鄉村振興背景下 城鄉融合職業教育體制機制的建構

【摘 要】建立健全城鄉融合的發展體制機制是我國鄉村振興的重要目標和路徑。現行城鄉職業教育體制機制存在的缺陷，導致職業教育對地方經濟社會發展“貢獻度”低、城鄉職業教育資源配置和布局“合理度”“融合度”低。未來城鄉融合職業教育體制機制的創新，應做到資源配置共享流動、管理體制統籌高效、辦學體制多元靈活、發展制度和政策健全創新。為此，必須統籌規劃城鄉職業教育，促進功能融合;構建開放融通的城鄉職業教育和培訓支持體系，促進農村人力資源再開發;建立城鄉統一的職業教育資源市場，促進資源優化配置;打造城鄉職業教育共同體，促進優質資源共享;構建城鄉融合的職業教育辦學體制，促進發展優勢互補。

【關鍵詞】鄉村振興戰略;城鄉融合;職業教育;體制機制

【中圖分類號】G710? 【文獻標志碼】A? 【文章編號】1005-6009（2021）29-0006-08

【作者簡介】馬建富，江蘇理工學院（江蘇常州，213001）農村職業教育研究所所長，教授，主要研究方向為農村職業教育和成人教育。

民族要復興，鄉村必振興。至2020年，按照現行貧困標準，我國取得了脫貧攻堅的勝利;進入“十四五”，將要全面推進鄉村振興戰略，這是我國“三農”工作重心的歷史性轉移。鄉村振興的重要標志之一就是城鄉融合，城鄉融合發展是基于新時代我國社會主要矛盾已經轉變為人民群眾對美好生活的需要與社會發展不平衡不充分的矛盾而做出的重要決策，也是基于對新時代城鄉關系的深刻認識和準確把握而做出的戰略部署。對于職業教育來說，準確把握城鄉融合發展理念的科學內涵和特征，解析現行城鄉職教體制機制存在的不適應性，進而架構適應城鄉融合需要的體制機制的基本框架，是亟待研究的重要課題。

一、 城鄉融合的內涵及特征

（一）城鄉融合的內涵

城鄉融合理論最早可以追溯到空想社會主義者提出的有關城鄉發展的構想。馬克思主義認為城鄉融合是城鄉通過互動，從分離、對立逐步走向融合的過程，城鄉融合是歷史發展的必然趨勢，由生產力與生產關系基本矛盾所決定。[1]人口和資源在空間上高度集聚所形成的大城市不是人類最終的歸宿，人類社會演進的最終狀態是“城鄉融合”狀態。[2]城鄉融合發展的過程，反映了城市和鄉村關系的演變，即從初期的“融合”（嚴格地說是混合，或者是低層次意義上的融合），到“分離”，再到“融合”這樣一個否定之否定的發展過程。每一次“否定”都是因經濟社會進入新的更高的發展階段而出現的更符合發展需要的存在。

關于城鄉融合的概念，人們常常從不同的學科視角對其進行定義，雖然表述有些差別，但核心要素基本一致：“城鄉融合”是指通過頂層設計、統籌規劃，使城鄉經濟社會生活、空間環境等緊密結合，城鄉要素自由雙向流動，最終城鄉差別顯著縮小，實現協調發展，融為一體。

我國曾先后提出“城鄉統籌發展”“城鄉一體發展”等戰略，“城鄉融合發展”與之具有明顯的不同。這一區別在《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》的總體要求中已有清晰反映，即“堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化”。由此看出，城鄉融合的關鍵是“互促”“互補”“融合”，城與鄉作為對等的兩個方面，在融合發展中扮演好自己的角色，發揮獨特的不可替代的作用。

（二）城鄉融合的特征

1.城鄉空間高度融合。

隨著鄉村振興戰略的不斷推進，農村經濟社會快速發展，使得原地理學意義上的城鄉空間概念愈加模糊，形成了“城中有鄉、鄉中有城”的城鄉狀態。城鄉空間融合的目的和結果是優化布局，實現城鄉協調、融合發展的空間形態。空間的融合為城鄉職業教育、成人教育的交流提供了更好的基礎和更加便捷的條件。

2.城鄉功能互補等值。

實施城鄉融合發展的核心理念和策略是，把鄉村作為與城市具有同等地位的有機整體，充分考慮鄉村的產業、生態資源、文化背景等條件，發揮鄉村內在的優勢，建立科學合理、長期持續的內生增長機制。[3]將城市和鄉村看成是一個共同體中功能等值、互補的兩個子系統，是對鄉村價值的再發現和重新認識。需要指出的是，城鄉融合發展不是指按照城市一種模式去發展，而是強調城鄉之間的統籌規劃、互聯互通等，強調在各具特色的基礎上的共同繁榮。

3.城鄉資源要素對流。

在我國既往的城鄉發展歷程中，資源呈現由鄉村向城市的單向流動狀態。城鄉融合發展則是使城鄉資源實現優化配置，推動城市物質資本、人才資源等向農村流動。構建城鄉資源要素開放、對流機制，讓資源要素能夠在城鄉之間暢通無阻地雙向流動是融合發展的必要前提。

4.城鄉人群自由發展。

實現人的全面發展是馬克思主義城鄉融合發展理論的一個最終目標。馬克思主義認為，城鄉分離對立使城鄉居民屈從于資本主義社會分工，這種屈從把一部分人變為受局限的城市動物，把另一部分人變為受局限的鄉村動物，并且每天都重新產生二者利益之間的對立。[4]實現融合發展，必將為城鄉人群自由而又全面發展創造條件。因此，人的全面、自由發展是城鄉融合理論的核心和最根本的價值追求，自然也是其最根本的特征。

5.城鄉制度配置一體。

實現城鄉融合發展固然需要物質條件基礎，但更需要加強制度層面的建設，由制度來規范和推進城鄉融合。城鄉制度融合的目的在于促進城鄉資源自由流動，使城鄉居民平等享受社會發展權益。城鄉制度融合需要以人本訴求為出發點，提高鄉村在區域發展過程中的話語權，加強城鄉管理體制機制創新，推動人為造成的社會分層走向平等。[5]在城鄉融合推進的初級階段更需要有一些偏向農村的發展政策，以加快城鄉融合進程。

二、 現行城鄉職業教育體制機制的癥結

由于我國長期存在二元割裂的經濟社會結構，城鄉職業教育體制機制基本上也是各行其道，自成系統。這種體制機制與城鄉融合的趨勢和要求越來越不相適應，并在很大程度上影響了鄉村振興人才的培養。

（一）服務偏向，對地方經濟社會發展“貢獻度”低

依據我國調整中等教育結構、大力發展職業教育的初衷，中等職業教育必須為地方經濟社會發展服務。就農村職業教育而言，就是基于農村產業結構的特點和特色培養、培訓各級各類人才。但是，中等職業教育恢復發展四十年來，農村職業教育的功能定位和服務方向始終受到人們的詬病，農村職業教育對農村經濟社會發展的貢獻度還不夠高，在鄉村振興背景下，這種不適應性表現得更為明顯。

首先，城市取向的功能定位，使得農村職業教育辦學“失去了自我”。農村職業教育為勞動力向城鎮有序轉移、為農民工市民化轉變服務理所應當，但是現實中卻出現了“城市取向”的發展定位與農村社會事業發展需求的矛盾。“城市取向”的主要表征是面向城市和優先發展城市職業教育，由此導致最需要人才的農村經濟社會發展得不到應有的人力資源，農村成了為城市發展培養、輸送人才的搖籃和基地。

其次，面向經濟發達地區的服務定位，使得經濟薄弱地區的城鄉職業教育辦學“迷失了方向”。我國東部沿海地區經濟基礎較好，具有更大的就業優勢和發展空間，畢業生薪酬更高、更具有吸引力，這種比較優勢導致經濟薄弱地區職業教育培養的人才大量流向了經濟發達地區。與此同時，部分中西部地區的職業院校也迎合學生和家長的心理，唯經濟發達地區需要開設專業、設置課程，由此造成了經濟不發達地區社會發展需要的人才匱乏，特別是在鄉村振興背景下，現代農業發展、一二三產業融合發展需要的人才沒有來源。這種主要面向經濟發達地區培養人才的服務定位，在一定程度上違背了職業教育主要服務地方經濟或者區域經濟發展的本意。未能扎根地方經濟發展土壤的職業教育往往難以得到地方政府的支持，缺乏持久的發展動力;也容易受到外圍經濟發展的影響，穩定性明顯不足。

（二）二元割裂，城鄉職業教育資源配置“合理度”低

在中國城鎮化推進過程中，城市顯現了強大的極化效應，農村大量的勞動力、資本、土地等要素流向城市，特別是那些年輕且文化程度較高的鄉村精英也流向了城市;而與此同時，城市對鄉村的要素輸出和擴散作用卻比較微弱。這種近乎單向的流動體制和模式使得鄉村逐漸成為“空心村”，農村基層組織也嚴重弱化。由二元割裂導致的城市對鄉村的虹吸效應，在職業教育資源配置上表現得淋漓盡致。

首先，由于發展基礎相對較好，政府在做教育資源配置的決策時，常常更愿意錦上添花，將更多的教育資源配置給城市職業學校;而農村職業學校由于基礎過于薄弱，難以通過短期扶持產生立竿見影的效果，不能顯現工作業績，在教育資源配置時自然有意無意成了“被遺忘的角落”。

其次，作為職業教育核心資源的教師隊伍配置更是差異較大。一方面每年的新教師配備首先滿足城市職業學校發展所需，無論是數量還是質量，城市職業學校都比較占先。另一方面在教師流動過程中，常常是把鄉村的優秀教師調配給城市職業學校作為一種“激勵手段”，美其名曰，讓優秀教師有更好的發展環境和機會。與此同時，則把城市職業學校中一些低水平甚至面臨淘汰的、不合格的教師“下放”到農村，以起到人員管理的“警示”作用。

再次，教育資源流動具有不平等性。主要表現為不但農村教育資源向城市單向流動，而且這種流動是建立在不等價交換的基礎上的。教育資源要素對流不順暢，使得城鄉職業教育、成人教育難以實現融合發展、協調發展。

（三）協同不夠，城鄉職業教育布局“融合度”低

由于長期城鄉二元結構背景下的慣性思維、事實上依然存在的城鄉差距及配套制度和政策創新不夠，現行城鄉職業教育依然相互割裂，突出表現在城鄉職業教育布局缺乏統籌和融合思維。比如一個縣區的職業學校布局雖然考慮到了區域特征以及對人才的需求，但未能在上位市域范圍內考慮服務功能的整合與合理分工;致使一方面市域范圍內各縣級職業學校功能同質化，另一方面城市職業學校難以充分利用自身的優質辦學條件和資源，為農村職業學校服務，產生應有的輻射作用。再就專業建設而言，盡管在鄉村振興背景下農村一二三產業正呈現一體化發展的趨勢，農村新業態已經出現，但是城鄉職業學校專業設置缺乏合理分工，未能根據新業態發展的需要利用各自的優勢形成發展共同體，合力培養新興產業發展所需人才，使得鄉村振興缺乏人才的保障和支撐。

三、 城鄉融合職業教育體制機制框架的架構

2020年底召開的中央農村工作會議要求推動城鄉融合發展見實效，健全城鄉融合發展體制機制，促進農業轉移人口市民化;要賦予縣級政府更多資源整合使用的自主權，強化縣一級的綜合服務能力。職業教育必須基于鄉村振興的目標指向及其發展的必然趨勢，基于“融合”理念，積極地進行體制機制的改革與創新，提升城鄉職業教育活力，更好地為鄉村振興培養高素質應用型人才。

（一）城鄉融合職業教育資源配置機制——共享、流動

一般來說，教育資源由兩部分組成：一部分是“軟”的智慧型的教育資源，包括師資力量、信息技術和信息資源等;另一部分是“硬”的物質型資源，包括校園校舍、圖書、教學設備設施、教學場地等。[6]隨著社會經濟發展水平的提升，農村職業學校辦學所需的物質資源條件得以改善，但以教師資源為主體的核心資源還比較欠缺，特別是在現有政策和制度條件下，還難以實現城鄉之間的有效對流，優秀的、高水平的職業教育教師流向農村的動力不足。為此，必須堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，建立以有利于教師流動為重點的教育資源配置機制，促進各類資源要素更多地向鄉村流動，形成城鄉之間的良性互動，為城鄉職業教育資源共享、人才共育、融合發展注入新動能。

（二）城鄉融合的職業教育管理體制——統籌、高效

長期以來，我國農村職業教育的管理主要以縣為核心，責任在縣、鄉兩級政府。這種管理體制可以在一定程度上調動地方政府辦好職業教育的積極性。但是以縣為主的管理體制也存在明顯的弊端：一是職業教育能否發展、發展水平如何，與縣鄉級領導對職業教育的認識及發展理念密切相關;二是職業教育發展在很大程度上受制于地方經濟發展水平。要改變這一現狀，就要適度提升統籌主體的管理重心，加大統籌力度，強化對鄉鎮成人職業教育培訓的管理。關鍵在于實現縣域范圍內人財物資源的統一管理，集中解決職業教育投入、教師隊伍建設以及教育管理等重大問題。其中最為重要的是兩個方面的統籌，即教師資源的統籌（統一配置與流動）和教育投資的統籌（城鄉職業教育和培訓經費統一）。如此，不僅有助于縮小城鄉職業教育的差別，而且能促進區域內城鄉職業教育的均衡發展，助推教師資源的有序流動。

（三）城鄉融合的職業教育辦學體制——多元、靈活

2019年《國家職業教育改革實施方案》提出，要“促進產教融合校企‘雙元育人”，“建設多元辦學格局”，再次印證了推動職業教育辦學體制改革的必要性。在鄉村振興背景下的城鄉融合趨勢，以及產教融合的職業教育改革和發展要求，更是為城鄉融合職業教育辦學體制的改革指明了方向，創造了條件。

城鄉職業教育辦學體制改革的重點和突破口，是在整合現有職業教育資源，使其在最大限度地發揮效用的前提下，拓展職業教育辦學的增量資源;在明確政府責任的基礎上，積極吸納社會資源，如社會團體、行業、企業以及個人參與城鄉職業教育一體化建設，進一步拓展職業教育的辦學資源。在此基礎上，形成多元化的校校聯合、職成合作、校企合作、產教融合的城鄉融合職業教育辦學模式。

（四）城鄉融合的職業教育發展制度和政策——健全、創新

無論是資源配置還是管理體制和辦學體制的有效實施推進，都必須健全城鄉融合的職業教育制度，創新相關政策。為此，一方面要對現有的城鄉職業教育發展制度和政策進行梳理，審視現行制度和政策的適應性、局限性;另一方面要依據未來可能出現的新情況、新需求，積極完善現有的制度和政策，并同步甚至超前配置有助于城鄉融合職業教育體制機制運行的制度和政策，既確保改革的順暢，又能為城鄉融合職業教育體制機制的高效運作奠定基礎。

城鄉融合職業教育制度和政策配置、創新的重點是，圍繞“融合”“一體化”做文章，強化“城、鄉”“產、教”的參與性，兼顧職業教育人才“培養”“培訓”體系的融通設計。當然還要充分考慮各地在鄉村振興背景下城鄉融合的梯度性、層次性，提出具有區域差異性和針對性的制度與政策。

四、 城鄉融合職業教育體制機制的實現策略

構建城鄉融合的職業教育體制機制，既是對未來職業教育發展理想化的追求，也是促進城鄉職業教育服務效能擴大的必然選擇。根據鄉村振興對職業教育人才培養的要求以及我國“十四五”發展規劃目標，我們要構建充滿活力的、有利于協同培養高素質技術技能人才的、城鄉融合的職業教育體制和機制。

（一）統籌規劃城鄉職業教育，促進功能融合

規劃對城鄉職業教育融合發展具有導向意義。制定與城鄉融合發展目標相一致又切實可行的發展規劃要注意做好以下工作：

首先，加強對發展規劃的研究。展開充分的調查研究是制定發展規劃的前提和基礎，各級政府及其教育行政管理部門在制定“十四五”職業教育發展規劃時，必須基于城鄉融合的趨勢和要求，以有助于促進城鄉職業教育協同培養鄉村振興所需要人才為目標，對城鄉職業教育的實然狀態尤其是資源配置等問題進行全面的調查。研究的內容包括區域經濟發展規劃特別是城鄉融合的區域戰略規劃，城鄉融合對職業教育和成人教育培訓的需求，本地職業教育、成人教育發展的基礎及服務能力，等等，在此基礎上編制城鄉融合的職業教育發展規劃。

其次，堅持統籌原則，注重增強城鄉發展的協同性、關聯性和整體性，達成資源整合、效能擴大的目標，使建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的要求有效落地生根。

再次，以優化城鄉職業學校專業布局為重點和契機，形成城鄉融合的職業教育和培訓網絡體系。在配套政策及制度的支持下，暢通城鄉資源雙向流動的渠道，逐漸形成城鄉融合發展的空間網絡，并發揮城市向鄉村的涓滴效應，促進城鄉職業教育融合目標的實現。在機構布局上，應重點完善村級和鄉鎮一級的職業教育培訓機構的設點布局，充分發揮縣級職業教育中心的輻射、引領作用，形成村、鄉鎮、縣三級職業教育培訓網絡，滿足農村群體對職業教育和培訓的需求。

另外，加強縣域城鄉職業教育與培訓的統籌組織和規范化管理。通過縣域統籌和規范化管理，避免專業設置重疊、培訓重復，使有限的職業教育和培訓資源得到合理使用，保證職業教育和培訓的有序開展和實效發揮。需要特別指出的是，在縣域內開展職業教育培訓，要強化對城鄉職業教育培訓對象的整合。縣域職業教育培訓對象具有多樣性，包括轉移農民培訓、留守農民培訓、失地農民培訓、新型職業農民培訓、城鄉弱勢群體培訓、返鄉創業農民工培訓、軍轉人員培訓等。對這些培訓對象要在摸底的基礎上實施統籌管理，分類分層培訓，防止多頭管理、混合培訓。

（二）構建開放融通的城鄉職業教育和培訓支持體系，促進農村人力資源再開發

人口紅利曾經為中國經濟社會保持持續的高速增長譜寫了輝煌之歌，當前中國經濟要實現可持續發展并避免掉入“中等收入陷阱”，最為現實的可選之路便是通過職業教育和培訓，使得人力資源的紅利再生。為此，必須構建一個有助于促進人力資源紅利生成的城鄉職業教育和培訓支持體系，由此實現城鄉人力資源統籌規劃開發及效能最大化、最優化的目標。通過城鄉融合的職業教育和培訓支持體系的建立，為所有需要接受職業教育和培訓的人員提供機會。

做好城鄉職業教育和培訓體系“融合”大文章的關鍵是，通過縣域職業教育和培訓支持體系的構建，形成城鄉統籌規劃和一體化的人力資源開發格局;通過城鄉融合職業教育和培訓體系的構建，一方面確保滿足城鄉不同群體的不同培訓需求，另一方面促進農民工市民化，促進城鄉社區居民生活品質的提升，全面服務于鄉村振興的“二十字”目標，即“產業興旺，生態宜居，鄉風文明，治理有效，生活富裕”;必須發揮城市職業教育和培訓的有利條件，形成合力開發城鄉人力資源的優勢;必須通過融合策略，形成城鄉多層次的梯級培訓以及勞動力輸出地與輸入地協同配合的人力資源開發與再開發的職業教育和培訓支持格局。

（三）建立城鄉統一的職業教育資源市場，促進資源優化配置

城鄉職業教育融合發展的重要基礎就是通過城鄉職業教育資源的充分、自由流動，實現均衡配置。因此，必須構建城鄉統一的要素市場，一方面有利于農村職業教育要素進入城鎮;另一方面，有利于集聚在城市的以師資為核心的教育要素能夠自由暢通地流向農村職業學校和成人教育中心。后者是建立城鄉統一教育要素市場的關鍵。

建立健全城鄉融合職業教育發展體制機制，促進城鄉融合發展和城鄉要素雙向流動，核心是解決“人”的問題，關鍵是如何使城市優質職業教育資源進入農村。要控制資源單向流動，促進資源要素在城鄉間合理均衡配置，必須建立激勵約束機制。因此，要建立城鄉一體化的師資管理制度。一是實現城鄉教師編制統一化管理，取消城鄉教師之間的差別，在縣級層面進行統一的標準化管理。這既有利于促進城鄉職業教育師資在縣域統一的教育資源市場自由流動，也有利于師資在區域范圍內共享，從而優化教育資源配置，提升教師資源使用效率。二是要不斷提高農村教師的待遇水平，使之達到乃至高于城市教師的待遇。這樣一來既有助于改變農村職業學校、成人教育中心教師尤其是優秀教師千方百計向城鎮單向流動的狀態，更易推進城鎮教師向農村流動。為此，不僅要建立城鄉職業教育教師工資及福利待遇一體化機制，而且還要對自愿或者通過機制調節進入農村任教的教師給予下鄉的額外津貼與補助，以保障教師的權益，激發教師流動的積極性。當然，城鄉職業教育資源的流動、共享還包括其他類型的物質資源及信息資源的共享。

（四）打造城鄉職業教育共同體，促進優質資源共享

促進城鄉職業教育優質資源互通、流動、共享，可以基于政策推動或者制度規定來實現，還有一條很重要的路徑就是構建城鄉職業教育共同體。在共同體中，城鄉職業學校不是相互替代，不是削“峰”填“谷”，而是在相互合作與相互競爭中呈現多贏，進而實現職業教育共生系統的結構重組和功能創新。[7]69在城鄉職業教育共同體建設的初級階段，要充分利用城市職業學校的優質教育資源尤其是優秀師資進行共享，專業建設、課程和教材建設齊頭并進，提高實驗實訓設施的使用率等;還可以通過城市職業學校設置分校等方式實現資源雙向流動。

城鄉職業教育共同體構建，不僅是指城鄉職業學校聯合建立集團或者辦學聯盟，還包括城鄉職業學校與成人學校共同體的建設。未來農村成人教育、社區教育的地位將愈益凸顯，其在鄉村振興戰略目標實現中的作用越來越大。目前農村成人教育中心或者社區教育中心條件相對有限，尤其是師資隊伍、實訓設施、信息資源建設遠不如城市同類機構。因此，應考慮將成人教育中心和社區教育中心一并納入共同體建設。這既是鄉村振興背景下成人教育發展的需要，也是未來城鄉職業教育和成人教育協同發展、一體化發展的必然要求。

（五）構建城鄉融合的職業教育辦學體制，促進發展優勢互補

要將城鄉職業教育原來分割、二元的辦學體制融通在一起，一條現實路徑就是通過集團化辦學模式，形成政府統籌、行業指導、企業主動參與的職業教育辦學體制。政府在頂層設計層面做好統籌規劃和政策創新服務工作，積極引導企業尤其是規模企業參與城鄉職業學校建設，促進城市職業學校、社區學院加強與農村職業學校和成人教育中心（社區教育中心）的交流與支持，鼓勵以專業建設為紐帶，發展職校、行業、企業職業教育集團，形成多元共生、城鄉融通的職業教育辦學體制。這種體制打破了原有行業界限和資源配置無序的藩籬，促進職業教育與經濟社會的緊密結合，發揮政府統籌和行業參與的積極性，將職業教育共生系統中政府、行業、企業、職校等單元整合成利益共同體，使其在追求各自利益最大化的同時確保職業教育集團的整體利益。[7]67

【參考文獻】

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