功能整合與法益衡平：美國礦區土地復墾立法的理念啟示

摘要：我國土地復墾與美國礦區土地復墾在行為宗旨與方式上基本趨同，各自的復墾理念亦存在一定的互通與共性。美國礦區土地復墾立法凸顯了一種涵攝自然環境要素平衡化與人文環境利益調適化的生態衡平復墾理念。可借鑒其有益經驗，嘗試厘清我國土地復墾立法在復墾理念面向的規范完善進路。應當基于自然環境要素平衡化理念，推動我國所涉整體生態效益規范和局部環境要素規范的平衡化功能整合;應當基于人文環境利益調適化理念，促進我國所涉社會公共利益規范和公民個體利益規范的調適化法益衡平。

關鍵詞：礦區土地復墾;土地復墾;復墾理念;自然環境要素;人文環境利益

中圖分類號：D9223 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1008-5831（2021）03-0122-12

美國的礦區土地復墾是指為提高采礦損毀土地的利用能力，并降低其對社會公眾與自然環境的可能損害，“將該類土地恢復或重建至有益用途”[1]而開展的環境治理活動。我國的土地復墾則旨在“將被破壞土地或損毀土地恢復到可供利用的狀態”[2]，進而恢復或重建土地周邊的生態環境，以“確保復墾修復良性發展”[3]。所涉復墾理念即是在礦區土地復墾抑或土地復墾活動中，各類復墾當事人所應當遵循并貫徹實施于復墾全過程各環節的方向性、體系化思維表達與理性見解。我國土地復墾與美國礦區土地復墾在行為宗旨與方式上基本趨同，皆是通過必要的整治措施“對損毀土地與環境進行修復，實現土地使用價值與生態環境雙恢復”[4]，各自的復墾理念亦存在一定的互通與共性。

美國的礦區土地復墾立法以《露天采礦管理與復墾法》（1977年制定，2012年最新修改）（以下簡稱為《復墾法》）[5]為典型表征。該法第1編第101條、第102條，第2編第201條，第4編第401條、第403條、第406條、第407條、第410條、第411條，第5編第514條、第515條、第516條、第521條、第525條、第526條，皆就所涉復墾理念予以了明確規定，主要強調在露天煤礦開采和礦區土地復墾過程中要保護自然資源、生態環境以及公眾健康、安全等事項，凸顯了一種涵攝自然環境要素平衡化與人文環境利益調適化的生態衡平復墾理念。

我國的土地復墾立法圍繞2011年《土地復墾條例》（以下簡稱《條例》）和《土地復墾條例實施辦法》（2012年制定，2019年修改，以下簡稱《實施辦法》），逐步確立了“提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態效益”與“復墾后的土地優先用于農業”等較為明確的效益化、農業優位化復墾理念。但因固有的“激進主義發展經濟學”[6]立場下“向經濟發展利益傾斜”[7]之國家利益觀的權宜掣肘考量和“法律語言模糊”[8]等問題，而在自然環境面向與人文環境面向，分別誘發了復墾功能調適與復墾法益選擇相關條款的規范設定自足性、可操作性瑕疵，從而影響到通過土地復墾“確保耕地總量不減少、質量不降低”[9]以提升“土地資源承載能力”[10]之預期績效目標的順利達成。則不妨借鑒美國礦區土地復墾立法蘊含的復墾理念特色，嘗試厘清我國土地復墾立法在復墾理念面向的規范完善進路，以實現對土地復墾活動更為整全、更具效能的行為價值引領。

一、美國礦區土地復墾立法蘊含的復墾理念特色

生態衡平觀是美國礦區土地復墾立法蘊含復墾理念的主要特色。其不僅僅局限于狹義的自然生態環境，還從更廣延的人文生態環境角度實現了理念范疇的擴張，并在《復墾法》相關條款中予以了較為清晰的類型化規范設定。

（一）復墾所涉自然環境要素平衡化

復墾所涉自然環境要素平衡化旨在強調通過礦區土地復墾活動，在所涉礦山、土地等各類自然環境要素之間“建立一定的物質輸入輸出關系”[11]，以實現彼此有效制約前提下的協調發展?！稄蛪ǚā贩謩e從整體自然環境要素和局部自然環境要素這兩個方面予以了規定。

1.整體自然環境要素的協調與互動

一方面，煤炭供應穩定化與環境影響最小化之協調。確保煤炭能源需求的穩定供應是根本前提，但應當通過必要的標準與計劃設定來限制其對環境的破壞影響。例如，第101（d）條，“為滿足國家能源需求而擴大煤炭開采，使得制定適當標準以盡量減少開采活動對環境破壞的需求變得更加迫切”;又如，第102條，“該法案的目的是：（a）制定全國性計劃，保護環境免受露天煤礦開采作業帶來的不利影響……（f）確保煤炭供應以滿足國家能源需求及增進經濟和社會福祉，并在保護環境與國家對煤炭作為必需能源的需求之間取得平衡”。

另一方面，作業無害化與管理有序化之互動。應當通過各種技術手段來推進采礦、復墾作業無害環境。例如，第101條，“（e）發展露天采礦和復墾技術，以便各州和聯邦政府根據本法要求對露天采礦作業進行有效和合理的管理，這是在切實可行范圍內盡量減少這種采礦作業對環境不利影響的適當和必要手段……（j）露天和地下采煤作業應以無害環境的方式進行”。又如，第515（b）條，“（16）確保所有復墾工作以對環境無害的方式進行”。此外，相關研究項目監督措施及復墾保障規程亦應同步設定而確保有序化管理。例如，第201（c）條，“（11）監督所有涉及煤炭開采和使用的聯邦和州研究項目，并向國會說明研究和示范項目以及公共政策的適時變更，這些變更旨在（A）提高地下煤炭開采的可行性，（B）改進露天采礦和回收技術以消除不利環境影響”。又如，第403（a）條，“除第411條規定情況外，根據第404條可以獲得土地和水資源方面資金支出的事項按所述順序應反映下列目標：（1）（B）恢復因受到煤炭開采活動不利影響而退化的環境”。再如，第411（c）條，“（b）條所述土地和水域設施的款項支出按所述順序應反映下列目標和優先事項（用來代替第403條規定的優先事項）……（3）恢復以前因受采煤作業不利影響而退化的環境”。

2.局部自然環境要素的表列與干預

一方面，土地、空氣、水、林地、魚類和野生動植物等局部自然環境要素的列明。應具體羅列采礦、復墾作業所影響的各類局部自然環境要素，以明確所涉干預措施的目標指向。例如，第406（a）條，“促進未開采土地和受采礦影響土地的水土資源保護和開發;保護和開發土壤、水（不包括溪流）、林地、野生動植物資源”。又如，第411（c）條，“（b）條所述土地和水域設施的款項支出按所述順序應反映下列目標和優先事項（用來代替第403條規定的優先事項）……（3）恢復以前因受采煤作業不利影響而退化的土地和水資源”。再如，第514（d）條，“（3）這種臨時救濟不會對土地、空氣或水資源造成嚴重環境損害”。此外，還確立了水、土等基礎環境要素優先于野生動植物資源等衍生環境要素的救濟位序。例如，第403（a）條，“除第411條規定情況外，根據第404條可以獲得土地和水資源方面資金支出的事項按所述順序應反映下列目標：（1）（B）恢復因受到煤炭開采活動不利影響而退化的土地、水資源……（3）恢復土地和水資源以及以前因受煤炭開采活動不利影響而退化的環境，包括土壤、水（不包括渠化）、林地、魚類、野生動植物資源和農業生產力的保護及開發”。又如，第515（b）條，“（10）在露天煤礦開采作業期間和開采作業之后，以及在復墾期間，采取措施盡量減少對礦區和相關場外區域主要水文平衡的干擾，以及對地表水和地下水系統水質和水量的干擾……（17）確保在建設及后期維護進入和跨越作業現場的通道時，控制或防止侵蝕和淤積、水污染、對魚類或野生動物或其棲息地的損害……（24）盡可能使用現有最佳技術，盡量減少對魚類、野生生物和相關環境價值的干擾和不利影響，并在切實可行的情況下增加這些資源”。再如，第516（b）條，“（9）在煤礦開采作業期間和作業之后，以及在復墾期間，采取措施盡量減少對礦區和相關場外區域主要水文平衡的干擾，以及對地表地下水系統水量的干擾……（11）盡可能利用現有最佳技術，盡量減少采煤作業對魚類、野生動物和相關環境價值的干擾和不利影響，并在可行情況下增加這些資源”。

另一方面，所涉公權力機關對作業過程中局部自然環境要素保護的干預規程。應當設定采礦、復墾作業造就或可能造就環境損害的干預主體、程序及具體措施。例如，第521（a）條，“（2）當根據任何聯邦檢查，秘書或其授權代表確定存在任何條件或做法，或任何持證人違反本法案的任何要求或本法案要求的任何許可條件，該條件、做法或違反正在對土地、空氣或水資源造成或可在合理預期內造成重大迫在眉睫的環境損害時，秘書或其授權代表應立即下令停止露天煤礦開采和復墾作業或與條件、實踐或違規相關的部分作業”。又如，第525（c）條，“（3）這種臨時救濟不會對土地、空氣或水資源造成重大的、迫在眉睫的環境損害時秘書處可以對申請人給予臨時救濟”。再如，第526（c）條，“（3）這種臨時救濟不會對土地、空氣或水資源造成重大的、迫在眉睫的環境損害時，法院可準許給予申請人適當的臨時救濟”。

（二）復墾所涉人文環境利益調適化

復墾所涉人文環境利益調適化旨在強調通過礦區土地復墾活動，圍繞“作為基本權利界限的公共利益”[12]來調整、平衡相關“利益表達、整合、分配、補償機制”[13]，以嘗試達致相應人文生活環境中“公共利益與個人利益的協調狀態”[14]?！稄蛪ǚā贩謩e從社會公共利益和公民個體利益這兩個方面予以了規定。

1. 社會公共利益的一般性與特殊性規范表達

一方面，從限制作業對社會、經濟不利影響的角度來設定社會公共利益的一般性規范表達。例如，第101（e）條，“發展露天采礦和復墾技術，以便各州和聯邦政府根據本法要求對露天采礦作業進行有效和合理的管理，這是在切實可行范圍內盡量減少這種采礦作業對社會、經濟不利影響的適當和必要手段”。又如，第102條，“該法案的目的是：（a）制定全國性計劃，保護社會免受露天煤礦開采作業帶來的不利影響……（m）必要時，行使聯邦憲法賦予的全部權力，通過有效控制露天煤礦開采活動，確保公共利益得到保護”。再如，第201（c）條，“（11）監督所有涉及煤炭開采和使用的聯邦和州研究項目，并向國會說明研究和示范項目以及公共政策的適時變更，這些變更旨在（A）提高地下煤炭開采的可行性，（B）改進露天采礦和回收技術以消除不利社會影響”。

另一方面，從特別保護所涉供水、道路等公共設施的角度來設定社會公共利益條款的特殊性規范表達。例如，第403（b）條，堪稱“（1）未經第411（a）條核證的任何州或印第安部落，可通過第402（g）條第（1）和（5）款規定的補助金，在任何一年支出分配給該州或印第安部落的資金，用于保護、修理、更換、建造或加強與供水有關的設施，包括配水設施和處理廠，以取代受煤礦開采不利影響的供水設施”。又如，第411（e）條，“涉及保護、修理、替換、建造或加強公用事業的復墾項目，如供水、道路和為受采煤及加工作業不利影響的公眾服務其他設施，以及在受煤炭或其他采礦及加工作業影響的社區建造公共設施，應被視為（c）小節所述優先事項相關目標的一部分”。

2.公民個體利益的原則性列明與救濟規程設定

一方面，通過適當標準的制定和充分保護原則的確立，來列明所涉公民健康、安全和財產權益的保護面向。例如，第101（d）條，“為滿足國家能源需求而擴大煤炭開采，使得制定適當標準以保護公眾健康和安全的需求變得更加迫切”。又如，第102（b）條規定要“確保表面土地所有者和對土地或其附屬物具有合法利益的其他人權利得到充分保護，使其不受此類活動的影響”。第401（c）條規定了“廢棄礦山復墾基金的目的包括確保私人財產免受地下采煤造成地面沉降帶來的損害”。再如，第403（a）條規定了“除第411條規定情況外，根據第404條可以獲得土地和水資源方面資金支出的事項按所述順序應反映下列目標：（1）（A）保護公眾健康、安全和財產免受煤礦開采極端危險的不利影響;（2）（A）保護公眾健康和安全免受煤炭開采活動帶來的不利影響”。

另一方面，系統設定了所涉公權力機關對作業過程中公民個體利益保護的救濟規程。其一，明晰了相關作業造成利益侵害的排除范圍。例如，第407（b）條，“秘書、其代理人、雇員或承包商根據州批準的計劃，有權進入任何礦區進行研究或勘探工作，以確定過去煤炭開采活動不利影響的存在，并確定恢復、復墾、減排、控制或預防此類不利影響的可行性。這種進入應被解釋為行使保護公眾健康、安全和一般福利的權力，不應被解釋為侵犯財產的行為”。其二，圍繞規劃環境地政司、秘書及其代理人、雇員等公民個體利益救濟主體設定了相應的救濟事項范圍。例如，第410條，“（a）如果規劃環境地政司發現以下事實，則其獲授權從基金中支出款項，以緊急修復、復墾、消減、控制或防止采煤作業帶來的不利影響：（1）存在對公眾健康、安全或一般福利構成威脅的緊急情況……（b）秘書及其代理人、雇員和承包商有權進入任何存在緊急情況的土地和任何其他進入緊急情況的土地，以恢復、開墾、減輕、控制或防止煤礦開采活動的不利影響，并采取一切必要或適宜措施保護公共健康、安全或一般福利”。其三，通過專門款項支出、行政許可、臨時救濟等方式來設定“程序權利”[15]面向的公民個體利益侵害救濟措施。例如，第411（c）條，“（b）條所述土地和水域設施的款項支出按所述順序應反映下列目標和優先事項（用來代替第403條規定的優先事項）：（1）保護公共健康、安全、一般福利和財產免受煤礦開采和加工活動不利影響的極端危險;（2）保護公共健康、安全和一般福利免受煤礦開采和加工活動的不利影響”。又如，第521（a）條，“（2）當根據任何聯邦檢查，秘書或其授權代表確定存在任何條件或做法，或任何持證人違反本法案的任何要求或本法案要求的任何許可條件，該條件、做法或違反對公眾健康或安全造成迫在眉睫的危險時，秘書或其授權代表應立即下令停止露天煤礦開采和復墾作業或與條件、實踐或違規相關的部分作業”。再如，第525（c）條，“（3）這種臨時救濟不會對公眾健康或安全產生不利影響時，秘書處可以對申請人給予臨時救濟”。第526（c）條，“（3）這種臨時救濟不會對公眾健康或安全產生不利影響時，法院可準許給予申請人適當的臨時救濟”。

二、自然環境要素平衡化啟示下我國土地復墾立法的功能整合

我國土地復墾立法在復墾所涉自然環境面向設定的“固有內在、穩定、應然的描述性”[16]功能規范，存在一定的“功能因素調適”[17]掣肘?？山梃b美國礦區土地復墾立法蘊含的自然環境要素平衡化理念，嘗試探究該類規范設定的平衡化功能整合進路。

（一）我國土地復墾立法在自然環境面向的功能調適掣肘

我國土地復墾立法在自然環境面向的功能規范設定主要表征為整體“用途效益”[18]規范與局部“環境要素”[19]規范。該類規范設定存在的協調互動性與表列干預瑕疵，即形成了相關立法在自然環境面向的功能調適掣肘。

1.整體用途效益規范重社會、經濟效益，輕生態效益

美國礦區土地復墾立法所凸顯之整體自然環境要素的協調與互動，在一定程度上體現了其在整體用途效益面向上的功能表達。所涉煤炭供應穩定化即為經濟效益面向的主要功能事項，所涉管理有序化即為社會效益面向的主要功能事項，所涉環境影響最小化與作業無害化則為生態效益面向的主要功能事項。我國土地復墾立法的整體用途效益規范旨在依循《條例》第1條和《實施辦法》第2條之“社會效益、經濟效益和生態效益”之規定，確保土地復墾活動能在權利人利益需求滿足、土地使用價值恢復和生態環境恢復這三個方面實現協調而設定該類活動的復合功能。

既有規范設定在復墾權利人相關“所有權、使用權和他項權利之確認、調整及變更登記”[20]的利益需求滿足之社會用途效益面向，主要通過對復墾后土地“利用方向”[21]的形式管制，來確保農本理念下對耕地的特殊保護。例如，《條例》第4條之“復墾土地優先用于農業”規定和《實施辦法》第2條之“優先復墾為耕地”規定，即明晰了復墾后土地的農業用途優先原則。又如，《條例》第32條之“農用地復墾恢復原狀退還耕地占用稅”規定，第34條之“復墾為耕地給予補貼”規定和《實施辦法》第41條之“農用地復墾恢復為原用途退還耕地占用稅”規定，第42條之“復墾為耕地作為補充耕地指標出資購買”規定，即以補貼、退稅、指標購買等方式來積極推動復墾后土地的農業用途導向，從而通過相應的原則性倡導與具體物質激勵措施干預，在一定程度上限縮了復墾權利人基于“理性認知、價值偏好和行為能力”[22]設定復墾后土地用途的自由裁量空間。該類社會用途效益面向雖然有助于實現我國在人多地少客觀國情下的“糧食安全保障”[23]，但亦因土地資源在總量管控下的稀缺性，使得所涉土地資源若“用于農業或耕地數量增加必然會減少其成為生態用地的可能性”[24]，而在一定程度上掣肘了生態用途效益的達致。

此外，既有規范設定更多基于“18億畝耕地紅線”[25]相關指標考量，通過《條例》第2條之“達到可供利用狀態”規定，第4條之“經濟可行原則”規定和《實施辦法》第35條之“耕地質量等級”規定，就“土地使用價值恢復”[4]之經濟用途效益來予以目的、過程、結果方面的指標性列明，以凸顯提高土地利用效率的可操作性;但在通過土地復墾“促使污染的環境或是退化的生態系統再生”[26]之生態用途效益面向，則主要通過“宣示性”[27]規定的方式，與社會效益、經濟效益一道來進行“原則化”[28]組合設定。例如，《條例》第16條之“質量與生態環境”規定和《實施辦法》第27條之“社會、經濟、生態效益分析”規定，第30條之“經濟、社會和生態效益規劃”規定。相關規定必要的、合理的措施性指引較為模糊，更多地掣肘于“生態規律滯后性”[29]，較為忽視土地復墾活動應有的長期生態用途效益，而在一定程度上誘發了“復墾破壞山體結構”[30]等現象。

2.局部環境要素規范更多地囿于土、水要素表列與結果性干預

美國礦區土地復墾立法所凸顯之局部自然環境要素的表列與干預，就局部自然環境要素予以了較為廣延的列明，并設定了較為整全的環境要素干預規程。我國土地復墾立法的局部環境要素規范旨在通過對復墾所影響各類局部自然環境要素的列舉，嘗試明晰其相應的公權力干預事項，以促進各類要素通過土地復墾活動實現“相互聯系、促進、制約、轉化”[31]，而提升所在“區域生態安全水平”[32]。

既有規范設定更多基于土壤及相應的耕地“生態系統基本要素”[33]作為“實現‘三位一體’保護戰略的基礎”[34]和地下水是“生態平衡維護中的重要因素”[35]的考量，而強調對復墾所涉土、水環境要素的義務性表列干預。例如，《條例》第16條之“避免污染土壤和地下水”的義務性規定，《實施辦法》第24條之針對土壤和地下水的“預防控制措施”規定與《條例》第40條之“有毒有害物質回填（充填）”罰則規定，即就這兩類環境要素設定了較為完整的“事實構成—法效果”[36]式積極干預規范;但針對空氣、林地、魚類和野生動植物等其他環境要素則較少涉及，或僅通過《實施辦法》第24條之“排放廢氣、廢水、廢渣、粉灰、廢油等”禁止性規定的方式來予以“間接設定”[37]式消極干預。此外，圍繞各類環境因素所設定的公權力干預事項，主要通過《條例》第四章、《實施辦法》第四章的驗收規定來實現復墾項目作業后的結果性干預。在復墾項目實施中的“現場監管或技術化非現場監管”[38]之過程性干預與“后續監督”[39]式干預，則較少涉及或模糊化規定，在一定程度上掣肘了所涉局部環境要素規范應有的“生物多樣性保護”[40]考量與“整全性”[41]干預規程設計。

（二）我國土地復墾立法的平衡化功能整合進路

可借鑒美國礦區土地復墾立法蘊含的自然環境要素平衡化理念，嘗試探究我國土地復墾立法在整體生態效益規范和局部環境要素規范這兩方面的功能整合進路。

1.整體生態效益規范的協調互動性校正

美國礦區土地復墾立法欲推動的整體自然環境要素平衡化，更多地嘗試通過生態效益面向的功能事項來達致與社會、經濟效益面向功能事項的銜接效應。我國整體生態效益規范的協調互動性校正旨在借鑒美國礦區土地復墾立法所凸顯的該類規范特色，嘗試就所涉規范的用途效益面向予以適當調整。

一方面，應當在堅持既有復墾后土地利用形式管制的前提下，就具體的管制事項予以量化配置，切實強化生態用途效益面向。應當進一步明確復墾后土地農業用途優先的具體比例，可基于現有耕地數量，基于已完成復墾土地的數量與質量以及國家糧食需求總量與結構等因素，將大多數（70%）的復墾后土地用途設定為羈束性農業用途而必須復墾為農業用地，將剩余（30%）的復墾后土地用途設定為裁量性生態用途。裁量性生態用途管制面向下該部分復墾后土地用途交由復墾權利人來自由裁量，可基于“山水林田湖草是生命共同體”[42]的原則，并根據現實效益需求，將其靈活設定為“礦山地質公園等休閑旅游場所”[43]所需林地、草地、濕地、湖泊等生態用地，以為達致生態用途效益提供必要的土地要素支撐。

另一方面，應在既有原則化、宣示性生態用途效益規定的基礎上，增設“相對獨立的條款”[44]，而就生態用途效益面向予以更為清晰、明確的制度規范指引。應列明促進環境或生態系統再生之生態用途效益目的，并通過必要的標準與規劃設定來予以過程性確證?？稍诔鋵崪p少生產建設活動破壞環境的宣示性規定基礎上，明晰推進環境無害化土地復墾在客體、方式、評估等方面的具體指標，進而將保護環境免受復墾作業不利影響納入相關國土空間規劃、土地整治規劃、土地復墾規劃的羈束性原則范圍，并進一步強化該項原則所涉新型復墾技術手段研發與應用，政府扶持與鼓勵等措施的可執行性。此外，在結果驗收面向，還應當固化復墾項目生態用途效益評價指標在“基于所涉土地復墾標準、規劃及方案要求”[38]設定之諸項驗收指標中的權重比（30%），并將該類指標合格與否列為復墾驗收“一票否決”事項，以凸顯該類用途效益的制裁性約束效應。

2.局部環境要素規范的表列干預擴張

美國礦區土地復墾立法欲推動的局部自然環境要素平衡化，更多地顯現為廣延的環境要素列明與整全的環境要素干預。我國局部環境要素規范的表列干預擴張旨在借鑒美國礦區土地復墾立法所凸顯的該類規范特色，嘗試就所涉規范的要素列舉和公權力干預事項予以必要充實、細化。

一方面，應當在既有土壤和地下水環境要素表列規定的基礎上，或將空氣、林地、魚類和野生動植物等其他環境要素明確列入保護范圍，抑或在其后增設“等環境要素”之概括性規定，以具體充實復墾所涉環境要素列舉事項。但因復墾作業對各類環境要素不可避免的全面影響與可能的“非對稱利益沖突”[45]，相應的環境要素保護位序亦應當予以明確。基于各類要素的不同可再生性與不可逆性，可考慮將已明確的土壤和地下水設定為基礎環境要素，而優先于待增列的其他衍生環境要素來予以保護。

另一方面，應當細化各類環境要素的公權力干預事項，嘗試從結果性干預推進至復墾諸環節的全過程干預。應當首先確立自然資源（國土資源）行政部門主導、其他相關職能部門協同之“一元復合型”[46]干預主體配置機制。進而基于“中立性、參與性和公開性”[47]的最低限度要求，根據復墾行為人行為的主觀惡性、對環境要素的破壞程度、被破壞環境要素的恢復成本等因素，來厘清所涉責令停止作業、責令即時止損與行政、刑事應急責任追究等措施的實施規程。此外，還應當設定必要的干預臨時救濟措施。復墾義務人與權利人若因環境因素公權力干預，造成相應經濟損失并提起復議或訴訟，在爭議處理期間，在不造成所涉環境因素二次損害的前提下，可向相關干預職能部門或法院尋求必要的“臨時救濟”[48]。

三、人文環境利益調適化啟示下我國土地復墾立法的法益衡平

我國土地復墾立法在復墾所涉人文環境面向設定的“成為一定法的目的，并受到其保護”[49]之法益規范，存在“不同主體之間、不同區域之間的衡平”[50]選擇掣肘?？山梃b美國礦區土地復墾立法蘊含的人文環境利益調適化理念，嘗試探究該類規范設定的調適化法益衡平進路。

（一）我國土地復墾立法在人文環境面向的法益選擇掣肘

我國土地復墾立法在人文環境面向的法益規范設定主要表征為社會公共利益規范與公民個體利益規范。該類規范設定存在的特殊性與實施性瑕疵，形成了相關立法在人文環境面向的法益選擇掣肘。

1.社會公共利益規范的一般性表達過于間接且缺失必要的特別保護規定

美國礦區土地復墾立法所凸顯之社會公共利益的一般性與特殊性規范表達，就社會公共利益的一般性規范予以了較為全面的設定，并確立了針對相關公共設施的特別保護規定。我國土地復墾立法的社會公共利益規范旨在基于土地復墾活動關聯之“生產和存在的源泉”[51]“社會發展的基礎”[52]等考量要義的指引，通過對復墾所涉“公共事業需要”[53]的一般性設定與相關公共設施的特殊性約束來實現該類活動的整全性社會公共利益表達。

既有規范設定主要通過對土地、生態環境保護的原則性規定、倡議性禁止規定和關聯性措施規定來實現對復墾所涉社會公共利益的一般性表達，就“主體抽象、利益普惠、內容不確定以及易受侵害”[54]所表征的社會公共利益具體事項內容缺乏相對清晰的直接規定。例如，《條例》第4條“節約集約利用土地;采取有效措施”之原則性規定和第16條之“避免污染土壤和地下水”之倡議性禁止規定，雖然確立了所涉土、水資源事項的保護面向，但就其公共事業需要的利益屬性有待進一步具象化。又如，《條例》第31條之“土地復墾效果跟蹤評價”規定和《實施辦法》第24條之“預防控制措施”規定，第27條之“損毀土地調查評價”規定，雖然大致明晰了保護相關社會公共利益的評價、預防性措施，但就該類措施適用于相應公共事業需要的具體利益關聯有待進一步列明。此外，供水、道路等相關公共設施的特別保護，作為社會公共利益保護“正當性基礎”[55]的自然延伸，在既有土地、生態環境保護規定之“資源可持續利用”[56]的一般性公共利益表達中沒有涉及，而主觀限縮了所涉社會公共利益的利益范圍。

2.公民個體利益規范的原則性列明與救濟規程設定略顯偏狹

美國礦區土地復墾立法所凸顯之公民個體利益的原則性列明與救濟規程設定，就所涉公民健康、安全和財產權益的保護面向予以了明確，并明晰了較為周延的相關公民個體利益保護救濟規程。我國土地復墾立法的公民個體利益規范旨在基于土地復墾活動關聯之“個體自由及其相互限制意義”[57]的指引，通過對復墾所涉各類公民個體利益的原則性列舉與相應救濟措施、程序設定來實現該類活動的體系化公民個體利益表達。

既有規范設定更多地基于財產性權益的“多元化、綜合性、價值化”[58]趨向和公民參與在“個人、社會、政治、公共管理層面的價值和影響”[59]的考量，而凸顯對公民個體財產性權益和公共事務參與權利的原則性保護。例如，《條例》第9條之“表彰作出突出貢獻的個人”規定，第19條之“向個人支付損失補償費”規定，第23條之“誰投資，誰受益”規定，第5章土地復墾激勵措施之“退還耕地占用稅、明確復墾后的土地使用和收益分配、給予補貼、補充耕地指標”規定和《實施辦法》第16至21條之土地復墾費規定，第5章土地復墾激勵措施之“退還耕地占用稅、購買指標、補充耕地指標”規定，從保護原則、保護對象與保護措施等方面就所涉公民個體財產性權益保護予以了全面規定。又如，《條例》第28條、《實施辦法》第36條之權利人參與“復墾驗收”規定和《實施辦法》第10條之“申請專家回避”規定，明晰了相關復墾行為人在復墾驗收和復墾方案論證環節的公共事務參與權利。但囿于“國家至上”[60]“公共利益至上”[61]“個人犧牲或讓渡私權”[62]等理念的影響，而未能實現對健康、安全等其他相關公民個體權益的全面列明。此外，在相應的救濟措施、程序設定上，主要局限于《條例》第19條規定之“義務人支付損失補償費”和“申請調解或提起民事訴訟”所表征的民事私權救濟途徑，必要的行政公權救濟途徑亦應當予以補正。

（二）我國土地復墾立法的調適化法益衡平進路

可借鑒美國礦區土地復墾立法蘊含的人文環境利益調適化理念，嘗試探究我國土地復墾立法在社會公共利益規范和公民個體利益規范這兩方面的法益衡平進路。

1.社會公共利益規范的一般性與特殊性之法益補正

美國礦區土地復墾立法欲推動的社會公共利益調適化，更多地顯現為全面的社會公共利益一般性規定和必要的特別保護規定。我國社會公共利益規范的一般性與特殊性之法益補正旨在借鑒美國礦區土地復墾立法所凸顯的該類規范特色，嘗試就所涉規范的社會公共利益事項及所涉法益內容予以適當補正。

一方面，應在既有土地、生態環境保護原則性規定、倡議性禁止規定和關聯性措施規定的基礎上，進一步厘清所涉社會公共利益的具體事項內容。土地復墾是一種改善作為公共服務基礎設施之損毀土地的典型自然資源事業活動。所涉“節約集約利用土地”原則當設定為相應公共事業需要的利益宗旨屬性，進而依循該項宗旨原則來明晰土地復墾所涉社會公共利益的國土資源屬性范圍。所涉“避免污染”之倡議性禁止當設定為相應公共事業需要的最低限度利益表達，嘗試通過該類消極防御式規范結構設定的指引效應來推動更為理想化之土地復墾所涉國土資源范圍利益的良善利用，從而切實提升資源承載能力，并基于此來完成必要的積極請求式規范結構設定轉向。所涉“評價、預防控制”之關聯性措施應當設定為相應公共事業需要的利益協調手段，而強調通過事前預防控制、調查評價與事后跟蹤評價等方式，來實現相關利益協調的前置性、持續化干預。

另一方面，應當設定相關公共設施的特別保護事項，嘗試擴張所涉社會公共利益的利益范圍?？蓪⑴c社會公眾“人身性環境、經濟利益”[63]關聯性較強的供水、道路等公共設施納入《條例》第8條、第43條規定之“土地復墾設施”的延伸范圍。從其與土地復墾工程、設備產生直接功用或間接功用這兩個方面來類型化列明所涉公共設施的范圍，進而分別予以“不得破壞”之禁止性規范設定和追究相應行政、刑事責任之制裁性規范設定。若與土地復墾工程、設備產生直接功用，則應當設定為確保土地復墾工程順利作業前提下的絕對禁止，以及凸顯“假定、處理和制裁”[64]三階聯動效應之制裁性規范的羈束性適用。若與土地復墾工程、設備產生間接功用，則應當設定為允許一定程度內土地復墾工程作業環境設施自然耗損前提下的相對禁止，以及凸顯財產性賠償下回復原狀優位或“提高農地耕作效率”[65]優位之制裁性規范的裁量性適用。

2.公民個體利益規范的列明與救濟之法益擴張

美國礦區土地復墾立法欲推動的公民個體利益調適化，更多地顯現為明確的公民健康、安全、財產權益保護面向和周延的利益保護救濟規程。我國公民個體利益規范的列明與救濟之法益擴張旨在借鑒美國礦區土地復墾立法所凸顯的該類規范特色，嘗試就所涉規范的公民個體利益事項和所涉法益內容予以必要擴張。

一方面，應當在既有公民個體財產性權益和公共事務參與權利原則性保護規定的基礎上，適當增加健康、安全等其他相關公民個體權益規定?？稍凇稐l例》第4條、《實施辦法》第2條之土地復墾原則規定中增加“保護權利人合法權益”的宣示性表述。既有規定未涉及的健康、安全等其他相關公民個體權益亦應明晰其事項范圍。土地復墾所涉健康、安全權益主要指向工程作業人員與工程項目影響人員。土地復墾工程作業人員的健康、安全權益可通過必要的指引式非確定性規范設定來實現與既有職業健康勞動保護、安全管理規定的規范連接。土地復墾工程項目影響人員的健康、安全權益，可設定相應的列舉式確定性規范，就工程作業可能造成的噪聲、水、大氣等污染和社會安全環境變化予以明確規定，并將之納入既有公眾環境權益保護體系和社會治安綜合治理體系下一并保護。但因該類其他公民個體權益于土地復墾活動中的間接衍生性，在個體利益保護位序設定方面，應當將其置于與土地復墾活動直接關聯性更強的財產性權益和參與權利之后。

另一方面，應當在既有救濟措施、程序設定所表征的民事私權救濟途徑基礎上，嘗試充實必要的行政公權救濟途徑。當從調解程序設置、調解結果效力乃至可能的調解救濟前置設定各方面來厘清自然資源（國土資源）行政部門作為主要公權力干預主體在《條例》第19條規定之“調解”活動中的具體干預事項。并在強調保障各類公權力干預主體積極有效地行使權力的前提下，將其實施現場監管或技術化非現場監管所致對公民個體利益可能的程序性侵害，列入公民個體利益救濟事項排除范圍。此外，亦應當基于“充分保護原則”[66]，設定必要的專項救助資金給付、應急許可審批、緊急保全措施等臨時救濟事項。

四、結語

經過對美國礦區土地復墾立法相關條款的類型化解析，可以厘清該類立法在所涉自然環境與人文環境面向蘊含的復墾理念特色。對我國土地復墾立法在這兩類面向的功能規范設定與法益規范設定展開比較研究后發現，我國相應規范設定分別存在一定的功能調適與法益選擇掣肘。一方面，可借鑒美國礦區土地復墾立法蘊含的自然環境要素平衡化理念，嘗試推動我國所涉整體生態效益規范的協調互動性校正，所涉局部環境要素規范的表列干預擴張，以達致該類規范設定的平衡化功能整合。另一方面，可借鑒美國礦區土地復墾立法蘊含的人文環境利益調適化理念，嘗試促進我國所涉社會公共利益規范的一般性與特殊性之法益補正及所涉公民個體權益規范的列明與救濟之法益擴張，以達致該類規范設定的調適化法益衡平。基于此，可初步檢視我國土地復墾立法與美國礦區土地復墾立法在復墾理念面向的規范趨同性，適當借鑒美國相關立法的特色經驗，有助于加快我國土地復墾立法的規范完善進程。

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Abstract： China’s land reclamation and American mining land reclamation basically converge on the purpose and mode of behavior， and there is also certain interworking and generality in their respective reclamation concept. American mining land reclamation legislation highlights an ecological equity reclamation concept that subsumes the equilibration of natural environmental factors and the adaptation of humanistic environment interests. We can learn from its useful experience and try to clarify the perfect route of norms of China’s land reclamation legislation in the orientation of reclamation concept. We should promote the equilibration functional integration of China’s overall ecological benefit norms and local environmental element norms based on the equilibration concept of natural environmental factors， and we should promote adaptation legal interest equity of China’s social public interest norms and individual citizen interest norms based on the adaptation concept of humanistic environment interests.

Key words： mining land reclamation; land reclamation; reclamation concept; natural environmental factors; humanistic environment interests

（責任編輯 胡志平）