跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)研究

黃 珊，呂紅霞,2,3，張 杰,2,3

（1. 西南交通大學(xué)，交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，成都 611756；2. 綜合交通運(yùn)輸智能化國(guó)家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，成都 611756；3. 綜合交通大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室，成都 611756）

0 引 言

突發(fā)事件因其不可預(yù)見性和擴(kuò)散性，對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)造成威脅。在區(qū)域化發(fā)展和綜合運(yùn)輸網(wǎng)逐步成型的大環(huán)境背景下，突發(fā)事件對(duì)部分交通運(yùn)輸網(wǎng)也產(chǎn)生巨大破壞，如2008 年，我國(guó)南方發(fā)生的重大雪災(zāi)、汶川發(fā)生的地震，均造成多個(gè)省份鐵路、公路、民航大面積中斷，救援人員、機(jī)械裝備和應(yīng)急物資無法快速進(jìn)入災(zāi)區(qū)，而受災(zāi)群眾又無法及時(shí)撤離，各區(qū)域內(nèi)部已經(jīng)無法滿足救援需求。因此，跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援可行且必要。它能夠快速打通應(yīng)急救援要道，多種運(yùn)輸方式跨區(qū)域的配合直接提高突發(fā)事件的應(yīng)急救援效率，同時(shí)有利于充分發(fā)揮綜合交通運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的資源共享和跨區(qū)域協(xié)同救援。

跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案是有效開展救援的重要指導(dǎo)，其明確了各區(qū)域鐵路、公路、航空、水運(yùn)、管道運(yùn)輸?shù)膽?yīng)急程序和參與應(yīng)急人員的職責(zé)，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域間各種交通運(yùn)輸方式的相互配合、緊密銜接，使得應(yīng)急救援前期準(zhǔn)備、應(yīng)急救援處置、救援后的系統(tǒng)恢復(fù)有章可循、有據(jù)可依，為應(yīng)急救援提供行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施指南[1]。目前，交通運(yùn)輸部提供的《交通運(yùn)輸綜合應(yīng)急預(yù)案》僅包括公路、水路相關(guān)綜合運(yùn)輸應(yīng)急保障的事件，與鐵路、航空的銜接并不緊密。通過對(duì)跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制技術(shù)的研究，可為應(yīng)急救援預(yù)案的編制提供指導(dǎo)性意見，能夠提高跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)的應(yīng)急響應(yīng)能力與應(yīng)急保障能力。

1 應(yīng)急救援預(yù)案編制原則

跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制原則有以下5 點(diǎn)：

① 合法性原則

編制應(yīng)急預(yù)案的主要依據(jù)是現(xiàn)有應(yīng)對(duì)突發(fā)事件制定的各種法律法規(guī)、制度條令和標(biāo)準(zhǔn)辦法。需要滿足《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)公路法》、《中華人民共和國(guó)鐵路法》、《中華人民共和國(guó)航道法》、《中華人民共和國(guó)民用航空法》等。

② 完整性原則

跨區(qū)域應(yīng)急救援預(yù)案的完整性應(yīng)該體現(xiàn)在：文件體系完整、預(yù)案功能完整、應(yīng)急程序完整、適用范圍完整。在預(yù)案編制時(shí)，要綜合考慮到鐵路、公路、水運(yùn)、航空多方式、多部門的規(guī)定與功能特性，保證應(yīng)急救援的相關(guān)程序與內(nèi)容有所依據(jù)，便于應(yīng)急救援行動(dòng)的展開與銜接。

③ 銜接性原則

橫向上，跨區(qū)域應(yīng)急救援是因?yàn)橥话l(fā)事件發(fā)生超出一定的區(qū)域限界，需要兩個(gè)及以上的區(qū)域進(jìn)行應(yīng)急救援行動(dòng)的配合銜接，所以應(yīng)具備一定的程序銜接性。縱向上，各職能部門在應(yīng)急救援行動(dòng)中需要依據(jù)應(yīng)急處置程序，按順序采取救援行動(dòng)。

④ 科學(xué)性原則

跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)依據(jù)國(guó)家的法律、應(yīng)急法規(guī)及明文要求進(jìn)行編制，必須保持科學(xué)合理的態(tài)度，充分細(xì)致的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，展開科學(xué)的分析與論證。

⑤ 精準(zhǔn)性原則

應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)隨著時(shí)間、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)等因素的變化及時(shí)更新，保證其精準(zhǔn)性、合理性，并在每次使用預(yù)案后及時(shí)反饋信息進(jìn)行調(diào)整修訂。

2 應(yīng)急救援預(yù)案編制總體思路

2.1 預(yù)案編制技術(shù)路線

完善的應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)該有系統(tǒng)完整的設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化的文本文件、行之有效的操作程序和持續(xù)改進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制[2]。因此，跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援編制的技術(shù)路線大體可分為前期準(zhǔn)備、預(yù)案編制制度設(shè)計(jì)、預(yù)案編制3 個(gè)階段[3]，如圖1 所示。

圖1 跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)路線

① 前期準(zhǔn)備階段。前期準(zhǔn)備階段主要是調(diào)查與評(píng)估，它是預(yù)案編制必要的工作階段。該階段需要預(yù)案編制小組收集各種資料并進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合全國(guó)各區(qū)域劃分以及不同運(yùn)輸方式布局分析研究。對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行危險(xiǎn)評(píng)估，運(yùn)用危險(xiǎn)危害因素辨識(shí)、事故后果模擬計(jì)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等技術(shù)模擬仿真和理論分析[3]。

② 預(yù)案編制制度設(shè)計(jì)階段。它是跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案編制的重要階段，由預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)分析現(xiàn)階段跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)管理體制與運(yùn)行機(jī)制的不足，設(shè)計(jì)重大事故應(yīng)急救援組織體系，建立重大事故應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援的統(tǒng)一指揮、分級(jí)響應(yīng)、資源共享、協(xié)同處置[4]。

③ 預(yù)案編寫階段。應(yīng)用系統(tǒng)安全工程理論與技術(shù)建立跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)框架，確定其核心要素。系統(tǒng)描述跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸應(yīng)急過程包括預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、后期恢復(fù)、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理等應(yīng)急程序[5]，并通過應(yīng)急救援培訓(xùn)和應(yīng)急演練檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)總結(jié)修改。

2.2 預(yù)案編制核心要素

應(yīng)急預(yù)案的編制構(gòu)建了突發(fā)事件下跨區(qū)域、多部門應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)模式、應(yīng)急救援組織管理體系以及應(yīng)急管理合作機(jī)制等，為跨區(qū)域、跨部門之間協(xié)調(diào)、溝通和授權(quán)提供了有效方式，為充分利用不同地區(qū)、部門的社會(huì)資源實(shí)施救援提供了條件。使突發(fā)事件下跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)救援資源配置與調(diào)度高效、有序地進(jìn)行，使各部門協(xié)同配合，快速、精準(zhǔn)地調(diào)度分配應(yīng)急物資是提升跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)救援效率的關(guān)鍵，其核心要素如表1 所示[6,7]。

表1 跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案核心要素

續(xù)表1

依據(jù)跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案核心要素，系統(tǒng)地編制預(yù)案能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急救援集中管理、統(tǒng)一指揮、規(guī)范運(yùn)行、標(biāo)準(zhǔn)操作、反應(yīng)迅速[8]。

3 跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案結(jié)構(gòu)模式

根據(jù)跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)的實(shí)際情況，結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)急救援需求，提出跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案可采用“總體預(yù)案+應(yīng)急行動(dòng)指南+專項(xiàng)預(yù)案”的結(jié)構(gòu)模式[9]。

總體預(yù)案從應(yīng)急救援整體進(jìn)行描述說明，按照邏輯順序排列主要涵蓋應(yīng)急預(yù)防、突發(fā)準(zhǔn)備、應(yīng)急救援響應(yīng)與救援、應(yīng)急恢復(fù)四個(gè)階段的內(nèi)容[10]。總體預(yù)案指的是突發(fā)事件下總體應(yīng)急流程和各職能部門應(yīng)急救援工作的具體流程。

應(yīng)急行動(dòng)指南是跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案的核心，是對(duì)應(yīng)急救援總體預(yù)案的詳細(xì)補(bǔ)充說明，包括標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急行動(dòng)程序和應(yīng)急行動(dòng)處置方案。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急行動(dòng)程序是經(jīng)與國(guó)家應(yīng)急管理部、中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部協(xié)調(diào)溝通后，針對(duì)各指揮層與領(lǐng)導(dǎo)部門在應(yīng)急管理全過程中的職責(zé)與作用而編制的具體行動(dòng)指南，更加側(cè)重救援行動(dòng)的指揮。應(yīng)急行動(dòng)處置方案是由國(guó)家鐵路局、中國(guó)民用航空局、公路局、水運(yùn)局及其所管轄的子局的各部門負(fù)責(zé)編制的各種交通運(yùn)輸方式在突發(fā)事件下不同種類的救援行動(dòng)方案，同時(shí)注重救援過程中不同運(yùn)輸方式間的銜接與配合，更具體化、現(xiàn)場(chǎng)化，側(cè)重救援行動(dòng)的實(shí)施。

專項(xiàng)應(yīng)急救援預(yù)案是針對(duì)某些特定的突發(fā)事件、某些特定的應(yīng)急部門制定的應(yīng)急救援保障方案，有針對(duì)性地對(duì)應(yīng)急救援行動(dòng)進(jìn)行闡述與指導(dǎo)。專項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案會(huì)存在內(nèi)容交叉，但專項(xiàng)預(yù)案的邏輯更加清晰，程序更加嚴(yán)謹(jǐn)，有較強(qiáng)的針對(duì)性與精準(zhǔn)性。

總體預(yù)案、應(yīng)急行動(dòng)指南、專項(xiàng)預(yù)案這三部分緊密銜接、互為補(bǔ)充，構(gòu)成了一個(gè)整體，使預(yù)案的結(jié)構(gòu)從整體到局部，層次更清晰，內(nèi)容更全面。

4 跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制要點(diǎn)

4.1 應(yīng)急預(yù)案編制步驟

① 建設(shè)應(yīng)急預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)。

由科研工作者、使用預(yù)案的管理層各部門領(lǐng)導(dǎo)、從事相關(guān)應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)工作的人員組成的應(yīng)急預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)進(jìn)行預(yù)案的編制工作，保證了應(yīng)急救援預(yù)案能夠滿足各方需求，同時(shí)切合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際的需要，能夠提出科學(xué)合理的預(yù)案修改建議。

② 對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行危險(xiǎn)分析。

根據(jù)突發(fā)事件的特點(diǎn)對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行分級(jí)分類、危險(xiǎn)識(shí)別及預(yù)警響應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)阻斷災(zāi)害鏈、緩解和降低災(zāi)害后果提供機(jī)理支撐[11]，是應(yīng)急救援預(yù)案編制的基礎(chǔ)。危險(xiǎn)分析可分為危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)分析。其中，風(fēng)險(xiǎn)分析是對(duì)人員、設(shè)施、環(huán)境三方面受到迫害影響程度的綜合評(píng)價(jià)。加快推進(jìn)國(guó)家層面的風(fēng)險(xiǎn)分析工作，構(gòu)建突發(fā)事件基礎(chǔ)場(chǎng)景，是預(yù)案編制工作的中心[12,13]。

③ 明確應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別。

④ 確定應(yīng)急行動(dòng)程序及各應(yīng)急部門職責(zé)。

突發(fā)事件的應(yīng)急行動(dòng)程序應(yīng)包括指揮和控制、信息發(fā)布、緊急疏散和現(xiàn)場(chǎng)救援、災(zāi)害恢復(fù)及后勤管理與支援、應(yīng)急救援保障等內(nèi)容。應(yīng)急部門職責(zé)描述了指揮層領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門人員、現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)救援隊(duì)伍等的具體應(yīng)急任務(wù)與工作要求。不同運(yùn)輸方式救援分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合，在小組負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，充分發(fā)揮各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的作用。

⑤ 預(yù)案的具體編制。

⑥ 預(yù)案的審查、演練、實(shí)施與修訂。

4.2 應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制建立

建立科學(xué)的工作機(jī)制是應(yīng)急救援體系有效運(yùn)行的關(guān)鍵，因此，跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)在現(xiàn)有各運(yùn)輸方式應(yīng)急組織的基礎(chǔ)上，聯(lián)系通信、公安、消防、武警、醫(yī)療、新聞、民政財(cái)政、氣象地質(zhì)、安全監(jiān)管等部門建立多部門為一體的跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制[14,15]，如圖2 所示。加強(qiáng)主體責(zé)任單位管理為主的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度，充分發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制[16]。

圖2 跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制

其中，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心由交通運(yùn)輸部應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組指揮，主體責(zé)任單位包括交通運(yùn)輸部公安局、路網(wǎng)監(jiān)測(cè)與應(yīng)急處理中心，交通運(yùn)輸部水運(yùn)局、海上搜救中心，鐵路總公司調(diào)度指揮中心，中國(guó)民用航空局空中交通管理局。

5 結(jié) 論

突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，為保證跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)第一時(shí)間有序精準(zhǔn)地開展應(yīng)急救援工作，必須要有應(yīng)急救援預(yù)案作為支撐。通過對(duì)跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急救援預(yù)案編制的思路、結(jié)構(gòu)和要點(diǎn)的研究，有以下幾點(diǎn)結(jié)論：

① 編制跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時(shí)，應(yīng)遵循前期準(zhǔn)備、預(yù)案編制制度設(shè)計(jì)、預(yù)案編寫的技術(shù)路線，前期準(zhǔn)備是基礎(chǔ)，制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，預(yù)案編寫是核心。

② 編制跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時(shí)，應(yīng)注在重大突發(fā)事件危險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急資源布局、應(yīng)急能力評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)的實(shí)際，設(shè)計(jì)應(yīng)急組織架構(gòu)和應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制。

③ 編制跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時(shí)，注重區(qū)域間不同運(yùn)輸方式的銜接，跨區(qū)域救援將會(huì)有效地改善現(xiàn)有區(qū)域應(yīng)急無法滿足應(yīng)急救援的現(xiàn)狀，同時(shí)綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)將會(huì)有效結(jié)合各種運(yùn)輸方式進(jìn)行路網(wǎng)應(yīng)急救援、提高應(yīng)急救援的效率。

④ 編制跨區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案時(shí)，可采用“總體預(yù)案+應(yīng)急行動(dòng)指南+專項(xiàng)預(yù)案”的預(yù)案結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行編制，預(yù)案編制技術(shù)的研究可為應(yīng)急預(yù)案的編制提供可靠的依據(jù)。