動模范管理辦法》等。另一方面，為更好地激勵科技人員、促進科技進步，科技領域表彰獎勵制度建立并不斷完善，我國相繼出臺了《發明獎勵條例》 《自然科學獎勵條例》《科學技術進步獎勵條例》等科技領域表彰獎勵制度并根據實際發展需要進行修訂完善（見表3）。

表3 1978—1997年國家層面表彰獎勵制度列表

三是出臺地區表彰獎勵管理規定。黑龍江、河北、吉林、福建、湖北、河南、江蘇省、四川、廣東9 省相繼出臺勞動模范管理辦法（見表4）。

表4 1978—1997年地方出臺的相關表彰獎勵制度列表

（續表3）

（四）深化發展階段（1998—2012年）

本階段我國表彰獎勵制度深化發展，一是國家表彰獎勵制度頂層設計加強，我國提出建立國家功勛獎勵制度、國家榮譽制度等國家表彰獎勵制度，加強對人才的獎勵（見表5）。

表5 1998—2012年我國表彰獎勵制度相關頂層設計

二是部門大量出臺表彰獎勵管理規定，表彰獎勵制度的系統性、規范性增強。原文化部、原鐵道部、國家安全生產監督管理局和國家煤礦安全監察局、國務院國有資產監督管理委員會等部門都出臺了本系統勞動模范、先進集體和個人的表彰管理規定，如2003年《安全生產監管監察先進單位先進個人評選獎勵辦法》、2006年《全國鐵路勞動模范和先進工作者管理辦法》等（見表6）。

表6 1998—2012年國家層面表彰獎勵相關制度列表

三是地方表彰獎勵制度進一步完善，各地繼續出臺表彰獎勵相關制度，制度進一步落地（見表7）。

表7 1998—2012年地方層面表彰獎勵相關制度列表

（五）不斷規范階段（2013年至今）

黨的十八大以來，國家高度重視表彰獎勵制度發展，習近平總書記多次對黨和國家功勛榮譽表彰工作作出重要指示，強調“要充分發揮黨和國家功勛榮譽表彰的精神引領、典型示范作用，推動全社會形成見賢思齊、崇尚英雄、爭做先鋒的良好氛圍”。[14]這一時期我國國家表彰獎勵制度規范發展，主要體現在完善國家表彰獎勵制度體制、出臺國家表彰獎勵頂層設計制度、部門和地方表彰獎勵制度進一步規范3個方面。

一是完善國家表彰獎勵制度體制，成立黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會，負責統籌協調黨和國家功勛榮譽表彰工作。

二是出臺國家表彰獎勵頂層設計制度，搭建起我國功勛榮譽表彰制度體系的“四梁八柱”，出臺《關于建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度的意見》《中國共產黨黨內功勛榮譽表彰條例》《國家功勛榮譽表彰條例》《軍隊功勛榮譽表彰條例》等制度。2018年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《評比達標表彰活動管理辦法》，用于管理各類評比達標表彰活動。表彰獲得者待遇落實及困難幫扶的頂層設計制度也已出臺（見表8）。

表8 2013年至今我國國家表彰獎勵頂層設計制度列表

三是部門和地方表彰獎勵制度進一步規范。一方面，部門表彰獎勵制度繼續規范完善，如2013年出臺的《旅游系統先進集體、勞動模范和先進工作者評選表彰管理辦法(試行)》。另一方面，各地方相繼出臺本地區評比達標表彰活動管理實施細則，如《北京市評比達標表彰活動管理實施細則》《河北省評比達標表彰活動管理實施細則》等。

三、我國國家表彰獎勵制度的內容

（一）管理體制

我國國家表彰獎勵制度體系涉及的主要管理機構及部門有：黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會、國家表彰獎勵辦公室、全國評比達標表彰工作協調小組、省級評比達標工作協調機構、市縣級評比達標工作協調機構。

1.黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會

黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會統籌協調黨和國家功勛榮譽表彰工作[15]，包括統籌協調、政策制定和督促落實，牽頭組織有關功勛榮譽表彰的評選、頒授和典禮等[16]。

2.國家表彰獎勵辦公室

國家表彰獎勵辦公室負責“綜合管理國家表彰獎勵工作；會同有關部門擬訂國家表彰獎勵制度；根據授權承辦以黨中央、國務院名義開展的國家級表彰獎勵活動；指導、協調和監督各地區各部門表彰獎勵工作，承擔部級表彰獎勵計劃和擬表彰獎勵對象審批工作，會同有關部門組織實施；承擔相關國家表彰獎勵獲得者、國務院榮譽稱號獲得者和省部級榮譽稱號獲得者的管理等工作，擬訂和完善受表彰獎勵人員待遇的政策規定；承擔全國評比達標表彰工作協調小組辦公室日常工作，負責研究起草全國評比達標表彰政策，負責綜合協調全國評比達標表彰工作的政策指導、統籌協調、審核備案、監督檢查工作”。[17]

3.全國評比達標表彰工作協調小組

全國評比達標表彰工作協調小組“在黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會統一領導下，負責全國評比達標表彰工作的政策指導、統籌協調、審核備案、監督檢查。全國評比達標表彰工作協調小組辦公室設在人力資源社會保障部，負責日常工作”。[18]

4.省級評比達標表彰工作協調機構

省級評比達標表彰工作協調機構負責本地區評比達標表彰工作的政策指導、統籌協調、審核備案和監督檢查。省級協調機構設在本級人力資源社會保障部門，負責日常工作。①

5.市縣級評比達標表彰工作協調機構

市縣級政府設立評比達標表彰工作協調機構，負責本地區評比達標表彰工作，包括負責本地區評比達標表彰工作的政策指導、項目初審、監督檢查、協調管理等，日常工作由本級人力資源社會保障部門負責。②

（二）運行機制

根據表彰獎勵層次的不同，各級別表彰獎勵制度實行不同的運行機制。

1.國家勛章和國家榮譽稱號制度運行機制

根據《國家功勛榮譽表彰條例》，國家勛章和國家榮譽稱號評選由“黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會在廣泛聽取意見的基礎上提出建議人選，報請黨中央同意后，由全國人民代表大會常務委員會按程序作出決定。中華人民共和國主席進行國事活動，可以直接授予外國政要、國際友人等人士‘友誼勛章’。中華人民共和國主席向國家勛章和國家榮譽稱號獲得者授予‘共和國勛章’、‘友誼勛章’、國家榮譽稱號獎章，并簽發證書”。[19]

2.中共中央、國務院、中央軍委勛章和榮譽稱號制度運行機制

中共中央設立的“七一勛章”由中央組織部提名授予人選，經黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會審查，報黨中央決定。黨中央可以直接決定“七一勛章”授予人選。榮譽稱號評選由中央組織部提名榮譽稱號授予對象，經黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會審查，報黨中央決定。根據有關方面建議，黨中央可以直接決定榮譽稱號的授予對象。[20]

中央軍委設立的“八一勛章”由中央軍委決定、中央軍委主席簽發證書并頒授。[21]

國務院榮譽稱號評選采取提名方式，由各省、自治區、直轄市、中央和國家機關在各自職責范圍內向國家表彰獎勵辦公室提出國務院榮譽稱號初步建議人選，或者國家表彰獎勵辦公室直接提出國務院榮譽稱號初步建議人選。國家表彰獎勵辦公室經過資格審查、評選、考察等環節提出建議人選，報國務院批準，由國務院總理簽發榮譽稱號證書。國務院可以直接決定授予榮譽稱號。

3.國家級表彰獎勵制度運行機制

國家級表彰獎勵一般按以下程序進行。制定方案：承辦單位提出工作方案，按程序報批。推薦：有關單位對符合條件的個人和集體，在廣泛征求意見的基礎上提出推薦意見，并在本單位公示。公示無異議后，逐級上報。初審：國家表彰獎勵辦公室、有關方面初審同意后，省部級推薦單位負責對推薦對象征求公安等部門意見。其中，對機關事業單位及其工作人員按管理權限還應當征求組織人事、紀律檢查監察等部門意見，對企業及其負責人還應當征求環境保護、市場監管、稅務、安全生產監管等部門意見，并組織公示。復審：國家表彰獎勵辦公室、有關方面組織復審，根據需要征求相關方面意見后，組織公示，按程序報批。決定：黨中央、國務院、中央軍委決定表彰人選，發布表彰決定，并頒發獎章、獎牌、證書等。備案：國家表彰獎勵辦公室將表彰獎勵名單報黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會備案。[22]

4.省部級表彰獎勵制度運行機制

中央和國家機關，各省、自治區、直轄市黨委和政府等省部級表彰獎勵項目的設立、調整和撤銷由黨中央、國務院批準。具體程序包括“中央辦公廳、國務院辦公廳分別將各地區各部門報黨中央、國務院申請開展評比達標表彰活動的請示轉全國評比達標表彰工作協調小組辦公室；全國評比達標表彰工作協調小組辦公室研究提出初審意見；全國評比達標表彰工作協調小組集中審核提出擬批復意見（一般在每年第二季度），并將評比達標表彰項目在有關媒體公示5 個工作日，涉密項目等可以不公示，因重大事件、重要專項工作等特殊情況需臨時開展的，可以單獨審核；全國評比達標表彰工作協調小組將審核意見報黨中央、國務院審批后，由全國評比達標表彰工作協調小組批復申報單位；全國評比達標表彰工作協調小組辦公室向社會公布審批結果”。[23]

5.市縣級表彰獎勵制度運行機制

市、縣級黨委和政府，省級工作部門等市縣級表彰獎勵項目的設立、調整和撤銷等，由本地區省級黨委、政府批準。具體程序包括：各地各單位將表彰獎勵項目的申請報省級評比達標表彰工作協調機構；省級評比達標表彰工作協調機構研究提出初審意見；省級評比達標表彰工作協調機構審核并提出擬批復意見，并在有關媒體公示，涉密項目不公示；省級評比達標表彰工作協調機構將審核意見報省級黨委、政府審批后，由省級評比達標表彰工作協調機構批復主辦或承辦單位；省級評比達標表彰工作協調機構向社會公布審批結果。③

四、我國國家表彰獎勵制度存在的不足

（一）地方表彰獎勵機構設置不全，人員隊伍的專業性需加強

目前我國國家表彰獎勵制度的管理體制和實施機制是黨的十八大以來逐步確立實施的，原相關表彰獎勵管理工作在公務員管理部門。由于實施新的管理體制以及機構改革，一方面出現地方表彰獎勵機構設置不全的情況，如H省在2019年5月機構改革后成立H 省表彰獎勵辦公室，部分市成立表彰獎勵處，縣一級基本沒有成立相應部門，只是安排人員側重表彰獎勵的相關工作。另一方面，出現人員隊伍對業務工作內容不熟悉的情況，特別是當原表彰獎勵管理部門的人員由于機構改革進行了部門調整，這種情況更加突出。如H 省現表彰獎勵辦公室人員都是機構改革后從其他部門充實進來的，人員隊伍的業務熟練度、制度知曉度等有待提升。

（二）不同級別和部門職責權限不清、制度實施機制不完善

目前我國表彰獎勵制度的頂層設計規定原則性較強，在制度實際運行中需要進行具體部門職責權限的劃分和運行機制的設計實施。從對各地表彰獎勵具體規定的內容對比來看，目前各地對部門職責權限的劃分和實施機制的設計尚不統一，即使是同一件事情，不同地區間的差別也較大。如在給功勛榮譽表彰獎勵獲得者高定工資的機制方面，四川由所在單位報同級工資福利主管部門與表彰獎勵主管部門或者工會組織審批批準后執行；甘肅由所在單位報各級組織和人社部門審批，同時抄送省財政廳和省級表彰獎勵主管部門備案；河北、海南由所在單位報經同級表彰獎勵主管部門審核批準后執行；廣西由所在單位提出申請，經同級表彰獎勵主管部門審核后，按工資管理程序辦理。僅高定工資一項，各地設定的機制中涉及的部門就包括：工資福利主管部門、表彰獎勵主管部門、工會組織、組織部門、人社部門、財政部門等。

(三）國家表彰獎勵基礎制度需進一步完善，規范性有待提高

目前我國國家表彰獎勵制度的框架已經建立，但基礎制度需進一步完善：一方面，已出臺的國家表彰獎勵制度的具體管理辦法和實施細則需要進一步制定完善；另一方面，各部門、各地區開展的具體表彰獎勵活動，在評選標準、評選程序、動態管理、監督檢查、待遇落實等方面需進一步規范管理、完善實施方案。

五、完善我國國家表彰獎勵制度的建議

（一）健全地方表彰獎勵機構設置，通過多種方式提高人員隊伍專業性

地方表彰獎勵機構是執行落實表彰獎勵制度、發揮制度效能的首要部門，要健全地方表彰獎勵機構，特別是縣一級表彰獎勵機構設置，確保表彰獎勵制度貫徹執行到底。同時，通過專題業務培訓、地區交流、工作專刊等方式加強和提升表彰獎勵人員隊伍的專業能力和素養，注重運用信息化手段促進表彰獎勵在橫向和縱向上及時交流、溝通和解決工作中遇到的問題，不斷培育和提高人員隊伍的專業性。

（二）梳理明確不同層級和部門職責權限，探索推廣成熟有效的實施機制

明確的層級和部門職責權限是表彰獎勵制度運行的基礎，成熟有效的實施機制是發揮表彰獎勵制度效能的保障。建議在頂層設計層面和地方實施層面進一步明晰不同層級、不同部門的職責權限。同時，對各地已建立的相關表彰獎勵制度實施機制進行統計評估，如在生活困難表彰獎勵獲得者幫扶實施機制方面，四川針對不同的幫扶內容實行不同的執行機制，確保幫扶政策有明確的負責部門和具體的執行標準。對于類似的實施機制，可以進一步跟蹤，待全面評估成熟后進行推廣，推動建立統一、規范、權威的國家表彰獎勵制度體系。

（三）健全國家表彰獎勵基礎制度，提高表彰獎勵規范性

健全國家表彰獎勵基礎制度，一方面要完善各地區各部門的表彰獎勵管理規范。各部門各地區需依照國家相關管理條例和辦法，完善本部門、本地區的表彰獎勵管理制度，加強政策指導、組織領導和監督檢查。另一方面，主辦部門要加強具體表彰獎勵項目管理，進一步規范管理評選標準、評選程序、動態管理、監督檢查等內容，確保表彰獎勵活動高質量開展。

注釋：

① 參考《北京市評比達標表彰活動管理實施細則》、《江蘇省評比達標表彰活動管理辦法實施細則》、安徽省《貫徹<評比達標表彰活動管理>實施細則》、《河北省評比達標表彰活動管理實施細則》等。

② 參考《江蘇省評比達標表彰活動管理辦法實施細則》、安徽省《貫徹<評比達標表彰活動管理>實施細則》、《河北省評比達標表彰活動管理實施細則》等。

③ 參照《評比達標表彰活動管理辦法》、《北京市評比達標表彰活動管理實施細則》、《江蘇省評比達標表彰活動管理辦法實施細則》、安徽省《貫徹<評比達標表彰活動管理>實施細則》、《河北省評比達標表彰活動管理實施細則》等。