論生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之銜接

摘要：在現行司法實踐中，我國對生態環境損害之救濟采取的是生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟并行的“雙軌制”模式。通過分析典型案件可以發現，現行立法未能為化解生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之間的制度“碰撞”提供明確的規范指南，導致“兩訴”之間時常會陷入管轄沖突與銜接困境。生態環境損害賠償訴訟的模糊屬性以及相關立法規定的缺失，是導致“兩訴”銜接陷入困境之根由。為此，應當在準確識別生態環境損害賠償訴訟性質之前提下，通過立法對“兩訴”之間的順位規則、索賠主體機制等核心規范予以明確。具體而言，未來我國應當明確生態環境損害賠償訴訟優于環境公益訴訟的順位規則，并建立“行政機關—環保組織—檢察機關”三位一體且逐層遞進的索賠主體結構，最大程度發揮“兩訴”之制度合力。

關鍵詞：環境民事公益訴訟;生態環境損害賠償訴訟;訴訟性質;銜接路徑

中圖分類號：D9268;D925 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1008-5831（2021）03-0169-12

一、問題緣起

環境司法改革是近年來我國環境法治發展與生態文明建設的重要場域之一，如何通過司法手段改善生態環境狀況、維護環境公共利益則是目前我國環境司法改革的核心關切。在我國現行法律框架內①，符合法定條件的環保組織或檢察機關均可提起環境民事公益訴訟。但從司法實踐的客觀效果上看，經由環境民事公益訴訟制度所追究的環境侵害行為人的生態環境損害賠償責任具有一定偶然性，有時甚至會出現選擇性訴訟之尷尬，因而有必要構建常態化的生態環境損害賠償制度[1]。為此，中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年、2017年先后印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》與《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），以規范性文件的形式在全國范圍內推行生態環境損害賠償制度。從“頂層設計”視角觀之，生態環境損害賠償制度是嚴格落實“損害擔責”原則和深化生態文明體制改革的重大制度創新國務院于2015年審議通過了生態文明體制改革總體方案和相關配套的“1+6”方案。其中，“1”是指生態文明體制改革總體方案，“6”是指生態環境損害賠償制度改革試點方案、環境保護督察方案（試行）、生態環境監測網絡建設方案、開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案、黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）、編制自然資源資產負債表試點方案。，其以新型民事訴訟類型的創設（生態環境損害賠償訴訟）為后盾與保障，輔之以賠償權利人與賠償責任人之間的協商（生態環境損害賠償磋商），以確保實現維護環境公共利益與修復受損生態環境之目標[2]。根據《改革方案》的有關規定《改革方案》第4項規定：“明確賠償權利人。國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府，下同）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。省域內跨市地的生態環境損害，由省級政府管轄;其他工作范圍劃分由省級政府根據本地區實際情況確定。省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。跨省域的生態環境損害，由生態環境損害地的相關省級政府協商開展生態環境損害賠償工作。”，國務院授權的省級、市地級政府及其指定的自然資源、環境保護等相關行政機關（以下簡稱“環保行政機關”）均有權提起生態環境損害賠償訴訟。自此，在生態環境損害之司法救濟場域中，我國形成了環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟（以下簡稱“兩訴”）并駕齊驅之格局。

為充分發揮“兩訴”之制度合力，《改革方案》明確提出：“生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間的銜接問題鑒于《改革方案》中采用的是“生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間的銜接問題”之相關表述，為與之保持一致，故筆者選取“論生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之銜接”作為本文的主標題。其實，從學理上辨析，環境公益訴訟有環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟之分，但本文所探討“兩訴”之銜接問題僅涉及其中的環境民事公益訴訟制度。因此，若無特別說明，本文所指的環境公益訴訟制度特指由符合法定條件環保組織或檢察機關所提起的環境民事公益訴訟。，需由最高人民法院協商有關部門根據實際情況制定指導意見予以明確。”[3]然而截至2019年1月1日，我國中央層面的立法規范與司法解釋均未就該問題予以回應。法律規范上的缺位必然會給學理研究與司法實踐帶來難題。對此，試以一則案例闡述之。2016年11月，江蘇省環保聯合會作為原告向南京市中級人民法院提起環境民事公益訴訟，要求德司達（南京）染料有限公司（以下簡稱“德司達公司”）承擔污染水域的環境修復費用以及案件訴訟費用，該訴請得到南京市中級人民法院的立案受理。2017年1月，江蘇省人民政府以賠償權利人的身份又針對同一事由提起生態環境損害賠償訴訟，要求德司達公司支付費用2 428.29萬元，用于修復當地受損的生態環境。隨后，南京市中級人民法院將江蘇省環保聯合會與江蘇省人民政府列為共同原告，并選擇將兩案合并審理。針對“德司達案”，江蘇省環保廳有關發言人在接受采訪時介紹，“本案既是江蘇省人民政府以賠償權利人身份提起的首例生態環境損害賠償訴訟案件，也是省政府與省環保聯合會攜手作為共同原告提起的首例環境民事公益訴訟案件”[4]。這讓我們不禁反思：既然是“首例生態環境損害賠償訴訟案件”，緣何江蘇省環保聯合會能夠成為該案的適格原告？既然是“首例環境民事公益訴訟案件”，緣何江蘇省人民政府能夠成為該案的適格原告？“兩訴”之間究竟是何種關系？實踐中“兩訴”之銜接狀況如何？理論上“兩訴”之共性與特性何在？對于現行實踐中并行的“兩訴”，未來我國應當如何對二者進行銜接與整合，以最大程度發揮其制度合力？

二、實踐檢視：“兩訴”銜接困境之反思

當前，我國中央層面的法律法規尚未對“兩訴”原告主體之起訴順位進行明確規定，在現行司法實踐中，我國對生態環境損害之救濟采用的是一種“兩訴”并行的“雙軌制”模式。申言之，針對同一環境侵害行為，既可由符合法定條件的環保組織或檢察機關對其提起環境民事公益訴訟，亦可由省級、市地級政府及其指定的環保行政機關對其提起生態環境損害賠償訴訟。不難看出，“兩訴”之間是一種并行關系，具有法定資格的原告主體均可行使其訴權而不受限，哪方率先起訴就適用哪方所屬的訴訟制度[5]。這可視為在新時代生態文明建設與綠色發展背景下，我國為充分調動各訴訟主體積極性而采取的方略。

從理論上說，某一環境侵害行為既可能導致特定民事主體的人身傷害、財產損失或精神損害，也可能會造成生態環境本身的損害[6]。為充分落實“損害擔責”原則，環境侵害行為人必須承擔相應的生態環境修復或金錢賠償責任。由于“兩訴”之訴訟目的均在于填補生態環境損害、維護環境公共利益，故而某一環境侵害行為可能會同時落入“兩訴”之規制范疇，進而產生相對復雜的、處于不同訴訟制度之間的銜接問題[7]（表1）。

2015年10月，山東省章丘市普集鎮上皋村3號廢棄煤井被人為傾倒危險廢物，當場造成4人死亡。該事件發生后，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱“綠發會”）迅速組織工作人員及律師開展現場調研，并于2016年1月向濟南市中級人民法院遞交環境民事公益訴訟案件相關材料，起訴山東萬達有機硅新材料有限公司、山東麟豐化工科技有限公司等6家企業。2016年3月，濟南市中級人民法院受理此案。與此同時，綠發會邀請濟南市人民檢察院、濟南市環境保護局同時支持起訴并獲同意。2016年7月，濟南市中級人民法院以審理刑事案件為由，作出中止審理環境民事公益訴訟案件之裁定 2017年10月，山東省環保廳基于同一事由向濟南市中級人民法院提起生態環境損害賠償訴訟，該案亦被人民法院立案受理。2017年11月，綠發會在得知刑事判決結果后，第一時間向濟南市中級人民法院提交了恢復審理環境民事公益訴訟案件的申請書，但該申請并未得到人民法院的明確答復。2017年12月，濟南市中級人民法院在上述環境民事公益訴訟案件尚未審結之情形下，先行審理了由山東省環保廳所提起的生態環境損害賠償訴訟案件

近年來，在生態文明建設逐步推進以及環境司法改革不斷深化之背景下，符合法定條件的環保組織、檢察機關以及環保行政機關往往傾向于采取更為積極主動的措施來處理環境事故，這就增加了“兩訴”之間產生“碰撞”的可能性。通過梳理上述典型案件可以發現，在司法實踐中，當“兩訴”之間產生“摩擦”與“碰撞”時，法院通常會采取如下兩種處理方案：第一種方案是將“兩訴”合并審理（如“德司達案”與“藏金閣案”）;第二種方案則是將“兩訴”分而治之，概言之，就是中止環境公益訴訟案件的審理，而徑行審理生態環境損害賠償訴訟案件（如“章丘案”）。

其實，不同的處理方案實則反映出各法院對于“兩訴”關系之不同認識。例如，在“德司達案”中，南京市中級人民法院將生態環境損害賠償訴訟視為環境公益訴訟之一種，故而將環保組織（江蘇省環保聯合會）與行政機關（江蘇省人民政府）認定為環境公益訴訟的共同原告，進而作出將兩案合并審理之決定參見江蘇省南京市中級人民法院（2016）蘇01民初1203號民事判決書。。又如，在“藏金閣案”中，盡管重慶市第一中級人民法院將“兩訴”視為具有牽連關系的獨立之訴，但鑒于兩案事由、訴訟目標的同一性以及訴訟請求的一致性，同時出于節省司法資源方面的考慮，亦選擇將兩案合并審理參見重慶市第一中級人民法院渝（2017）01民初773號民事判決書。。再如“章丘案”中，濟南市中級人民法院認為，相較于環保組織而言，環保行政機關不僅在專業人員、技術設備等方面具有無可比擬的優勢，而且其本身具有環境保護與監管之職責（職權），故而由行政機關提起的生態環境損害求償之訴在順位上應當優先于由環保組織（綠發會）提起的環境民事公益訴訟[8]。換言之，在生態環境損害之司法救濟場域，行政機關享有優先提起求償之訴的權利。故此，在環境民事公益訴訟案件仍處擱置狀況之背景下，司法機關先行審理了生態環境損害賠償訴訟案件。

進一步觀察不難發現，上述3個案件均為多個原告主體就同一生態環境損害事實提起索賠之訴的典型案件。例如，在“章丘案”中，法院先后受理了環保組織（綠發會）與行政機關（山東省環保廳）針對同一生態環境損害事實提起的兩項索賠之訴。具體而言，法院以審理刑事案件為由，對受理在先的環境民事公益訴訟案件（由綠發會單獨提起）作出了中止審理之裁定。此后，盡管所涉刑事案件業已審理完畢，但法院仍未恢復對環境民事公益訴訟案件的審理，而是徑行審理了生態環境損害賠償訴訟案件。從程序法視角觀之，這一處理方式涉嫌違反如下規定：其一，在中止審理案件的原因消除后，法院并未依法及時恢復對環境民事公益訴訟案件的審理，此舉有悖于我國《民事訴訟法》（2017年）第150條第2款《中華人民共和國民事訴訟法》（2017修正）第150條第2款規定：“中止訴訟的原因消除后，恢復訴訟。”之規定;其二，法院并未主動審查并向原告釋明可以適用共同訴訟之規則，這有違我國《民事訴訟法》（2017年）第52條第1款《中華人民共和國民事訴訟法》（2017修正）第52條第1款規定：“當事人一方或者雙方為二人以上，其訴訟標的是共同的，或者訴訟標的是同一種類、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。”之規定。從學理上辨析，共同訴訟可細化為普通共同訴訟與必要共同訴訟兩大類。所謂必要共同訴訟，意即“當事人一方或雙方為二人以上，其訴訟標的是共同的，人民法院必須合并審理并作出同一判決的訴訟”[9]。從已有信息不難判斷，“章丘案”是由兩不同原告（綠發會、山東省環保廳）針對同一生態環境損害事實所提起的訴訟，而且其訴訟標的也是共同的。因此，法院正確的做法理應是，進一步審查案件事實以判定該案是否符合必要共同訴訟的條件。如若法院在審查后認為無須合并審理，則應當對環保組織（綠發會）提起的環境民事公益訴訟案件恢復審理，但法律另有規定的除外[10]188。此外，需要注意的是，“藏金閣案”與“德司達案”均為環保組織與行政機關作為共同原告提起的索賠之訴，這符合我國《民事訴訟法》（2017年）關于必要共同訴訟之規定。當然，上述兩案也存在些許差異：如“藏金閣案”中的兩原告是同時向法院提起索賠訴訟，而“德司達案”中的行政機關（江蘇省人民政府）是以申請參加訴訟的方式進入到訴訟程序之中。

綜上，從現行司法實踐看，適格的行政機關與環保組織均可針對同一生態環境損害事實提起索賠之訴。從程序法視角分析，如若上述兩主體均提起索賠訴訟，法院可適用必要共同訴訟之規則對兩案予以合并審理。然而，由于“兩訴”的理論基礎有別，加之當前司法機關對于“兩訴”之間的基本關系尚未達成共識，由此導致司法實踐中“兩訴”之管轄與銜接陷入一種較為混亂的困局。本文認為，破解上述困局之前提在于從法理層面對“兩訴”之基本關系予以厘清，關鍵在于對生態環境損害賠償訴訟的性質進行準確識別，落腳點在于通過立法對“兩訴”之間的順位規則、索賠主體機制等核心規范予以明確。唯此，方可妥善解決“兩訴”之間的銜接難題。

三、重拾文本：“兩訴”之共性與特性

如前所述，“兩訴”并行的 “雙軌制”模式時常會導致二者間產生“摩擦”與“碰撞”，進而造成司法資源的嚴重浪費。為此，有必要對“兩訴”之間的順位規則、索賠主體機制進行制度設計。正確認識“兩訴”關系，是對其進行制度設計之前提。那么，從應然層面來說，“兩訴”之間究竟是本質同一，還是各行其是呢？對于這一問題的不同回答將觸發不同的訴訟機制。鑒于該問題的重要性，我們不應局限于環境公益訴訟或生態環境損害賠償訴訟的單一研究框架，而應當從“兩訴”之共性與特性出發，以多維視角系統而周延地對“兩訴”之制度圖景加以審視。

仔細對比《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第1條《解釋》第1條規定：“法律規定的機關和有關組織依據民事訴訟法第55條、環境保護法第58條等法律的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第119條第2項、第3項、第4項規定的，人民法院應予受理。”以及《改革方案》第3項《改革方案》第3項規定，“本方案所稱生態環境損害，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化”。“（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態環境損害賠償責任：1.發生較大及以上突發環境事件的;2.在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的;3.發生其他嚴重影響生態環境后果的。各地區應根據實際情況，綜合考慮造成的環境污染、生態破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形”。之規定，可以發現“兩訴”的共性至少有三：其一，“兩訴”的原因行為具有同一性，即均可將其原因行為歸為污染環境或破壞生態的環境侵害行為。其二，“兩訴”的適用范圍具有高度契合性。具體來說，環境公益訴訟主要適用于損害環境公益或具有損害環境公益重大風險的情形，而生態環境損害賠償訴訟主要適用于環境要素、生物要素不利改變以及生態系統功能退化的情形。事實上，環境要素、生物要素的不利改變以及生態系統的功能退化正是環境公共利益受損的具體表征，而生態環境損害之填補與修復亦體現了環境公共利益的填補性、修復性理念[11]，故而可以說“兩訴”在適用范圍上具有高度契合性。需要注意的是，根據《解釋》《改革方案》之規定，環境公益訴訟同時適用于已經損害環境公益及具有損害環境公益重大風險的情形，而生態環境損害賠償訴訟僅適用于產生實質性生態環境損害結果的情形。因此，相較于生態環境損害賠償之訴而言，環境公益訴訟的適用范圍顯然更廣。其三，“兩訴”之訴訟目的具有一致性，即二者的訴訟目標均在于修復與救濟生態環境損害、維護環境公共利益。具體來說，環保組織是針對特定的環境侵害行為而提起環境民事公益訴訟，其本質在于通過民事救濟的路徑來修復或救濟受損的生態環境，進而實現環境公益維護之最終目標。作為我國的法律監督機關，檢察機關可依法提起環境行政（民事）公益訴訟。檢察機關在提起環境行政公益訴訟時，主要是對行政機關的行政行為（或不作為）予以監督與約束，以督促有關行政機關依法行使其職權，進而防止國家利益或環境公益受損;當檢察機關提起環境民事公益訴訟時，其與環保組織所提起的環境民事公益訴訟具有相同的訴訟目的與相似的訴訟請求，僅在威懾力上有所增強[12]。此外，生態環境損害賠償訴訟特指由行政機關通過行使訴權的方式，責令要求環境侵害行為人修復與救濟生態環境損害，其宗旨亦在于保護生態環境、維護環境公共利益。

基于“兩訴”原因行為的同一性、適用范圍的高度契合性以及訴訟目的的一致性，有論者撰文指出生態環境損害賠償訴訟乃環境民事公益訴訟之一種[13]。亦有學者認為，“判斷訴訟性質的關鍵在于訴訟目的，若救濟與保護的對象主要為環境公益，這就決定了訴訟的公益性特質”，“故此，以修復與救濟受損生態環境為初衷而創設的生態環境損害賠償訴訟就是典型的環境公益訴訟”源于李摯萍教授2018年5月31日在“第二屆崇明世界級生態島環境司法研討會”上的發言，其發言題目為“生態損害賠償制度的司法適用”。。對此，筆者難以完全認同。事實上，“兩訴”至少在理論基礎、原告主體以及起訴條件三方面存在顯著差異：第一，“兩訴”的理論基礎迥異。環境民事公益訴訟的理論基礎主要有“環境權說”與“法定訴訟擔當說”兩類觀點[5]。然而，根據最高人民法院相關司法解釋之規定《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》規定 “認真研究此類基于國家自然資源所有權提起的生態環境損害賠償訴訟案件的特點和規律”，這顯然是將自然資源國家所有權作為該類案件的理論基礎。，行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的理論基礎源于“物權化”的自然資源國家所有權筆者并不贊同此種觀點及表述，此處僅為論述生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的理論基礎有別而使用之。本文認為，生態環境損害賠償訴訟的理論基礎在于我國憲法層面的國家環境保護義務和作為“公權”的自然資源國家所有權，據此可將生態環境損害賠償訴訟認定為一種新型的、特殊的環境民事訴訟類型。鑒于已有學者專門撰文就此問題予以詳細闡述，故此處不再贅述。參見：彭中遙《生態環境損害賠償訴訟的性質認定與制度完善》（《內蒙古社會科學（漢文版）》，2019年第1期105-111頁）;陳海嵩《生態環境損害賠償制度的反思與重構——憲法解釋的視角》（《東方法學》，2018年第6期20-27頁）。。第二，“兩訴”的原告主體不同。在我國現行法律框架內，具備提起環境公益訴訟資格的主體為符合法定條件的環保組織或檢察機關。但《改革方案》卻明確將生態環境損害賠償之訴的原告主體限定為省級、市地級政府及其指定的環保行政機關。第三，“兩訴”的起訴條件有別。首先，根據《解釋》第1條之規定，符合法定要求的環保組織既可在生態環境損害結果發生前（具有損害環境公共利益的重大風險），亦可在生態環境損害結果發生后（已經造成環境公共利益損害之結果）提起環境民事公益訴訟。其次，伴隨著我國《行政訴訟法》《民事訴訟法》的相繼修正，檢察機關提起環境行政（民事）公益訴訟的行為均已獲得法律明確授權[14]。一方面，檢察機關作為我國的法律監督機關，只有在有關行政機關和符合法定條件的環保組織均不起訴時，方可為了救濟受損生態環境、維護環境公共利益而提起環境民事公益訴訟;另一方面，在提起環境行政公益訴訟之前，檢察機關應通過提出檢察建議的方式督促有關行政機關依法履職。唯有在檢察建議書發出后，有關行政機關仍不依法積極履職時，檢察機關方可提起環境行政公益訴訟。復次，如上所陳，由于生態環境損害賠償訴訟僅適用于發生實質性生態環境損害結果的情形，因而有關行政機關提起訴訟的時間必然會在生態環境損害結果產生之后。此外，應當注意的是，《改革方案》明確將行政磋商規定為生態環境損害賠償訴訟的前置性程序。申言之，唯有在賠償權利人與賠償責任人已就生態環境損害賠償事宜進行磋商且未達成一致意見時，有關行政機關方可提起生態環境損害求償之訴。

綜上，盡管“兩訴”具有原因行為的同一性、適用范圍的高度契合性，以及訴訟目的的一致性，但二者同時在理論基礎、原告主體、起訴條件方面存在顯著差異。因此，我們不能想當然地將生態環境損害賠償訴訟歸為所有環境公益訴訟之一種。其實，前文分析已充分表明，生態環境損害賠償之訴是一種新型的、特殊的環境民事訴訟類型（有別于既有的由環保組成或檢查機關提起的環境民事公益訴訟），“兩訴”之間亦是一種涇渭分明的關系2016年《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》第19項之規定可在一定程度上驗證筆者歸納的上述結論。該項條款規定：“試點地方省級政府提起生態環境損害賠償訴訟，不影響社會組織依法提起環境民事公益訴訟，也不影響人身和財產權利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。準確界定基于同一侵權行為發生的三類訴訟之間的關系，做好訴訟請求、事實認定、責任承擔以及判決執行等方面的協調、對接。”。鑒于此種新型訴訟以及“兩訴”關系尚未在立法上予以明確，加之相關配套機制與銜接規則仍存缺位等原因，故而導致“兩訴”在司法實踐中時常會陷入管轄沖突與銜接困境。

四、因應之策：“兩訴”銜接關系之廓清與厘正

在釋明生態環境損害賠償訴訟是一種特殊的環境民事訴訟類型（有別于現行環境公益訴訟與傳統環境私益訴訟）后，本文有關“兩訴”銜接問題的學理討論，亦可轉化為生態環境損害賠償場域中兩種不同類型的訴訟制度之間的適用關系問題。如前文典型案件所示，當前實踐中“兩訴”并行的“雙軌制”模式業已導致司法資源浪費之后果與重復起訴之亂象。為最大程度上利用司法資源并避免重復起訴之風險，同時為充分發揮多項訴訟主體之合力，故有必要對“兩訴”進行整合。而整合“兩訴”之關鍵在于明確二者的起訴順位與細化生態環境損害索賠主體之求償“路線”。

（一）“兩訴”之順位安排

關于生態環境損害之司法救濟，本文建議應當遵循“生態環境損害賠償訴訟為優先—環境公益訴訟為補充”的順位安排。易言之，針對同一環境侵害行為，行政機關享有優先提起生態環境損害求償之訴的權利，當行政機關所主張之訴求不足以修復與賠償受損生態環境時，符合法定條件的環保組織或檢察機關即可補充提起環境民事公益訴訟。

筆者之所以如此安排“兩訴”之起訴順位，其理由主要有三：第一，相較于其他起訴主體（環保組織、檢察機關）而言，行政機關在專業技術、專門人員、科技手段等方面具有明顯的優勢。生態環境損害具有公共性、專業性、多樣性以及科技性等特質，對其進行填補與修復的過程必然會涉及諸多專門性、專業性問題例如，環境風險與質量的監測、生態環境損害的鑒定評估、生態環境損害預防性措施的研究制定與實施、生態環境損害基礎性修復措施效果的監測評估、生態環境損害替代性修復措施的實施及其效果監測評估等工作，均需大量專業性的技術人員、科技人員，以及特殊性的監管手段與設備設施的投入使用。。環保行政機關基于其法定的環境監管職責能夠較為全面、高效、便利地獲取各類生態環境損害信息，這就決定了行政機關在處理生態環境損害修復與賠償事宜上具有其他主體所無可比擬的優勢[15]。第二，生態環境損害的鑒定評估本文認為，生態環境損害的鑒定評估是指鑒定評估機構按照法定的程序和技術方法，綜合運用科學技術和專業知識，評估因污染環境或破壞生態行為所致的生態損害的范圍和程度，判定污染環境或破壞生態行為與生態損害之間的因果關系，確定生態環境恢復至基線狀態的基礎性修復措施和替代性修復措施，量化生態損害數額（含過渡性生態服務功能損害），并出具鑒定評估報告的過程。工作通常會涉及行政機關制定的技術性規范之運用。這些技術性規范業已成為法院判斷生態環境損害是否存在以及生態環境損害嚴重程度的重要標準與有效參照。鑒于生態環境損害賠償責任在歸責原則、責任構成要件、賠償范圍以及因果關系方面均與涉及人身、財產權益之傳統私法救濟路徑存在顯著差異，基于遵循國家機關內部職權分工規律方面的考量，對受損生態環境利益進行救濟的規范依據更宜由具有環境監管職責的行政機關來制定，而其中所涉及的技術性規范必然會在司法實踐中發揮重要的指導作用例如，2007年國家海洋局發布的《海洋溢油生態損害評估技術導則》對于海洋生態環境的損害提供了具體可操作的評估標準，使得《海洋環境保護法》的施行具備可能性。可以說，生態環境損害的救濟很大程度上是通過法律授權的、行政機關制定的量化數值、指標、標準等技術性規則的適用，來實現對侵害人責任的追究和法律效果的實現。。依此來看，相較于其他主體而言，行政機關更宜作為保護生態環境、維護環境公共利益的“主力軍”。質言之，環保組織與檢察機關既沒有權限來代替行政機關制定技術性規范，亦沒有能力對技術性規范的實體內容進行科學判斷[16]。第三，根據我國《憲法》（2018年）第26條、第89條之規定，國務院負有“領導和管理生態文明建設”之職責，環保行政機關亦負有“保護和改善生態環境”之職權。上述行政機關如若對其環境監管職責（權）予以放棄實則意味著失職，這將有損于環境公共利益。在任何一個法治國家，當環境公共利益遭受侵害時，行政機關須于第一時間依法作出積極反應，而司法機關則宜退居二線，扮演好最后一道防線的角色[17]。行政機關與司法機關之間的職責分工本該是“行政機關優先—司法監督行政”這一圖景。因此，從制度優勢、實體法依據以及職權配置三方面綜合考量可知，生態環境損害賠償訴訟的前置性定位對于理順“兩訴”關系具有至關重要的意義。

從理論上說，在生態環境損害之司法救濟場域，當行政機關依法提起生態環境損害求償之訴后，針對同一環境侵害行為，仍可能出現由環保組織或檢察機關就其提起環境民事公益訴訟之情形。遇此情形，法院應當先行審理生態環境損害賠償訴訟案件，隨后再審理環境公益訴訟案件中尚未被前案涵蓋的訴訟請求源于最高人民法院環境資源審判庭庭長王旭光2018年11月23日在“第二次全國法院環境資源審判工作會議”上的發言，其發言題目為“如何判斷被訴行政機關是否依法履職”。。概言之，法院應當根據具體情形采用相應的調處方略：一方面，倘若“兩訴”之訴請在責任承擔方式上一致（或基本一致）時，依照“行政救濟優先”以及“一事不再理” “一事不再理原則”是指對于一個案件，法院已經作出實體的生效裁判或有關實體的程序性裁判后，不得對該案再次起訴和審判。具體而言，法院已經生效的判決、裁定具有既判力，當事人不得再次就雙方爭議的法律關系提起訴訟，避免法院作出相互矛盾的判決;對于程序性裁判，案件一旦進入訴訟程序，就不得以同一事由再次起訴，通常以當事人、事實理由以及訴訟請求為標準，若存在重復性，法院將駁回起訴，以避免當事人重復擔責。參見：宋英輝、李哲《一事不再理原則研究》（《中國法學》，2004年第5期128頁）。之原則，法院理應以行政機關所提訴請為準，裁定駁回環保組織或檢察機關之訴請;另一方面，倘若環保組織或檢察機關所提之訴請超越了前案的訴請范圍，而且的確涉及受損生態環境修復與金錢賠償事宜的，此時法院理應受理環境民事公益訴訟案件，同時作出將“兩訴”合并審理之決定。

此外，需要明確的是，“法院不得拒絕環境案件之受理”是新時代我國環境司法理念的重要內容。該理念體現了司法作為最后一道防線之功能以及司法為民之精神[18]。據此理念，當“兩訴”發生“摩擦”與“碰撞”時，法院理應依法審查，符合受理條件的案例應當依法受理，法院不得以行政機關已啟動磋商程序或提起索賠訴訟為由，就對環境民事公益訴訟案件作出不予受理之裁定。事實上，法院在受理生態環境損害賠償訴訟案件后，理應中止對環境民事公益訴訟案件之審理，待生態環境損害賠償訴訟案件審結完畢后，即可恢復對既有環境民事公益訴訟案件之審理參見《江蘇省高級人民法院關于生態環境損害賠償訴訟案件的審理指南（一）》第52—53條之規定。。

（二）生態環境損害索賠主體之求償“路線”

在明確“兩訴”之順位安排（“生態環境損害賠償訴訟為優先—環境公益訴訟為補充”）后， “兩訴”銜接之核心命題即可細化為行政機關、環保組織以及檢察機關三類索賠主體之間的求償“路線”問題。本文認為，未來我國應當建立“行政機關—環保組織—檢察機關”三位一體且逐層遞進的生態環境損害求償主體結構（圖1本圖根據竺效教授《生態損害綜合預防和救濟法律機制研究》一書而改繪之。具體參見：竺效《生態損害綜合預防和救濟法律機制研究》（法律出版社，2006年版159頁）。）。

具體而言，其要義有三：其一，如前所陳，在順位規則的設計上，未來我國立法應當明確賦予有關行政機關享有優先提起生態環境損害求償之訴的權利。應當釋明的是，行政機關對生態環境損害予以索賠的路徑并非僅有求償訴訟一種，行政監管亦是其重要的索賠路徑之一。這就涉及索賠訴訟與行政監管何種路徑更宜優先的問題。事實上，上述問題的核心亦可理解為司法權與行政權之間的適用關系問題[19]。其實，司法權與行政權乃國家公權力分配的核心通常而言，司法權具有被動性，依據“不告不理”原則，司法權非應當事人請求不得主動介入環境糾紛，司法權之運行主要圍繞“控辯審”三方，其效力具有終局性。而行政權是行政機關主動適用法律規范來管理行政事務，其基于行政單方命令來運行，行政行為一經作出就預設了其效力（即確定力、公定力與執行力）。。從行政法治發展歷程觀之，從“夜警國家模式”到“福利國家模式”再到“風險社會模式”的演變過程中，行政權一直在不斷擴張以實現對環境公共利益之充分維護，而司法權則聚焦于對行政權進行合理、有效規制，以確保其符合權力配置之基本規律，二者間大體遵照“行政權優先”“互相尊重專長”之原則[20]。鑒于行政權具有主動性、專業性等特質，因此相較于司法權而言，行政權在生態環境損害之填補與救濟工作中占據著更為重要的地位。同理可證，相較于索賠訴訟（生態環境損害賠償訴訟）路徑而言，行政監管（行政處罰、行政強制、行政磋商等）路徑更具優勢[21]。為優化行政機關監管權和索賠權之間的適用關系，我國未來應當優先發揮行政監管手段在生態環境損害賠償中的作用。申言之，如果行政機關通過行政命令、行政處罰以及行政強制等行政監管手段能夠充分填補生態環境損害、有效維護環境公共利益的，則大可不必動用司法資源，以避免“公法責任向私法逃逸”之嫌[22];唯有在窮盡上述行政手段仍難以解決生態環境損害賠償問題，而且賠償責任人拒絕與賠償權利人進行磋商或者雙方雖經磋商但未能就生態環境損害賠償事宜達成一致意見時，方可由行政機關提起生態環境損害賠償訴訟。

其二，考慮到環保組織在人力、物力、財力以及專業人員、科學技術方面的局限性，故而其更宜作為補充求償之主體具體而言，應當賦予環保組織（公眾）享有向作為生態環境損害填補與修復之第一順位求償主體的環保行政機關提供信息、舉報生態環境損害行為、建議提起訴訟的權利，而接到舉報與建議的有關行政機關具有負責核查事實，作出是否起訴的決定并公開進行答復的義務。與此同時，還應當允許環保組織（公眾）針對有關環保行政機關拒絕提起生態環境損害賠償之訴的決定而提起行政訴訟的權利，以便通過司法程序監督環保行政機關的履職。同理，針對檢察機關的生態環境損害求償監督權，應當賦予環保組織（公眾）類似的提供信息權、舉報權、提起訴訟監督權、起訴建議權等權利。此乃借鑒歐盟立法經驗所得之結論。參見：竺效《生態損害公益索賠主體機制的構建》（《法學》，2016年第3期7頁）;張寶《生態環境損害政府索賠權與監管權的適用關系辨析》（《法學論壇》，2017年第5期14-21頁）。。申言之，如若上述行政機關怠于履行生態環境損害之求償職責時，環保組織（公眾）既可依法直接請求有關行政機關依法履職，亦可間接請求檢察機關來督促有關行政機關依法履職。但是，當上述兩種方式（直接請求方式、間接請求方式）均無法監督、督促行政機關依法履職時，則應當允許環保組織通過直接提起環境民事公益訴訟的方式，請求法院判令有關環境侵害行為人對受損的生態環境進行修復或賠償[23]。此乃基于各主體索賠訴訟權利（權力）基礎之不同而作出的合理制度設計。此種設計好比賦予了環保組織（公眾）索賠訴訟之建議權、舉報權這一制度杠桿，來調動具有環境監管職責的環保行政機關和具有法律監督職能的檢察機關這類更為強大的公權主體來對抗生態環境損害責任人。而當上述主體均不依法履職時，環保組織即可提起環境民事公益訴訟，此種設計乃上述杠桿的支點所在[10]184。鑒于這一索賠機制已在我國《民事訴訟法》（2017年）第55條、《環境保護法》（2014年）第58條以及《解釋》中進行了明確規定，故此處不作展開。

其三，在環保行政機關與符合法定條件的環保組織均未積極實施生態環境損害求償工作之前提下，我國的法律監督機關——檢察機關，方可作為“最后一道防線”來開展生態環境損害求償工作。正如前述，在有關行政機關不履行或怠于履行其生態環境損害求償與救濟職責時，檢察機關可通過發出檢察建議書或提起環境行政公益訴訟的方式督促其依法履職。倘若采取上述兩項措施仍無法取得應有成效時，檢察機關即可通過提起環境民事公益訴訟的方式向責任人進行問責。需要澄清的是，這僅為一種墊底的、最終的選擇[24]。其理由在于：除了由檢察機關提起環境民事公益訴訟這一民事救濟路徑外，還存在行政命令、行政處罰、行政強制以及行政磋商等多種理應優先適用的行政管制路徑;而且，退一步講，即便是走民事救濟路徑，亦有省級、市地級政府及其指定的環保行政機關或者環保組織可作為索賠訴訟之合法前置性主體。因此，無論在何種情形下，檢察機關均不能成為生態環境損害求償之訴的“前頭兵”。

五、結語

2017年《改革方案》的出臺奏響了我國生態環境損害賠償制度改革的“最強音”，作為《改革方案》中“關鍵一環”的“兩訴”之銜接路徑是否科學、合理很大程度上決定該項制度改革之成敗。通過前文的分析論證可知，實踐中“兩訴”并行的“雙軌制”模式的確存在一些固有缺陷，倘若不對“兩訴”之間的順位規則、索賠主體機制予以合理安排與科學設計，生態環境損害之司法救濟場域必然會出現更多的“糊涂賬”。本文認為，生態環境損害賠償訴訟是一種新型的、特殊的環境民事訴訟類型。基于其特殊性（行政機關履行環境保護職責優先），未來我國應當遵循“生態環境損害賠償訴訟為優先—環境公益訴訟為補充”的順位安排，并建立“行政機關為優先—環保組織為補充—檢察機關潤滑其中”的三位一體且逐層遞進的求償“路線”。循此進路，方可準確廓清與厘正“兩訴”之間的銜接關系，并在最大程度上發揮二者間的制度合力。

據最高人民法院環境資源審判庭有關負責人介紹，目前最高人民法院正嘗試以出臺專項司法解釋的方式，力求對生態環境損害賠償之訴的法律性質、“兩訴”之間的銜接規則等疑難問題進行明確規定[25]。誠然，此種路徑不失為當下的一種優選方案，這不僅能在一定程度上破解現行司法實踐中“兩訴”銜接等法律難題，而且能夠為現行試行實踐與未來立法探索積累經驗。但必須明確的是，訴訟制度屬于我國法律上的絕對保留事項參見《中華人民共和國立法法》（2015）第8-9條之規定。，因而其必須由全國人大及其常委會通過法律的形式加以明確規定。換言之，未來我國必須通過制定或修改法律的方式就生態環境損害賠償法律難題予以規制。事實上，相較于修法而言，未來我國更宜出臺一部專門的《生態環境損害賠償法》[26]，通過該法對生態環境損害的法律概念、生態環境損害賠償磋商與訴訟的法律屬性以及“兩訴”之間的銜接路徑等核心內容予以明確[27]。唯此，方可構建起一個法律體系健全、立法內容豐富、配套機制完善的生態環境損害賠償制度，進而為生態環境損害賠償之實踐工作提供明確、可操作的法律指南。

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Abstract： In the current judicial practice， the relief of ecological environment damage in China adopts a “double-track” model in which both ecological environment damage compensation litigation and environmental public interest litigation are applicable. Through the analysis of typical cases， it can be found that the current legislation fails to provide a clear normative guideline for resolving the institutional “collision” between ecological environment damage compensation litigation and environmental public interest litigation， consequently the “two litigations” often fall into the dilemma of jurisdiction conflict and connection. The vague nature of ecological environment damage compensation litigation and the lack of relevant legislative provisions are the root causes for the dilemma. Therefore， on the premise of accurately identifying the nature of the ecological environment damage compensation litigation， the core specifications such as the sequence rules between the “two litigations” and the subject of claim mechanism should be clarified through legislation. Specifically， in the future， in China we should clarify the sequence rule that ecological environment damage compensation litigation is superior to the environmental public interest litigation， and establish a progressive claim subject structure of “administrative organ-environmental organization-procuratorial organ”， in order to maximize the institutional synergy of the “two litigations”.

Key words： environmental public interest civil litigation; ecological environment damage compensation litigation; nature of litigation; connection path

（責任編輯 胡志平）