財政支出政策會改善區域發展不平衡嗎？

張明源

[摘要]改革開放以來，謀求區域平衡發展成為我國經濟發展的目標之一，能否發揮財政政策的區域效應關乎我國長期經濟增長與穩定。因此，需要準確評估財政政策的有效性。現有文獻利用動態一般均衡模型估測財政政策乘數時忽略了我國特色的地區競爭機制。“錦標賽”式的地區經濟競爭在我國經濟增長過程中扮演著重要角色，地區間的財政競爭模式對地區經濟增長具有深刻影響，忽略該機制會造成研究結果的偏差。研究發現：第一，當不存在地區競爭機制時，欠發達地區政府的公共投資政策可以有效促進當地以及全國地區的產出增長，在一定程度上會縮小區域發展差距。第二，當存在地區競爭機制時，欠發達地區政府的公共投資政策產出效應會被削弱，無法實現謀求區域平衡發展與縮小區域差距的政策目標。第三，隨著地區競爭程度的加劇，政府支出的產出效應出現分化，欠發達地區的生產性公共投資乘數由4.09降為3.10，而發達地區的生產性公共投資乘數由3.86升為4.86，會加劇區域發展不平衡的矛盾。中央政府如果試圖兼顧財政政策的“效率”與“公平”目標，避免地區間盲目競爭，改革政府工作的評價指標體系是當務之急。

[關鍵詞]財政分權;地區間競爭;財政支出乘數;區域平衡戰略

[中圖分類號]中圖分類號F127;F812.45[文獻標識碼]A文獻標志碼[文章編號]1673-0461（2021）02-0081-09

一、引言與綜述

財政政策是國家應對經濟衰退，促進經濟增長的重要政策手段。在后經濟危機時代，財政政策已經成為世界各國應對經濟危機，恢復經濟活力的重要工具，如歐洲2008年通過的2000億歐元的刺激計劃、美國2009年頒布的7000億美元的復蘇計劃和我國的“四萬億”財政支持政策等。盡管實施積極的財政政策是各國政府應對危機的共同選擇，但是積極的財政政策效果可能因為各國的國情不同而出現政策效應差異。因此，結合中國國情和財政結構特征評估我國的積極財政政策效果是一個有待豐富的研究主題。

自2012年以來，我國人均GDP正式踏入經濟轉型的拐點，經濟步入新常態，中國處于走出“中等收入陷阱”的關鍵階段，積極的財政政策的效果愈發凸顯。然而，經濟下行壓力的不斷加大，為我國經濟增長增添了不確定性。最新數據顯示，2019年我國GDP增速為6.1%，同時由于新冠肺炎疫情的沖擊，2020年我國GDP增速不容樂觀。不僅如此，黨的十九大報告中指出，“我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。我國區域經濟發展的不平衡是我國發展不平衡的特征之一，也是我國財政政策效應研究不能規避的政策背景。2020年財政部響應中央經濟工作會議的部署，強調“積極的財政政策要大力提質增效”①，持續推行積極的財政政策。因此，有必要結合中國目前經濟發展不確定性增強、區域發展不平衡加劇的背景，探討積極財政政策的效果，從而為中央要求的財政政策提質增效提供評估理論基礎。

建立中央和地方聯系的分稅制促成了具有中國特色的分權體制與財政結構特征，討論財政政策的有效性離不開結合中國特色的政治背景。在中國式分權體制下，我國地方政府被賦予一定的稅收權利和支出責任范圍，處于基層的地方政府可以自主選擇適合當地發展的政策類型。地方政府為了實現地區經濟增長，會著力通過財政支出政策實現經濟增長的目標。由于我國區域發展不平衡，不同地區財政政策的效應可能就會有差距，而且我國各地區政府間還存在“地區競爭”的隱含機制。各地區政府的官員希望通過財政政策刺激經濟增長，從而實現晉升等目標。但是由于我國存在區域發展水平差異，這種競爭機制可能不僅對本地區的刺激效果有限，還會進一步拉大地區間發展水平的不平衡。

綜上所述，本文在中國式分權和區域發展分化的背景下，對各地區政府的財政政策有效性進行研究分析。本文試圖探索并回答以下三個問題：①不同類型的政府支出政策在不同發展水平地區的效果有何不同？②“地方政府競爭”將會如何影響地方政府的財政政策有效性？③在“錦標賽競爭”的機制下，不同發展水平地區的財政支出政策對我國區域平衡發展戰略將會造成何種影響？因此，本文在具有中國式分權特征的動態一般均衡框架下，評估地區政府間競爭與不同類型財政支出政策有效性的關系，進而評估不同地區財政政策對區域平衡戰略的影響。

從現有文獻來看，很多國外學者分別通過加入家庭異質性[1]、央行反應規則[2]、包含債務規則的政府支出法則[3]、扭曲稅率[4]、零利率下限[5]與財政貨幣政策協調[6]等特征的DSGE模型開展了針對財政政策有效性的討論。國內學者如王國靜和田國強（2014）最先建立了一個包含政府消費和私人消費的互補性、政府投資的外部性和內生性財政政策規則特征的NKDSGE模型，研究發現政府消費乘數和政府投資乘數存在顯著差異[7]。饒曉輝和劉方（2014）開創性利用貝葉斯估計討論了中國政府生產性支出對實體經濟的影響[8]。郭晨等（2016）利用包括制造業和服務業兩個生產部門的新凱恩斯DSGE模型，分析了政府消費支出政策乘數的產業差異[9]。張開、龔六堂（2018）進一步構建了一個開放的兩部門DSGE模型估計財政支出乘數得出：固定匯率制度下的投資乘數大于消費乘數[10]。陳登科、陳詩一（2017）將金融摩擦與“超低利率”同時納入DSGE框架，系統測算出中國財政支出的產出乘數為3.44[11]。

基于以上文獻可以發現：其一，國外豐富的DSGE框架下的財政乘數文獻并沒有考慮中國特色的財政分權結構，這些文獻并沒有把中央與地方兩級政府納入分析框架中;國內如王國靜和田國強（2014）、饒曉輝和劉方（2014）等學者的文獻也存在類似缺陷。其二，目前國內利用動態一般均衡方法（DSGE）對財政政策與區域平衡發展戰略關系的研究十分匱乏，現有文獻都是測算估計的財政政策的總體效應，而缺乏從區域的角度研究財政政策有效性的差異對區域平衡發展的影響。其三，在中國式分權的背景下，地區間競爭機制的存在會造成不同發展水平地區財政支出政策的有效性存在差異，而這種差異對區域平衡戰略會造成深遠的影響。而對于這個問題，目前學界并沒有系統測算“錦標賽競爭”機制對地方政府的財政乘數的影響，忽略了該機制對于區域平衡發展的負面沖擊。

本文的創新在于：一是將財政分權與多級政府納入DSGE模型中，估算不同地方政府財政支出政策的乘數效應，并解構政策影響渠道;二是利用動態一般均衡的方法探求財政支出政策與區域經濟發展不平衡之間的關系;三是討論“錦標賽”式的地區間競爭對地方政府財政支出的作用，尤其是政府生產性支出對經濟的乘數效應。進一步證明了“地區競爭”機制是造成我國目前區域發展不平衡問題的原因之一。

二、多級政府框架的DSGE模型

本節將在動態隨機一般均衡的框架下，參考朱軍和許志偉（2018）加入中央和多個地方政府并存的多級政府體系[12]。假定整個經濟系統中包含兩個地區，分別記為地區1和地區2（即分為東部發達地區和中西部欠發達地區），該模型細節如下，為表述方便，將地區j（j∈{1，2}）的變量用上角標j表示。

（一）地區的經濟問題

1.家庭部門

四、動態模擬與分析

本文構建具有財政分權特征的動態一般均衡模型，試圖評估不同層級的政府支出政策的政策效應。根據上文模型可知，模型外生沖擊共7種，分別為地區1、地區2政府消費支出、生產性投資支出、中央政府消費支出和生產性投資支出以及減稅沖擊。

圖1分別是產出、消費、投資對發達地區政府支出沖擊的脈沖響應。根據圖1中可以看出，發達地區的政府支出政策對產出的促進作用存在較大差異。可以看到政府生產性投資支出對產出的促進作用要大于政府消費性支出的政策效應，而且政府生產性支出不僅對本地的產出具有較強的促進作用，對其他地區也有較強的帶動作用。消費支出和投資支出存在不同的政策效應一方面在于政策對消費的影響不同：地區1不論消費支出還是投資支出均可以擠入一定的投資，但是公共消費支出擠出了大量的私人消費，而投資支出擠入了一定幅度的私人消費。另一方面是地區1政府投資性支出政策可以通過拉動中間品生產，從而拉動其他地區加大生產。從后文第五部分可以看出，地區1政府的公共消費支出和生產性投資支出對欠發達地區的“凈出口”存在不同影響。消費支出因為不能從生產端刺激產出[CM（21*2]增長，造成中間產品需求萎靡，所以并不會帶動地區間中間品貿易，而投資支出因為刺激了地區1的生產端產出增長，進而拉動了地區2的中間品出口，從而帶動了當地的產出增長。雖然會擠出一定欠發達地區的私人消費，但程度較弱，投資支出仍會拉動其他地區產出提升，從而實現全國產出的增長。地區1政府促進了當地的投資而抑制了其他地區的投資，是由于中間品貿易渠道的影響，本地出口增加造成的生產增加占用了本用于投資的私人投資。但歸根結底，地區1的生產性投資支出會大幅促進全國經濟產出的增長，但具體增長多少，對區域平衡造成什么影響，還需要后文進一步進行福利分析。

圖2是地區2（欠發達地區）政府支出的脈[CM（21*2]沖響應圖，圖中分別是產出、消費、投資的反饋圖。觀察發現，生產性投資支出對經濟增長的促進作用同樣比公共消費支出更強。但與地區1的政策反饋不同的是，短期內地區2的投資支出會對地區1并不會造成產出溢出效應，反而會起到較弱的抑制作用。欠發達地區的生產性投資支出對地區1私人消費的擠出效應和公共消費支出對消費的擠出效應一樣明顯，但對全國經濟增長與消費的促進作用還是值得肯定，積極的財政政策達到了政策目的，但是究竟財政的福利效應是多少，與地區1的政府投資支出相比哪個更有效還需要進一步的討論。

從目前的研究結果可以看出，不同地區的政府支出政策④對區域經濟增長的促進作用是不同的。發達地區政府的投資政策不僅可以促進本地區的產出增長，還會通過拉動地區間中間品貿易的方式促進欠發達地區的產出增長。而欠發達地區政府的投資支出雖然可以大幅促進本地區的產出增長，卻缺少一定的產出溢出效應。如果從區域平衡發展的角度來看，在欠發達地區進行投資支出，恰恰可以推動區域平衡發展，減少地區間的產出差距。在不考慮地區競爭機制存在的情況下，在欠發達地區進行投資支出有利于我國拉近區域經濟差距，實現區域平衡發展。但不得不考慮的是，“地區錦標賽競爭”機制是我國特色的特征之一，忽視該特征會導致結論的偏差。后文將會進一步評估存在“地區競爭”的機制時，不同政策的產出福利效應，以進一步研究政府支出政策對區域經濟增長造成的不同影響。

五、“錦標賽”式地區競爭與財政政策乘數效應

中國式分權的體制下，“錦標賽”式地區競爭是我國特色的國情特征，忽略該制度特征，將會對評估不同地區的財政政策有效性的結果造成偏差。所以本節將“地區競爭”機制納入模型中，重新評估不同地區財政政策對區域經濟的影響。

（一）地區競爭與政府投資支出

中國地方政府“錦標賽”式的地方競爭型財政支出手段是我國經濟發展的重要特征之一。相關學者周黎安（2007）最早提出了“晉升錦標賽治理模式”，這種特定模式與中國高速經濟增長可能存在客觀聯系。“晉升錦標賽”作為中國政府官員的激勵模式，它是中國經濟實現快速政治的重要根源，而公共投資則是各地方政府官員應對“晉升激勵”工具之一[21]。因此，引入具有地方政府策略互動的地方公共財政政策，并討論該情況下財政政策的乘數效應。

本節設定地方政府1、2的財政支出規則遵循GDP競爭規則⑤見式（20）：

在上文的財政規則中加入衡量地方政府投資策略的影響因素。φ1>0刻畫的是地方政府對GDP差距的反應行為。當地方1的GDP大于地方2時，min=0，投資支出不對差距反饋，而如果地方1的GDP低于地方2時，min等于產出差距，地方政府1將會擴大投資支出，從而體現出地方政府競爭的特征。地方2政府的反應和上述一致。φ2>0刻畫的是地方政府的領先意識，假設地方政府更愿意保持自己的領先優勢而改變投資支出的行為。為了刻畫追趕行為，本文設定φ1=2φ2，接下來將代入不同大小φ1=0、1、1.5、3進行動態分析，觀察具有“追趕意識”的地方競爭對財政政策效應的影響。

圖3是在不同程度的地區競爭下，政府投資支出對產出的影響。根據圖3可以看出，隨著地方政府間競爭逐漸加劇（φ1=[0，3]），地區1投資支出的政策效應逐漸增大，觀察地區1投資支出的全局產出效應圖發現，地方競爭成為支出政策的產出效應的一個放大機制，明顯提高了產出效應。但該放大機制存在異質性：地方競爭對地區1投資支出的本地產出放大效應不太明顯，反映在脈沖圖上的放大效應要遠小于其對其他地區的溢出效應。地方競爭對地區1投資支出的本地產出放大效應僅為0.03左右，而對其溢出影響的放大效應達到0.05左右。由于地區1是發達地區，客觀上初始GDP總量就大于地區2，所以對于地區1政府來說，主要是“領先意識”的財政規則在激勵了政府的投資決策，最終造成了較發達地區1政府越增加投資越有效，并帶動欠發達地區共同發展、協作共贏的局面。

但對于地區2政府來說，地方政府間的競爭機制無疑浪費資源。圖3清楚地反映出“錦標賽”式的地區競爭使投資支出并沒有帶來產出效應擴大化，反而抑制了政府支出政策的產出效應。當φ1=0時沒有地方競爭，地區2的政府投資支出可以有效的促進本地的產出增長，且對發達地區也存在一定的溢出效應，雖然該溢出效應并沒有地區1政府投資支出的溢出效應大，但也是非常理想地實現了促進總體經濟增長的目標，這與上文的分析也是一致的。但隨著地方競爭中“追趕意識”的逐漸增強，欠發達的地區2政府意識到與地區1的產出差距，試圖通過主動增加投資支出縮小該差距。此時逐漸增量的投資支出的產出效應不僅沒有因競爭而放大，反而出現了縮小。不僅如此，地區2政府投資支出的增加雖然促進了本土產出的增長，但地區間的競爭反而抑制了投資支出的溢出效應，對地區1的產出產生了一定的抑制作用。欠發達地區的過度投資使資本無法向高邊際產出彈性的地區流動，不能實現效益最大化。因此，對于欠發達地區政府來說，“錦標賽”式的地區競爭會削弱財政支出政策的產出效應。從區域平衡發展的角度來看，“地區競爭”機制的存在使得原本試圖消除區域差距的欠發達地區投資支出進一步拉大了發達地區與欠發達地區的發展差距。而在發達地區的投資不僅有利于全國產出的增長，還在一定程度上是區域平衡發展戰略的最優方向。

那么究竟是什么原因造成了地區競爭對不同地區的政府投資支出效應造成差異性影響？進一步對消費和投資進行分析后發現，一方面，越來越劇烈的地區競爭對地區1投資支出的本地消費效應影響較小，是通過促進地區1政府投資的消費溢出性從而擠入全局的私人消費。而在競爭程度較高的背景下，地區2的支出政策反而擠出了其他地區消費，從而使得該政策對私人消費的影響較小，產出效應也較弱。另一方面，隨著發達地區投資支出政策的競爭意識加劇，反而減弱了其對欠發達地區的投資擠出。而競爭意識的變化，對欠發達地區的政府投資支出幾乎沒什么影響，這決定了地區競爭對不同地區支出政策的影響存在差異性。本文接下來將進一步討論地區競爭對財政政策福利效應的影響。

（二）地區競爭與財政政策乘數

圖1至圖3分別展示了經濟變量對政府支出政策的脈沖響應。從脈沖響應圖來看，政府生產性投資支出政策與公共消費支出相比，可以有效刺激產出擴張，是有效的積極財政政策。但脈沖響應圖在財政政策沖擊下，產出、消費、投資對自身穩態的偏離比例，并沒有體現出財政支出政策的福利效應。本節將進一步估算財政支出政策的福利效應，并討論地區競爭對財政政策福利效應的影響，以及財政政策變化對區域發展差距的影響。卞志村等（2019）提出評估財政政策的福利效應的評估應更多關注“財政乘數”的大小，在相同的政策成本下，乘數越大的政策可以更加高效地實現既定政策意圖[22]。表2是不同情形下的財政支出乘數，MAX是支出政策產生的最大乘數，平均乘數為8期內的平均乘數效應。由于上文結論發現政府投資支出政策的產出效應大于公共消費支出的政策效應，所以本節僅估算不同競爭程度下的地方政府生產性投資支出的財政乘數。

通過表2可以得知，在初始不存在地區競爭的情形時，各地方政府的投資支出決策是獨立且僅關注自身的產出發展。經過上文分析，由于不同地區之間存在中間品貿易渠道，政府的支出政策會對其他地區產生溢出效應，從而支出總乘數會大于當地的支出乘數。此時地區1的生產性投資支出乘數為3.52，總乘數為3.86，地區2的生產性投資乘數為3.84，總乘數為4.10，可見投資支出政策可以有效促進產出增長，并且地區2的支出政策效應會比地區1更大，對欠發達地區的投資增加，可以有效促進該地區的經濟增長，進而彌補區域發展不平衡問題。但隨著“地區競爭”機制的納入，情況發生了變化。此時政府投資支出不再是各地方政府的個體決策，而是考慮將不同地區之間的產出差異作為支出的決策標準[CM（21*2]之一，落后地區政府會試圖加大投資支出以追趕領先者，而領先者也會試圖通過支出政策保持經濟上的領先優勢，從而獲得更好的晉升。因此，各地方政府的投資支出行為成為“錦標賽”式的地區競爭模式的工具。

隨著競爭程度逐漸加劇，可以看出地區1發達地區政府投資支出乘數隨之變大，而地區2欠發達地區政府的支出總乘數逐漸縮小，在高程度競爭下，最大乘數為3.09，小于初始狀態的4.10。財政支出乘數的變化也與圖3相互印證。圖3中可以看出隨著競爭加劇，欠發達地區政府的投資支出如果對產出差距反應過度反應，會進一步降低財政政策的乘數效應，也會拖累其他地區的發展。而地區1由于處于領先地位，競爭加劇也不會對該地區政府帶來追趕壓力，而且地區1的生產性支出政策對地區2具有很強的溢出效應，所以僅需保持領先的地區1政府進行的投資支出不僅會刺激本地經濟還會拉動地區2產出增長。綜合表2和圖3可以看出，“地區競爭”機制的納入使得原本可以有效彌補區域增長差距的欠發達地區投資支出反而起了反效果，欠發達地區政府盲目地追加投資并不能實現經濟的趕超，反而拉大了與發達地區的經濟差距。區域競爭抑制了政府投資支出的宏觀經濟效應，使政策結果與政策目標出現了扭曲。

六、結論

本文在具有中國特色的財政分權與區域競爭特征的動態一般均衡模型的基礎上討論了財政政策的政策區域增長效應，估算了財政支出的產出乘數，并進一步討論了“錦標賽”式的地方政府競爭機制對政府投資性支出有效性的影響。研究發現：不同發展水平的地區增加政府支出均可以促進產出增長，但是政府生產性投資支出的政策效果要明顯好于政府公共消費支出的政策效果。一方面地方政府的公共投資支出政策可以拉動當地的經濟，另一方面也會刺激地區間中間品貿易拉動其他地區產出增長。其中，在沒有地區競爭機制存在時，發達地區投資政策的總體產出效應要小于欠發達地區，發達地區的投資支出總乘數為3.86，欠發達地區政府投資支出總乘數為4.10。從區域平衡發展的角度來看，在欠發達地區進行投資支出可以緩解當前的區域發展不平衡問題。

但是，本文進一步將“錦標賽”式地區競爭機制加入模型中后發現，上述政府支出的政策效果出現了變化。當地方政府利用政府投資支出作為地區競爭的工具時，地方政府對地區產出差距越重視，投資對產出差距反應程度越強，財政政策乘數變動越加明顯。發達地區的政府投資支出乘數會隨著競爭程度越高而越來越大，欠發達地區會因為盲目追求經濟趕超，其負向溢出效應擠出其他地區產出，使得投資乘數越來越小。原本可以彌補區域發展不平衡問題的政府投資反而加劇了地區不平衡因素，而“地區競爭”機制存在的情況下，在發達地區加大政府投資支出，促進產業投資建設會有效改善區域發展不平衡問題，緩解當前區域差距持續增大的風險。

基于本文的分析發現，中央與地方政府的財政政策效果存在差異，因此從兩個層面的政府角度分析財政政策效果十分必要。中央財政支出存在較明顯的政策效果，但需要兼顧“效率”與“公平”。地方政府競爭在特定經濟狀況下的確可以促進增長，但若一味地追求GDP，在要求積極的財政政策提質增效的今天，只會阻礙地方政府實現經濟增長的目標，甚至會進一步拉大我國區域增長的差距。當務之急，是需要避免地區間盲目競爭，改變政府工作的評價指標體系，才能使財政支出政策真正發揮原本的作用。因此，改變政府工作評價指標體系有利于地方政府克服片面追求經濟增長速度的心理，從根本上改變GDP唯上的政績觀，使得地方政府財政政策效果愈發凸顯，破解區域發展戰略中效率與平衡的沖突。

[注釋]

①中華人民共和國財政部，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-02/16/content_5479626.htm。

②中央發行國債的收益率R設定為地方發行債券收益率的平均值。

③根據2014年中央和地方生產性基建支出數據統計，中央支出部分占總支出的30%。

④此處以投資支出政策為主進行分析。

⑤地區2政府的財政規則與式（20）相同，為對稱形式。

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（責任編輯：蔡曉芹）