抓住教育治理的本質(zhì)

褚宏啟

“教育治理”是一個很熱的詞，也是一個很時髦的詞，大家都很喜歡用，但是使用的隨意性很大，有時甚至張冠李戴、南轅北轍。推進教育治理，必須抓住教育治理的本質(zhì)，不能“掛著羊頭賣狗肉”，更不能“打著紅旗反紅旗”。

當(dāng)前，教育實踐領(lǐng)域甚至教育理論界，對于教育治理有諸多誤解。其一，認(rèn)為治理就是“嚴(yán)管”。“治理”這個詞過去早就在教育領(lǐng)域使用，如“學(xué)校周邊環(huán)境綜合治理”，含有對于不法行為嚴(yán)加管治的意思。也有人把治理理解為“管住”“治住”。總之，從嚴(yán)就是了，而且是自上而下的嚴(yán)管，如政府管學(xué)校、學(xué)校管老師、老師管學(xué)生，管得規(guī)規(guī)矩矩、老老實實。這種對于治理的理解，恰恰與治理的本質(zhì)完全相反。其二，認(rèn)為治理就是依法治教、就是管理的法治化與制度化，要制定嚴(yán)格的制度，確定明確的責(zé)任，并從嚴(yán)問責(zé)。法治化與制度化的確是治理的組成部分，但不是最關(guān)鍵的部分，只是次要的從屬的部分，治理的本質(zhì)是多元共治、是民主參與，偏離了這個本質(zhì)，制度與規(guī)則就成為管控的工具，而不是發(fā)展人、解放人的手段。其三，認(rèn)為治理就是管理信息化，就是利用互聯(lián)網(wǎng)，尤其是利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測甚至監(jiān)控師生的學(xué)習(xí)行為、教學(xué)行為以及其他行為，從而做到科學(xué)管理、精準(zhǔn)分析，以提高管理效率。這是對于治理“最時髦”的理解，把治理與現(xiàn)代信息技術(shù)對接起來，治理也因此高大上起來。但是，技術(shù)只是一種手段，可以用來干好事也可以用來干壞事，而治理是有明確的正面的價值方向的，是充滿民主與人道精神的。把治理狹隘地理解為管理信息化，遠遠偏離了治理的本意。

還有人包括一些學(xué)者把治理與管理對立起來，認(rèn)為管理是落后的，而治理才是先進的，甚至很多人還使用“從管理到治理是重要進步”之類的表述。實際上，管理包括治理，治理只是管理的一種高級形態(tài)，是管理現(xiàn)代化的一種具體體現(xiàn)。管理現(xiàn)代化有很多內(nèi)容，如管理的科學(xué)化、民主化、法治化（制度化）及信息化等。但是治理的根本特征是民主化，即便法治化也只是次要特征，離開民主談法治，法治沒有意義，起碼會喪失很多意義。因此，我們談?wù)摵屯七M教育治理，必須抓住治理的最本質(zhì)特征，否則，就跑題了走偏了，即便下筆千言也會離題萬里。當(dāng)前這類離題萬里的文字還的確不少。

治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”。我曾經(jīng)給教育治理下過一個比較學(xué)術(shù)化的定義：教育治理是指國家機關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。可見，教育治理的核心要義是民主化，法治化與制度化等都是從屬的，是為民主化提供服務(wù)與保障的。

治理與教育治理都不是隨意出現(xiàn)的。治理的理念為什么能在全球大行其道？在于出現(xiàn)了“政府失靈”與“市場失靈”，社會多元參與的治理必須出面救場。

先看政府失靈問題。政府干預(yù)過多，管得過多，會造成政府精力不濟、負(fù)擔(dān)過重、服務(wù)低劣、效率低下、忽視大局等問題；會壓抑學(xué)校的辦學(xué)活力，學(xué)校窮于應(yīng)付，沒有時間務(wù)正業(yè)，還會導(dǎo)致學(xué)校對政府的過度依賴，使得學(xué)校特別是校長的進取心消減和責(zé)任感萎縮；導(dǎo)致政府壟斷教育，擠壓社會各種力量參與辦學(xué)的空間，阻礙各種教育中介組織的發(fā)育和成長。

為救治政府失靈，市場化改革包括教育領(lǐng)域的市場化改革應(yīng)運而生，企圖運用靈活的市場手段化解政府的僵化管理，給教育帶來競爭與活力。但是，市場追求利潤，市場對有錢人、有購買力的人更為友好。在教育的市場化改革中，窮人并不能真正受益，無權(quán)無勢的弱勢群體沒有錢把孩子送到收費高昂的某些優(yōu)質(zhì)學(xué)校，甚至沒有錢給孩子報各種各樣的補習(xí)班，教育差距進一步拉大，教育變得更加不公平。教育市場化甚至對所有的學(xué)生，無論貧富貴賤都造成了傷害。當(dāng)下大量補習(xí)機構(gòu)都“磨刀霍霍”朝向中小學(xué)生，損害了教育的公益性，損害了孩子們的身心健康，已經(jīng)破壞了正常的教育生態(tài)。市場的力量、商業(yè)化的力量，在資本與技術(shù)的雙重加持下，不僅沖擊宏觀教育，也滲透進校園甚至班級。

可見，單一主體的政府管理以及市場化導(dǎo)向的教育改革，各自都有其不能克服的弊端。而且，只靠市場來解決政府失靈問題，是解決不了的，反而會帶來更多的更嚴(yán)重的問題，國內(nèi)外的教育市場化改革都證明了這一點。那么，只靠政府來解決市場失靈問題，如當(dāng)下對于社會補習(xí)機構(gòu)的嚴(yán)格管控，會產(chǎn)生某些積極的效果，但同時也會產(chǎn)生政府失靈所帶來的某些副作用，諸如效率低下、抑制活力等等。因此， 單純的市場手段和單純的政府干預(yù)都不能最有效地促進教育發(fā)展，教育發(fā)展需要新的調(diào)節(jié)機制，這個新的調(diào)節(jié)機制就是教育治理機制，就是多元主體對于教育公共事務(wù)的民主參與。多元共治的基本思路是用社會的力量、基層的力量，去遏制政府權(quán)力的濫用，去對沖市場的商業(yè)化傾向，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的格局，以更好地調(diào)動中央和地方政府的積極性，更好地激發(fā)每個學(xué)校的活力，更好地發(fā)揮全社會的作用，最后達到保護教育公益性、保護學(xué)生教育權(quán)益的目的。

教育治理如何發(fā)揮作用呢？其機理與機制如何？治理與教育治理的實質(zhì)是民主，而且是一種新的民主形態(tài)，是微觀層次上的直接參與式民主，不是國家層次上、政治意義上的代議制民主與選舉式民主，不指涉現(xiàn)存的宏觀的國家權(quán)力、結(jié)構(gòu)制度安排。教育治理這種民主參與是基層民主、直接民主、協(xié)商式民主，也是實質(zhì)性民主，相關(guān)主體直接表達與維護自己的“實質(zhì)性的利益訴求”。如在班級管理中家長和學(xué)生的民主參與，有利于更直接有效地維護學(xué)生的各種實體性權(quán)利。

教育治理這種參與式的基層民主，有利于充分征詢民意和集中民智、協(xié)調(diào)和整合各種利益沖突、形成共識并合理決策，以更好地解決問題，有利于共同解決教育管理中回應(yīng)性不足、民主性缺失、公共性偏離等一攬子問題。

教育治理中的多元共治，主要是針對政府而言的，但是我認(rèn)為，可以進一步拓展到更多的層面，如學(xué)校層面甚至班級層面。在政府層面推進多元共治，意味著政府要給學(xué)校與社會分權(quán)，推進學(xué)校自治；意味著政府決策中要讓學(xué)校、教師，甚至家長和學(xué)生有更多的參與，同時還要發(fā)揮專業(yè)組織或人員尤其是專家們的作用，充分聽取他們的意見和建議，不能一意孤行。學(xué)校層面的多元共治，要求推進教師、學(xué)生、家長、社區(qū)以及專業(yè)組織的民主參與。班級層面的多元共治，要求推進學(xué)生、家長、科任教師等各方的民主參與。民主參與，能給各個層級帶來決策的科學(xué)化與理性化，能帶來生機與活力，能有效擠壓官僚主義和形式主義的生存空間，讓大大小小的教育管理活動更加合理，讓學(xué)校中的學(xué)生、教師和管理人員心情更加舒暢。

教育治理本身既育人，又養(yǎng)心。治理是個好東西，我們要抓住教育治理的本質(zhì)推進教育治理的現(xiàn)代化，把教育治理做足用好。

（編輯 孫金鑫）