民營企業破產重整法律問題探析

付興 劉群

摘? ?要：民營企業產權保護力度日趨強化，民營企業破產重整的相關研究關系到民營企業可恢復性、可持續發展，以及防范民營企業破產引發的社會不安定因素。基于此，借鑒域外企業破產重整制度的相關經驗，通過梳理我國民營企業破產重整中存在立法滯后、重整程序不規范、管理人選任不科學、信息披露制度不完善、關聯民企合并重整存在漏洞等問題，提出完善對策。具體而言，破產重整應堅持利益均衡、信賴利益保護、必要性、效率性等基本原則，進一步完善破產重整的適用條件，規范破產重整與清算程序的銜接，健全重整信息披露制度，暢通破產重整管理人的選任機制，對于法人人格高度混同的關聯民企合并重整，以實質合并原則為基礎提出若干完善對策。

關鍵詞：民營企業;破產重整;法律問題

中圖分類號：D913? ? ? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2021）14-0147-06

在中央通過頂層設計優化營商環境和加快供給側改革等一系列目標舉措下，民營企業產權保護力度日趨強化，集中力量整治僵尸企業成為目前經濟運行和法律對策研究的重要著力點。司法體制改革的一個關鍵問題是如何有效解決執行難。執行工作是保證司法裁判得以落實、當事人權益得以實現的最后環節。“僵尸企業”涉執案件問題突出，司法實踐中大量“僵尸企業”無法在執行程序中通過破產渠道順暢出清，而“執轉破”成為解決民營企業執行難的有力抓手。因此，對民營企業破產重整制度的研究顯得尤為關鍵。

一、民營企業破產重整制度解析

（一）破產重整的緣起

民營企業作為市場經濟重要組成部分的法人經濟實體，是供給側結構性改革中的重要環節。根據目前關于“民營企業”的概念界定，代表性觀點認為民營企業是指非公有制企業之外的各種企業形式。“破產重整”概念始于20世紀90年代的美國破產法，是指對于已經或可能瀕臨破產風險的企業，經債務人或者債權人提出申請，通過企業重組及債務調整，從而擺脫債務危機，實現企業繼續經營的法律制度。2007年，我國施行的《企業破產法》第八章中對破產重整進行了規定和制度安排。雖然民營企業與國有企業破產重整都適用《企業破產法》的相關規定，但二者在管理模式、重整計劃草案、關聯企業合并重整等方面都存在差異。本文側重于研究促進民營企業破產重整的相關法律問題，以期對促進民營企業的發展有所裨益。

（二）民營企業破產重整的價值和意義

1.促進民營企業可恢復性和可持續發展

從破產重整價值判斷的“營運價值論”①角度來看，破產重整通過權衡各方主體的利益得失，達到民企的可持續經營，力求通過重整達到共贏局面，從而避免“零和博弈”的怪圈。另外，從社會整體利益角度來看，破產重整不僅立足于利益相關方的營運價值考慮，而且從國家宏觀層面來看，企業作為市場經濟的活躍因子，經濟社會的穩定及可持續發展都有賴于民營企業通過破產重整來維護利益平衡，從而促進社會整體效益。

2.彌補破產清算和破產和解的制度不足

破產重整作為企業發展運行實踐的產物，在企業破產制度中具有重要作用，其與破產和解、破產清算共同構成現代企業破產法的三大組成部分。通過運用民企破產重整制度，可以挽救深陷債務危機的企業，并通過救濟措施從而恢復企業運營進而實現企業和市場價值最大化，這也是解決僵尸企業出清的有效途徑。相較于破產清算及破產和解，破產重整對于優化要素市場結構、挽救瀕危債務人以及實現企業重生與社會價值間的動態平衡。

3.防范民營企業破產引發的社會不安定因素

有市場就有風險。我國民營企業數量龐大、規模不一，由于無法趕上產業升級和科技更新換代速度，滋生了大量僵尸企業和產能過剩的閑置企業，從而悖離了我國供給側改革的目標。為了增強市場經濟主體的活力和競爭力，保持社會秩序的安定有序，亟須通過民營企業的破產重整使其擺脫無力清償到期債務或資不抵債的窘境。

（三）企業破產重整制度的域外擷英

英美法系關于破產重整的實體法主要散見于判例或部分法律規定。例如，美國《聯邦法典破產法》中囊括了破產重整、破產清算和破產和解制度，其中破產重整程序具有優先適用效力。美國的破產重整制度始于20世紀，被劃分為債務人申請的自愿重整和債權人申請的強制重整。在破產重整適用對象上，既包括法人也包括合伙和個人。在管理人選任方面，通過留任債務人的管理層為原則。英國通過在1929年《公司法》中規定管理人制度，并通過修訂該法設立“整理與重建”一編來確立公司重整制度，之后出臺的“倫敦條例”也成為企業債務重組的有力注腳。英國將破產重整分為“管理程序”、“管理接管程序”、“接管程序”以及“自主安排程序”等。在其后1986年的《無力償債法》中，英國將個人破產程序并軌至公司破產程序，形成了統一的破產法。

法國作為大陸法系國家中較早規定破產重整的國家，其立法進程可從1967年的《破產法》推演至1985年的《企業清算法》，后經2001年修訂完善逐漸形成“以重整為主、清算為輔”的企業破產制度。日本出臺的《公司更生法》基本效仿美國破產重整制度的相關規定。但是，日本在破產重整中提出通過行政干預和優惠政策可以促成債權人與債務人合作，從而挽救處于債務危機中的企業，并使之恢復再生能力。隨著經濟發展的推進，2001年日本出臺了《民事再生法》，基于保護中小企業的立法初衷，在程序設計上更強調效率性，在重整原因上也更多元化。日本的破產重整制度存在更生與再生程序的雙軌制。

（四）民營企業破產重整與國有企業破產重整的區別

民營企業作為國有經濟的重要組成部分，在市場經濟競爭中的重要性顯著增強。但是，由于民營企業自負盈虧、自籌資金等特點，相較于國有企業更容易面臨破產，從而進一步凸顯其在破產方面存在經營管理缺陷、資金周轉薄弱等劣勢。破產重整因此受到民營企業的青睞，成為其恢復企業生機和優化資源配置的最佳選擇。

相較于國有企業，民營企業破產重整涉及的利益主體更加冗繁，債權關系更加復雜，需要平衡各方利益。另外，政府對于債務沉重的國有企業往往通過“輸血”或“包辦”方式干預，而對民營企業卻缺乏政策支持和協調引導。我國“重國企輕民營”的傳統觀念以及諸如前述弊端，進一步加劇了民營企業與國有企業的地位懸殊。因此，亟須在法律層面挖掘民營企業破產重整中存在的問題，從而尋找解決對策。

二、民營企業破產重整相關法律問題

（一）民企破產重整的立法滯后

我國的《企業破產法》自1986年試行直至2006年正式頒布實施，一直都帶有明顯的以公有制企業為主導的立法趨向，由于立法的時代局限導致立法關于民營企業的相關規定滯后或者缺失。這與我國民營企業發展的相關理論基礎和實踐經驗匱乏呈正相關，也與我國缺失國家公權力強制破產制度有關。此外，《企業破產法》雖然在第八章中設立了重整制度，但是缺乏細化的配套規定，立法與審判實踐存在脫節導致企業破產重整中存在法律障礙，進而無法滿足實踐需要。

（二）破產重整程序不規范

民營企業破產重整的啟動程序在重整申請原因上存在界定不清問題。關于重整申請主體，根據現行《企業破產法》第二條、第七條和第七十條的相關規定，債權人和債務人都具有向法院提出破產重整的申請主體資格，但是二者卻適用不同的前提和程序，導致申請重整的主體條件不統一。關于“具有破產重整價值”的判斷、適用對象和適用階段都存在模糊性，亟需進行界定。

（三）管理人選任亟需完善

破產管理人在企業破產重整期間負責企業破產財產的處置，屬于管理企業債務及營運的獨立性機構。管理人制度在企業破產重整中主要體現為監督權與經營管理權，其屬于中立性組織。由于我國民營企業破產重整法律實踐缺乏豐富經驗，管理人制度運行存在諸多弊端，在管理人選任方面存在不科學不合理的現象，法院指定管理人的做法容易引起利益相關方的質疑。目前，關于擔任管理人的范疇也不夠清晰，管理人隊伍建設與實踐需要也存在較大差距，管理人的專業性、獨立性以及權力行使都亟待完善。

（四）破產重整信息披露制度不完善

信息披露制度在民營企業破產重整的整個進程中具有重要作用，有助于避免利益相關方的信息壁壘，降低決策失誤和溝通失靈造成的成本。根據信息不對稱理論，由于信息獲取的不對稱容易導致破產重整中利害相關人在信息地位上的失衡。目前破產重整中的信息披露制度在立法和實踐操作中存在諸多問題，諸如信息披露義務主體受限、信息披露的滯后性和局限性等。另外，信息披露的具體內容程度存在法律規制不足以及信息披露的保障機制乏力。

（五）關聯民企合并重整存在漏洞

合并重整在大型民營企業破產過程中是一個不容回避的問題，司法實踐中關聯企業破產重整在破產案件中也占據了很高的比例。所謂“關聯企業實質合并破產”，主要存在于民營企業領域，通常是指兩個或者兩個以上法人人格高度混同的關聯企業在法律意義上可以視為一個企業，經由資產及債務合并從而統一清償債務，并最大限度保護債權人權益的破產程序。雖然《企業所得稅法實施條例》第109條對關聯企業劃定了范圍，且最高法院在《全國法院破產審判工作會議紀要》也針對關聯企業實質合并提出了部分指導意見，但是我國《企業破產法》中缺少關于法人人格高度混同的關聯民企實質合并的規定。關聯民企合并破產重整的操作程序與普通破產重整盡管大體相同，但是在合并重整的申請主體、申請程序等方面存在漏洞，亟須完善。

三、民營企業破產重整的完善對策

（一）破產重整的基本原則

1.利益均衡原則

從利益衡量原則和效益性原則角度來看，民營企業的破產重整應符合市場經濟運行規律和帕累托最優原理，契合《企業破產法》的立法本意。簡言之，通過破產重整，要使債權人和債務人的沉沒成本損失縮減到最小，實現各方當事人利益的最大化和市場主體重整的零障礙，即破產重整的理念由債權人本位的利益最大化原則，逐步過渡為均衡債權人、債務人及社會利益的平衡原則。

2.信賴利益保護原則

目前，我國已全面步入風險社會時代，為實現市場經營風險的可預測性，破產重整應堅持以民營企業的信用記錄為參考指標，保證誠信善意的債務人因為破產重整而“起死回生”，從而使債權人基于信賴基礎產生的合理可期待利益得以兌現。

3.必要性原則

破產重整制度本身存在難以規避的弊端，所以應以必要性和妥當性為原則。即以企業的重整能力和價值來評估是否適用破產重整制度，防止重整制度存在濫用風險。如果通過破產重整產生的邊際成本低于破產清算或者破產重整容易引發企業的后續連鎖反應，則不宜通過破產重整方式來維系企業的存續價值，以實現市場主體的高質量發展和整合。

4.效率性原則

為提高破產程序的效率，盡快使債務人破除債務困境，民營企業破產重整應該堅持企業恢復盈利能力的效能性原則。這不僅有利于加速實現企業的扭虧為盈和僵尸企業出清，而且對于化解過剩產能、盡快穩定社會關系和激發市場主體活力都具有重要作用。

（二）破產重整的適用條件

1.完善破產重整的相關法律法規

民營企業破產需要兼顧法治化與市場化的重整思路，追求法律效果與社會效果的統一，從根本上促進民企提質增效和轉型升級。世界上關于企業破產重整主要有三種立法模式，一是美國破產法中規定破產重整的內容;二是英國和我國臺灣地區在公司法中規定重整內容;三是日本獨立的破產重整法。

具體到我國企業破產重整立法層面，可以采取以下模式：一是在破產法等法律層面，亟須修改企業破產法關于破產重整的相關規定，對破產重整的適用條件等具體內容進行制度完善。二是修改有關企業破產重整的法規和部門規章。例如，通過修改征信管理條例的相關規定，可以在一定程度上解決企業破產重整信用修復。三是在法律法規層面落實破產重整黑名單制度。2019年最高法院通過修訂《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》，對破產失信被執行人進行規范。為進一步規范破產重整制度，可以在法律法規層面擴大黑名單制度的適用范圍，進而補足破產重整的整個制度架構。

2.破產重整的具體適用程序

“徒法不足以自行”，民營企業的破產重整除了賴于政策和法律層面的規范之外，還要依靠具體適用條件和程序的落實。在目前我國大力倡導優化營商環境的大背景下，民營企業破產重整的條件上可以適當降低門檻，激活企業再生潛力和緩解企業執行難困局。具體來說，有以下3個方面。

（1）關于“具有破產重整價值”的判斷，即破產重整的識別標準

對于該概念的解讀和厘清，會直接影響破產重整程序的架構和能否在最大限度上實現債權人利益。重整價值體現為企業破產重整后普通債權人債權受償額現值，而“具有破產重整價值”要求企業破產重整的價值要大于清算價值。我國可以借鑒《美國破產法》第1129條關于破產重整價值的規定，采用“可行性標準”和“債權人最大利益標準”，具體來說，即“不能在批準方案之后緊接著就有可能被清算”和“對方案持反對意見的債權人從重整中所得到的分配額不能少于從清算程序中所能得到的分配額”。

（2）明確破產重整的適用對象

根據《全國法院破產審判工作會議紀要》（法[2018]53號）的規定，盡管我國《企業破產法》在民企破產重整適用對象上并未作出細化的約束性規定，但是應更加強調是針對具有挽救必要性和可行性的瀕臨債務危機的企業，從而節約司法資源和重整費用。此外，《最高人民法院關于審理破產重整案件的意見》中進一步明確規定，破產重整對象應當是具有挽救價值與重生可能的困難企業。即從市場價值和社會價值角度來判斷破產重整制度的適用主體。

（3）破產重整的適用階段

法院在破產重整的適用上應該采取實質性審查標準，在受理相關利害關系人的重整申請前就應該對申請企業是否具備重整可能性進行實質審查。另外，可以建立政府主導或者多數控股債權人成立債權人委員會來推動破產重整制度，賦予民營企業享受政府補貼或者幫扶的政策。

（三）破產重整與清算程序的銜接

破產重整是債務人發生債務危機和破產清算之間的緩沖地帶，屬于預防破產的有力舉措之一。根據《企業破產法》第70條的規定，重整申請具有優先排他效力，破產清算可以依法轉為破產重整。通過完善破產重整與破產清算之間的銜接制度，有利于企業再生和民營企業的破產保護。具體來說，可以采取以下措施。

1.建立府院聯動機制

通過在縣級以上政府與法院之間建立破產重整和清算工作的協同機制，逐步實現破產程序的信息共享、共治、共理。在符合相關規定的情況下，可以將民營企業的破產清算程序依法轉換為破產重整程序。即政府主導風險防控，法院推進司法重整。例如，在“溫州中誠建設集團有限公司破產重整”案中，法院通過運用價值思維、無害標準和整體性資債平移方法等進行了破產重整。實踐中有觀點主張，“就我國的情況而言，可以考慮在重整程序啟動之后、重整計劃草案難以制定或未能通過時，允許直接制定清算計劃，在債權人會議表決通過并經法院批準后執行，而不再將重整程序轉為破產清算程序。”例如，青島市中級人民法院審理的山東省最大的船舶企業破產案中，法院通過積極引導推進重整工作，避免采取破產清算的方法，最終達成了重整方案，借助府院聯動護航企業“起死回生”。

2.賦予債權人提出破產重整的申請權

當法院裁定債務人破產清算之后，則債權人不具有重整申請的主體資格。另外，如果出資人并未實際出資也不具有申請重整的主體資格。例如，在“宏鑫建設公司申請棕盛地產公司破產清算”一案中，法院依據《企業破產法》第70條第二款之規定，裁定對于債權人申請重整的訴求不予受理。

3.探索建立個人破產制度

個人破產制度的建立可以規范個人財產裁定破產后僅享有基本生活保障，不得進行奢侈消費和商業行為。個人破產制度的缺失導致大量執行案件無法執行也無法退出。建議結合不動產登記制度和個人征信系統的完善，建立個人破產登記制度，盡快出臺《個人破產法》或《個人破產條例》，界定個人破產行為，規范個人破產程序，從而解決個人執行程序的退出機制，彌補我國民營企業誠信體系和財產監管的不夠完善。在條件成熟時，可以考慮整合《個人破產法》與《企業破產法》，出臺一部完整的《破產法》，完善清算分配、債務豁免和債務重整計劃等內容。

（四）破產重整信息披露制度的完善

破產重整需要在債務人、債權人和社會價值之間實現平衡。遵循利益衡量原則，在破產重整信息披露中可以建立調查及公開質詢的保障機制。具體而言，擴大信息披露的義務主體范圍，將債務人、管理人范疇擴展至出資人和重組方;明確信息披露的具體內容范疇，區分主動披露的信息與強制披露的信息，達到均衡利益的要求;關于信息披露的程度問題，根據重整期間的差異，在法律上對義務人披露信息的時間做出調整和區別對待，從而體現信息披露的時效性。在信息披露形式上采取靈活多樣的方式，可以依據法律規定或者公司章程采取電子化披露方式;進一步完善信息披露義務主體的懲戒制度，通過借鑒日本破產法的規定設立拒絕披露重要信息罪和德國破產法的規定設置強制披露信息義務;同時，在民營企業破產重整中還要適當設置信息披露的保密措施，諸如內幕交易禁止制度。

（五）破產重整管理人的選任機制

破產重整與破產清算管理人具有差異性。由于全國破產案件存在案情和區域差異，在企業產業結構和經濟總量方面層次不齊。雖然《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》中對破產管理人的選任進行了相關規定，但是在管理人選任方面仍有待完善空間。考慮到我國企業破產重整中存在管理人中心理念，即管理人在破產重整過程中貫穿始終并發揮核心作用，為此提出以下制度化的完善建議。

1.重整管理人的選任應堅持勝任性和公平性原則

重整管理人的選任應該堅持勝任性和公平性原則，保證管理人的適任性即能勝任破產重整工作，健全管理人的分級管理與增補篩選機制。同時，還要堅持破產管理人的市場化選任模式，打破僅從名冊內選定管理人的方式，推動管理人市場化競爭模式和突破地域限制。

2.破產重整管理人具有獨立性

破產重整管理人具有獨立性，關于管理人的選任程序應以隨機方式和競爭方式選定為主。但是可以適當借鑒德國破產重整管理人的任命方式，通過債權人會議選任。換言之，要最大限度體現債權人意見，同時要給予破產企業選定管理人的話語權。

3.延長破產申請審查期限

《企業破產法》第十條和第十三條有關破產申請審查期限的規定過于嚴格和倉促，無法保證管理人選任的公告、評審期限。為此，可將破產申請審查期限從15日延長至30日，對于疑難復雜的破產重整案件，經上級機關批準可以再延長30日。

（六）多元化鏈條式債務風險化解機制

最高法院在《全國法院破產審判工作會議紀要》第二十二條中提出，“探索推行庭外重組與庭內重整制度的銜接。在企業進入重整程序之前，可以先由債權人與債務人、出資人等利害關系人通過庭外商業談判、擬定重組方案。重整程序啟動后，可以重組方案為依據擬定重整計劃草案提交人民法院依法審查批準。”中央深改組審議通過的《加快完善市場主體退出制度改革方案》中重申，“研究建立預重整制度，實現庭外重組制度、預重整制度與破產重整制度的有效銜接。”根據前述規定，我國民營企業破產重整可以采取“庭外重組”（預重整）與“庭內重整”（重整程序）相結合的方式。“預重整”是介于庭外協商與破產重整所進行的制度安排，是指相對于破產重整程序而言，當事人向法院申請破產重整之前即已針對重整事項通過談判形成重整計劃草案，并在談判條件成熟時向法院正式提出破產重整申請。預重整制度是重整制度的改良款，對于克服破產重整制度的局限性具有重要價值。如果政府主導的預重整成立，則法院受理后通常直接進入破產重整程序。

四、法人人格高度混同的關聯民企合并重整的若干對策

（一）實質合并原則的司法適用

通過前述定義不難發現，關聯民企合并破產重整的實質條件包括“民企法人人格高度混同”和“資產與債務混同難以區分”。有學者主張，在我國企業破產制度中應該引入實質合并原則，從而構建關聯企業合并破產的實體和程序制度。該學說即“實質合并說”，為學界主流觀點。實質合并原則源于美國破產案件審判實踐，是適用于關聯企業的救濟措施和衡平法規則。關于實質合并破產有“法人人格混同標準”、“欺詐標準”、“債權人收益標準”和“重整需要標準”等。借用實質合并原則，有利于推進我國關聯民營企業的整體重整，從而有利于提高重整效率。另外，在民營企業集團化經營模式不斷強化的趨勢下，關聯民企實質合并重整具有十分迫切的現實需要。

（二）關聯民企合并重整的相關內容

一是關于實質合并破產重整的啟動，可以采取以下兩種方式：當各關聯企業都出現破產危機時，可以分別啟動破產重整，之后再進行實質合并;當部分關聯企業實施破產重整時，通過申請實質合并破產重整將其余企業納入實質合并破產重整程序。

二是鑒于關聯企業合并重整存在申請和職權主義模式，合并重整的申請主體除了債權人和債務人等常規申請權人之外，還應包括管理人依申請追加關聯民企和法院依職權追加。

三是實質合并破產重整過程中，法院應該保障利害相關方的知情權、異議權等基本的程序性權利，應通過公告、聽證等方式保障前述權利的實現。

四是關于實質合并破產重整的實體性標準，應該堅持審慎原則，以例外適用和權利窮盡為標準。因為實質合并無法等同于揭開公司面紗制度，在某種程度上是對法人人格的否定，所以“法院在涉及關聯企業的破產問題時，應當引導申請人優先適用其他規制不當關聯關系的救濟手段，只有在獨立清算或重整將使部分企業處于無法清理狀態且顯示公平時，實質合并才能作為必要的處理手段加以使用”。

（三）民營企業破產重整的“府院聯動機制”

《全國法院破產審判工作會議紀要》第十六條提出，“人民法院要與政府建立溝通協調機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困難和問題。”所謂“府院聯動機制”，是指在民營企業破產重整過程中，法院聯合政府會同有關部門通過溝通協調的方式共同解決破產重整程序中存在的問題。避免政府不當干預引發的負面影響，形成破產重整聯動聯調的“府院聯動機制”，妥善解決群體性矛盾。通過建立府院聯動機制，實質化解破產重整爭議。堅持“黨委領導、政府主導、法院推進”的工作理念，加大各級人民政府與人民法院的工作協調，尤其是對于重大破產重整案件處理，要通過及時召開通報會、協調會、座談會、研判會等形式，共同會商研究解決并以此推進司法與行政的良性互動，全面助力依法行政、法治政府建設。

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Analysis on the Legal Issues of Bankruptcy Reorganization of Private Enterprises

FU Xing1， LIU Qiu2

（1. Capital Normal University， Beijing 100048， China; 2. Shanxi Higher People's Court， Taiyuan 030024， China）

Abstract： The protection of property rights of private enterprises has been strengthened day by day. The related research on bankruptcy reorganization of private enterprises is related to the recoverability and sustainable development of private enterprises， as well as the prevention of social instability caused by bankruptcy of private enterprises. Based on this， this paper draws on the relevant experience of foreign enterprise bankruptcy reorganization system， and puts forward the improvement countermeasures by sorting out the problems existing in the bankruptcy reorganization of private enterprises in China， such as lagging legislation， nonstandard reorganization procedures， unscientific appointment of management personnel， imperfect information disclosure system， and loopholes in the merger and reorganization of related private enterprises. Specifically， bankruptcy reorganization should adhere to the basic principles of interest balance， reliance on interest protection， necessity and efficiency， further improve the applicable conditions of bankruptcy reorganization， standardize the connection between bankruptcy reorganization and liquidation procedures， improve the reorganization information disclosure system， smooth the selection mechanism of bankruptcy reorganization managers， and merge and restructure the affiliated private enterprises with highly confused legal personality， Based on the principle of substantive merger， this paper puts forward some countermeasures.

Key words： private enterprise; bankruptcy reorganization; legal issues