農村社會救助中的服務救助不足及改進對策

黃 婷

廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541004

1 社會救助的含義

社會救助是指國家和社會對無勞動能力的人或因自然災害以及其他經濟、社會原因導致無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其最低生活水平的一項社會保障制度。社會救助作為社會保障體系的組成部分，是社會成員應享有的基本權利，是國家和社會應盡的責任和義務，是政府解決社會問題的重要手段，也是穩定社會秩序的一種重要機制[1]。中國農村社會救助主要包括五保供養制度、特困戶救濟制度、農村居民最低生活保障制度和農村醫療救助制度等。五保供養制度是對農村無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人的孤寡老人在吃、穿、住、醫、葬五個方面給予照顧和物質幫助的制度規定。20世紀50年代，政府開始建立獨具中國特色的農村五保供養制度。1994年國務院頒發《農村五保供養工作條例》。

2 農村社會救助的三種形式及現狀

2.1 現金救助

現金救助是指國家直接給受助者發放現金，幫助社會成員解決生活困難的一種救助形式，發放的現金由被救助者根據自己的實際需要安排使用。此種救助手段起源于古代的賑災救荒，在當代社會則是生活社會救助的主要形式，它可以使受助者有較大的自我選擇空間。

目前，我國社會救助主要采用現金的形式。從2019年1月1日起，農村最低生活保障對象平均補助水平每人每月提高20元。對農村最低生活保障資金補助標準由2018年的平均每人每月190元提高到平均每人每月210元。有條件的地方，還可以根據實際情況，在此標準基礎上適當提高補助水平。截至2019年，廣西壯族自治區247.1萬人享受農村居民最低生活保障，24.6萬人享受特困人員救助供養。由表1可知：從2007年到2018年我國對于農村貧困人口的現金救助的投入大致呈逐年增長的趨勢，十多年的時間增長了30多倍。現在提倡精準扶貧和現代化扶貧，被幫扶對象都能按期拿到固定的現金救助，由于現金救助最普遍，發展長久，所以現金救助的形式的發展已經相對較完善。廣西壯族自治區某村莊每年年末被救助人群每戶還可以獲得一個200元的新年慰問紅包。由于我國地區發展的差異較大，所以每個地方的現金救助水平有所差異。

表1 廣西壯族自治區2007—2018年農村最低生活保障支出

2.2 實物救助

實物救助是指國家以發放實物的形式，幫助社會成員擺脫生存困境的一種救助手段。它不直接給被救助者發放現金，而是根據其實際生活狀況和需要，無償發放一些必需的生活資料和部分的生產資料，主要包括糧食、衣被、食物和農作工具等[2]。

目前在對農村貧困人群進行救助時，在逢年過節贈予一些實物，表2陳列了廣西壯族自治區桂林市恭城瑤族自治縣X村2014—2019年新年發放的實物。由表2可知，隨著時間的推移，實物發放的種類越來越多并且數量也有所上升。原來X村主要農作物是沙田柚和椪柑，但是由于近幾年黃龍病盛行，90%的果樹都死亡了，所以針對這一現象給果農們發放茶樹苗，尤其是對貧困戶有明顯的傾向性。對于貧困戶，因為農業發展或者從業需要購買工具都針對性的有優惠的折扣，不用全額購買。

表2 廣西壯族自治區桂林市恭城瑤族自治縣X村2014—2019年新年發放實物表

2.3 服務救助

服務救助是對救助對象的特殊需要提供的生活照顧和護理等服務，主要指對高齡老人的護理服務、對失去依靠兒童的關愛和照顧等。

我國農村服務救助的發展是相當緩慢的，對農村貧困人群的養老、醫療、教育、就業的服務救助寥寥無幾。以貧困老年人的護理救助為例。我國的社會救助制度中還沒有單獨設置護理救助項目。目前，約有11個省市在老年人居家養老服務項目中設有針對貧困老年人的護理服務，該服務通常以養老服務補貼的方式提供。在上海，針對貧困老年人的護理服務是上海市老年人護理服務體系的一個組成部分，而大連則針對老年貧困人群出臺了單獨的護理服務救助政策。2005年，大連市民政局出臺了《大連市特困老年人貨幣化養老服務補貼實施意見》，這是一項專門面向貧困老年人的護理救助措施，在具體實施方式上有較多的創新，例如，以提供護理券的方式提供護理補貼，通過抵押房產或者用出租房屋的租金抵沖在機構接受護理時的費用。2008年，上海市出臺了《關于全面落實2008年市政府養老服務實施項目，進一步推進本市養老服務工作意見的通知》，開始了實施老年護理救助補貼的有益嘗試，并制定了各項補貼標準。目前這些經濟相對發達的地區都還是以補貼為手段來提供護理救助，農村社會救助服務的發展程度則更低。廣大農村的貧困老人基本上都沒有享受過服務救助，他們要么自行過著艱苦的生活，要么依靠親戚鄰里的幫助。醫療救助中的服務救助的重要體現就是家庭醫生制度，但是家庭醫生制度的執行流于形式，與貧困人群聯系甚少，只有在簽約的時候才會見面，平時幾乎零溝通，也無定期上門服務，本質就是形式化敷衍了事。農村很多貧困老人根本就不會用手機，家里的年輕人外出務工，留守在家的貧困老人生病還要步行幾公里去診所拿藥，就醫陪護聞所未聞。農村地區社會救助中的服務救助相當缺乏，因此，完善農村的社會救助體系，提高服務救助的數量和質量是相當必要的[3]。

3 改進對策

3.1 政策的明確化

在現行的社會救助條例中，很多都是規定了城市社會救助的一些具體實施辦法，如2019年修訂的《社會救助暫行辦法》第四十四條規定：申請就業救助的，應當向住所地街道、社區公共就業服務機構提出，公共就業服務機構核實后予以登記，并免費提供就業崗位信息、職業介紹、職業指導等就業服務。農民也是勞動力，也有勞動就業權利，所以其必然也會有失業問題。就業救助在農村不管是現金、實物還是服務都形同虛設，沒有相應的職業介紹信息，也沒有職業指導這些服務。精準扶貧的政策規定要對有能力的貧困群體鼓勵其創業，現行政策針對貧困戶有五年的貼息貸款鼓勵其創業[4]。但是，據貧困戶反映，這其中手續繁雜，很多貧困戶不愿意申請。因此應首先在政策層面進行完善，簡化形式，讓基層的行為有法可依，有章可循。

3.2 供給主體的確認

提高農村的服務救助水平，需要大量的人力物力，國家是社會救助的主要責任主體，但是完全由國家來承擔這一部分責任會導致國家的負擔過重，因此要創新供給形式，如將在家帶小孩、照看老人的青壯年及還具有勞動能力的中老年人等勞動力充分利用起來。可以采用共建共享共治的理念，由政府牽頭提供必要的資金支持，配備適當比例的專業人員進行組織，由專業人員組織農村社會救助服務提供互助組，鼓勵當地的剩余勞動力資源參與進來[5]。相應的組織建立起來，就可以與外界社會的公益組織進行對接，就可以將多種多樣的服務引入農村地區。

3.3 服務對象的多元化

服務對象不僅僅限于特殊群體，2019年修訂的《社會救助暫行辦法》規定，國家對在義務教育階段就學的最低生活保障家庭成員、特困供養人員，給予教育救助。對在高中教育（含中等職業教育）、普通高等教育階段就學的最低生活保障家庭成員、特困供養人員，以及不能入學接受義務教育的殘疾兒童，根據實際情況給予適當教育救助。這僅僅對特殊群體從資金支持方面做出了明確規定。在教育救助服務對象方面具有一定的局限性，應擴展到一些特殊的邊緣群體以及確實需要幫助的人群。例如，農村高考生的志愿填報問題，城市的高考生，由于父母的文化水平較高，可以給予很多中肯的意見，有的父母甚至包攬整件事。但是，對于農村的高考生來說，填志愿只能靠自己，信息不全，往往只能根據聽說某學科熱門、某學科賺錢或者是家里希望學醫、家里希望從教等來填報志愿。此外，由于班級人數較多，教師只關心考得好的那部分學生的志愿，成績中下水平的學生只能憑著學校發的《高考填報志愿指南》，最后草草定了志愿。可以通過高校的志愿服務或者社會實踐環節來解決農村高考生志愿填報問題，高校對于學生都有志愿時數和社會實踐的要求，可以把幫助農村高考生填報志愿列入項目范圍中。高校可以組織不同專業成績優異的學生組成若干支隊伍分別到不同鄉村開展志愿服務，每個專業的學生最了解本專業的相關情況，可以給這些農村的高考生普及一些相關信息。

3.4 人才隊伍的建設

隨著社會的發展，各行各業都朝著專業化發展，農村社會救助服務當然也需要專業的人才來執行，正因為農村互助服務理念匱乏，不像城市有多種多樣的志愿者組織，所以需要打造一支專業的人才隊伍去宣傳這種理念和營造氛圍，需要培養的是具有長期服務意識的人才，現在很多專業都有定向就業的招錄指標，即若下鄉服務幾年就可以具備其他上升資格的條件，但是服務幾年就面臨人才的流失，所以也需要建立專業人才的長效激勵機制[6]。這個長效機制需要保障服務人員老有所養、幼有所教、病有所醫。因為農村條件艱苦，如果不能保障服務人員的生活質量，人才流失是必然的。除此之外，也要加大農村社會工作人才的培養，鼓勵專業人員下鄉進村，在農村建立專業化的社工組織，定期為村民提供服務。