新型農村集體經濟發展的新規律：一個三維分析框架

田世野 李萍

〔摘要〕本文基于宏觀、動態和生產力視野的研究視角，通過構建一個具有緊密內在聯系性的三維分析框架，對新時代背景下我國新型農村集體經濟發展中不同于傳統農村集體經濟的新規律進行了初步探索，發現三個新規律。（1）存在“雙重屬性”：為適應市場經濟條件下發展現代農業的要求，新型農村集體經濟的發展呈現增強市場性，同時保留一定社區性的一般趨勢;（2）呼喚“雙重資本”：為了適應資本密集型的現代農業發展需要，新型農村集體經濟必須進一步突破物質資本和人力資本的雙重制約，這需要在加大政府支持力度的同時，進一步增強新型農村集體經濟的市場性;（3）具備“雙重職能”：新型農村集體經濟的發展需要適應更高級的城鎮化與經濟發展階段的要求，逐漸弱化傳統的生存保障職能，強化發展職能，充分發揮新型農村集體經濟在治理相對貧困、促進共享發展方面的積極作用。

〔關鍵詞〕新型農村集體經濟;新時代;新規律;雙重屬性;雙重資本;雙重職能

〔中圖分類號〕F320.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）03-0051-08

〔作者簡介〕田世野，西南財經大學經濟學院講師，博士;

李萍，西南財經大學經濟學院教授、博士生導師，四川成都610074。

一、引言

早在1990年，鄧小平便對開我國改革風氣之先、實施家庭聯產承包責任制的農村集體經濟發展提出了“兩個飛躍”的設想。①然而，在我國社會主義市場經濟體制改革過程中，除了少數“明星村”，大部分的農村集體經濟發展緩慢，甚至“空殼化”。近年來，我國農村集體經濟出現了一些可喜的發展，江浙一帶涌現出一批高度市場化的、以股份合作制為核心特征的新型農村集體經濟。新型農村集體經濟的實踐已引起中央的高度重視和充分肯定。中共中央、國務院于2016年12月26日頒發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出用5年時間完成農村經營性資產股份合作制改革。習近平總書記在2018年9月21日舉行的十九屆中央政治局第八次集體學習時又強調要“發展新型集體經濟”。②目前新型農村集體經濟正在日益形成其在探索市場經濟環境下農村集體所有制的有效實現形式，實踐中也迫切需要配合理論上的深入研究，探索其在新時代背景下發展的新規律，促進進一步規范、完善，實現健康可持續發展。近年來，國內學界為此開展了一些較有深度的研究。有的學者將新型農村集體經濟視為“農村混合所有制經濟”的一種具體形式③;有的學者從破解農村經營“統”“分”困局、勞動聯合與資本聯合、實現社會主義與市場經濟有機結合的視角解釋新型農村集體經濟的內在邏輯。④關于這一重大理論與實踐問題，當前的研究顯然仍有諸多有待深化與拓展之處，其中非常重要的一點是，對新型農村集體經濟發展新規律的研究需要更多的宏觀視野、動態視野和生產力視野。但是，長期以來，國內學界對農村集體經濟的研究主要基于新制度經濟學的相關理論，偏重于從組織治理、激勵效應等微觀層面進行研究。微觀層面的研究當然是必要的，但是僅僅局限于這一視角，無法揭示我國新型農村集體經濟發展的深層規律，甚至得出私有化的錯誤結論，與我國農村改革發展的根本方向背道而馳。⑤我國農村集體經濟的運行機制、經濟屬性、職能定位，歸根結底是在工農關系、城鄉關系、國家與農民關系等國民經濟的整體性關系中決定的，必須根據這些重大關系的變化做適時調整。我國的城鎮化和經濟發展階段在不斷變化，全產業鏈經營、三產融合的現代農業發展模式對農村集體所有制的實現形式、職能定位均提出了新的要求。關于農村集體經濟的研究，不僅要有微觀視角，還應當有宏觀和動態視角。

沿著以上思路，筆者構建了一個有內在關聯的三維分析框架，以系統地闡釋我國新型農村集體經濟發展的新規律：（1）“雙重屬性”維度——研究新型農村集體經濟平衡、協調其“社區性”與“市場性”的“雙重屬性”機制與績效，探索適應市場經濟環境下發展現代農業的要求;（2）“雙重資本”維度——研究新型農村集體經濟發展如何才能實現物質資本與人力資本的有機結合;（3）“雙重職能”維度——立足于我國當前城鎮化和經濟發展的新階段，重新判斷農村集體經濟所承擔的生存保障與發展的“雙重職能”及其實現方式的變化趨勢，探討新型農村集體經濟實現“雙重職能”的新形式。

二、雙重屬性維度：市場性與社區性的新平衡

改革轉型中的我國農村集體經濟是特殊的市場經濟組織，具有“市場性”與“社區性”的雙重屬性。⑥所謂農村集體經濟的“市場性”，是指農村集體經濟作為市場主體的經濟性質，其基本內涵包括（1）獨立經營，自負盈虧，不受社區干預;（2）沒有為社區提供公共產品、公共福利的義務和職責;（3）投資、用工等經濟決策遵循市場導向，而非社區福利導向;（4）成員資格是基于某種要素契約（比如以資金、技術入股），且對外開放，可自由退出。另一方面，農村集體經濟作為集體所有制的實現形式還具有另外一個特殊屬性——“社區性”，包括四個方面的內涵：（1）必須接受作為所有者代理人的社區組織（鄉鎮村組）的領導⑦，而不是完全的獨立經營;（2）作為所有者的農民集體對集體經濟的盈利享有所有者權益，有權利獲得分紅、公共服務與公共福利，同時作為所有者的社區組織，對集體經濟的債務有清償責任，而并不是真正的自負盈虧;（3）農村集體經濟與本地居民不是單純的市場關系，還存在著某種信任、合作與互惠關系;（4）農村集體經濟的成員資格不是基于市場性的要素契約，而是基于血緣、地緣等社會紐帶，具有不可分割、不可流動、封閉運行的特點。

顯然，農村集體經濟的“雙重屬性”是內在矛盾的。這正是其特殊性所在。農村集體經濟的健康持續發展必須處理好二者的關系，在兩種屬性間實現某種平衡。改革開放以來，隨著農村市場化程度的不斷提高，“社區性”過強的傳統農村集體經濟已經不能適應市場競爭的要求：要素層面，因為局限于社區，只能動員社區內有限的人財物要素，而不能有效地利用廣大的要素市場，這與資本和技術密集型的現代農業發展要求不符;分配層面，社區性過強的農村集體經濟需要承擔過多的社區福利，構成集體經濟的沉重負擔;經營方式上，在市場經濟條件下，農村集體經濟是為市場而生產，其生產技術、組織形式、經營理念必須以市場為導向，應市場需求結構的變化而靈活調整，過強的社區性會阻礙農村集體經濟根據市場要求進行及時的技術、管理變革，削弱其對市場變化的適應性。⑧因此，在農村市場化的時代背景下，農村集體經濟“雙重屬性”的天平必須更加偏向市場性，否則難以在激烈的市場競爭中生存和發展。而傳統的農村集體經濟正是因為社區性過強⑨，不能迅速適應新的市場環境、新的生產力發展要求進行及時變革走向了衰敗。

那么，能不能完全剝離農村集體經濟的社區屬性，使之成為一般的市場主體呢？

筆者認為，這也是不行的。我國“三農”領域的重要政策目標——共同富裕、鄉村振興與國家治理等均離不開農村集體經濟的社區屬性。首先，農村集體經濟保留必要的社區性有利于共同富裕目標的實現。實踐證明，農業僅靠單家獨戶的家庭經營很難實現共同富裕。⑩農村集體經濟的發展則形成一種“在地化資本”B11，使全體農民能夠共享資本收益，農村社區能夠進行集體積累、獲取內生發展能力，保障公共產品的供給。B12其次，鄉村的全面振興離不開農村集體經濟的社區性。鄉村振興是經濟、政治、文化、社會、生態的全面振興，“五位一體”協調發展，實現這一宏觀效率目標高度依賴于農民的集體行動能力，鄉村社會、生態治理、文化建設等也離不開村民的集體行動。而緊密聯系著農民的農村集體經濟本是一種重要的組織資源，能為農民的集體行動提供組織核心、聯系紐帶和經濟基礎，避免出現農民的“原子化”B13，并有效地抑制個體的“搭便車”行為。再次，要降低外部主體與廣大農民因進行交易而發生的交易成本，離不開集體經濟的社區性。在一個農民人數眾多的國家，不論是國家還是企業，都面臨一個問題，那就是與廣大農民打交道的交易成本極高。縮小這個交易成本，需要依靠鄉鎮村組等農村社區組織，而農村社區組織要發揮橋梁作用必須緊密地聯系農民，保持一定的社區性。脫離社區、完全市場化的農村集體經濟很難發揮其在降低交易成本方面的獨特優勢，對微觀效率同樣不利。最后，緊密聯系農民的農村集體經濟亦是國家治理鄉村的有效載體。在工業化、城市化過程中，“三農”問題具有基礎性、全局性影響，一直是國家治理體系的重要一環。社區性的農村集體經濟一頭連著農民，一頭連著國家，是國家聯系農民的重要橋梁，能夠大大降低國家與億萬農民聯系的交易成本。B14近年來，國家的精準脫貧、鄉村振興等許多戰略目標，均是依靠農村集體經濟這一組織載體推動和實現的。在這一過程中，國家持續向農村注入了大量資源，如果沒有集體經濟，這些轉移資源將缺少有效的承接載體，只能流向少數的企業、大戶，加劇社會的不平等狀況，無法實現政策初衷。

隨著時代的變遷，農村集體經濟的“雙重屬性”需要更加偏向市場性，同時保留一定的社區性。股份合作制的新型農村集體經濟契合了這一變化趨勢。B15股份合作制是將農村集體資產折股量化到本集體成員個人，實現“資產變股權，社員當股東”。其背后的制度邏輯是將過去的“共同共有”轉變為“按份共有”B16，以解決傳統農村集體經濟組織產權不明晰導致的農民財產權利保護不力，和農村集體經濟發展缺乏內生動力的制度缺陷。在股份合作制的制度基礎上，新型農村集體經濟還能以股份為紐帶，與民營企業等外部市場主體進行廣泛合作，實現股權的多元化。由于明確了“最終所有者”，便明確了農民與集體之間的權利邊界，加之股權多元化，使得新型農村集體經濟組織的行為能夠更多地遵循市場規律，避免過多的社區干預。同時，由于新型農村集體經濟中包含了一定比例的集體/農民股份，本地社區、農民是這一混合所有制經濟的所有者，必然約束其行為，兼顧本地農民的利益，同時保留必要的社區性。再者，由于本地農民（以集體或量化股權的形式）擁有部分所有權，新型農村集體經濟的盈余部分也可以轉化為社區的公共產品與公共福利。

目前在強化市場性的總體趨勢中，這一“雙重屬性”當然也需要根據外部環境的變化進行微調。高度市場化的新型農村集體經濟為根據外部環境和政府治理目標的變化對“雙重屬性”進行動態調整留下了充分的制度空間。例如，政府對農村集體經濟的支持可以通過財政支農資金劃轉集體資產等方式，既增強新型農村集體經濟的社區性（村民集體分享更多紅利），同時并不影響農村集體經濟的市場化經營，因而可以兼顧公平與效率。有了這種制度彈性，新型農村集體經濟在發展過程中對環境變化便有了更強的適應性。

三、雙重資本維度：物質資本與人力資本瓶頸的新突破

從現代經濟學的視角，農村集體經濟組織與任何經濟組織一樣必須同時擁有一定的物質資本和人力資本，實現這一“雙重資本”的有效結合。B17傳統農業的比較收益低下，人、地、錢等要素因此源源不斷地流向現代化的城市和非農產業，結果導致其衰敗。農村集體經濟的發展必須立足于新的產業基礎，那就是改造傳統農業，發展現代農業。B18現代農業是典型的資本密集型產業，綜合表現為物質資本密集和人力資本密集，但是，傳統的農村集體經濟組織由于在制度上的特殊性，使得它在這兩方面均存在嚴重的不足，制約其發展。物質資本方面，我國農村集體經濟普遍存在資金實力小的問題，一些發展薄弱的村集體甚至處于“空殼化”狀態。物質資本短缺不僅有城市化、工業化時代的一般性趨勢，也受到特殊的制度背景和發展路徑的影響。首先，我國長期實行工業優先、城市優先的發展戰略，通過工農業產品價格剪刀差、征地等方式，轉移農業剩余用于城市和工業的資本積累，成為將稀缺農村資源抽向城市的“抽水機”。B19其次，國家對農業農村的公共投入也嚴重不足，例如，政府對農業基礎設施、農業科技研發與推廣的投入嚴重不足，對農村教育、醫療、養老等公共服務的投入也嚴重不足，導致我國實現農業轉型發展的科技和公共服務支撐乏力B20;最后，土地是農村集體經濟組織擁有的最重要的資源要素，但是當前的農地產權制度嚴格限制了農村土地（承包地、宅基地、集體經營性建設用地）的轉讓權、抵押擔保權，因此削弱了農業農村的資金獲取能力，阻礙了土地的資本化和生態資源的價值實現。這種“多取少予管制”的政策，導致我國農業農村長期“失血”，基礎薄弱，資本匱乏。黨的十六大之后，我國進入了“工業反哺農業，城市支持農村”的新階段，從中央到地方均大大地增加了對農業農村的支持力度。其一，增加了對農業農村的公共投入，如增加對農業科技研發和推廣、農村道路、電力、網絡等基礎設施的建設力度，以及對農村教育、醫療、養老等公共服務的投入。一些地方開展了將部分由財政支農資金、扶貧資金形成的資產劃轉為集體資產的試點B21，或者通過農村金融機構發放“農貸通”擔保貸款等改革措施，增加對農村集體經濟的信貸供給。其二，通過“三權分置”、確權頒證、農村集體資產股權量化改革、賦予農民個人和集體更加充分的土地產權等制度創新，增強農民和農村集體經濟組織的籌資能力，同時盤活農村閑置的自然資源，以自然資源入股，探索生態產品價值實現機制，壯大集體經濟。這些措施已在一定程度上緩解了農村集體經濟的資金瓶頸，但由于政府財力有限，農業農村基礎薄弱，農村產權制度改革的全面推行和效果顯現尚需時日，比照資本密集型的現代農業發展要求，封閉式的傳統農村集體經濟仍然面臨資本短缺的困境。而相對于物質資本，農村集體經濟在人力資本方面的困難更加嚴峻。按照周其仁的觀點，沒有人力資本，非人力資本（物質資本）便不能實現保值增值。B22實踐中，我國農村集體經濟發展較好的地區基本都有一個共同特征，即所謂“能人帶動”。然而，總體上目前農村集體經濟發展仍面臨著嚴重的人力資本困境。一方面，受工業化、城市化影響，農村青壯年勞動力大量外流，農村經濟社會發展人才短缺;另一方面，傳統的農村集體經濟是單一公有產權，缺少剩余索取權的激勵機制，導致其對人力資本缺乏足夠的吸引力。再進一步分析，第一種人力資本困境帶有一定的客觀性，是工業化、城市化過程中的一般現象;第二種人力資本困境則主要是制度性的，因此需要通過制度創新加以解決或緩解，其解決之道便是創新農村集體所有制的實現形式，以適當的方式引進剩余索取權的激勵作用。B23從產權角度，物質資本和人力資本有很大的不同，物質資本可以實行公有制，而人力資本天然是一種私人產權。B24因此，用于解決物質資本困境的辦法——將財政支農資金劃轉集體、信貸支持等——是不能用于解決人力資本問題的。突破人力資本困境必須進行制度創新，增強對人力資本的激勵效應。

新型農村集體經濟打破了封閉化的傳統集體經濟運行模式，通過開展農村集體經濟混合所有制改革探索，為這些在市場經濟環境下承擔發展現代農業新任務的農村集體經濟找到了一條突破物質資本和人力資本瓶頸的路徑。股份合作制的新型農村集體經濟以股份為紐帶，由農村集體經濟組織與社會資本共同出資聯合組建新的混合所有制經營實體，產權混合發展，由此實現公有產權和私有產權的兼容。從我國目前新型農村集體經濟的實踐看，通常的做法是：村集體以“集體三資”（資金、資產、資源）為依托，集體出資、參股、控股組建股份合作社，積極招商引資，吸納城鄉工商資本、人才、技術入股，并由村集體動員農民以承包地、量化后的集體產權、資金（包括農民自有資金、扶貧補貼等）入股;或者由村里的大戶發起，動員農民以土地、資金入股，組成各類農民專業合作社。從實踐效果看，一方面，推進集體資產使用權開放的改革，實現由封閉的村組成員向社會群體的開放可以更好地利用、動員外部資金和農民自有資金，緩解農村物質資本短缺的發展瓶頸;另一方面，借助這種公私兼容的混合型產權制度，新型農村集體經濟通過引入剩余索取權的激勵機制，有效地解決了傳統集體經濟在人力資本激勵上的不足，有利于實現“雙重資本”的有機結合。

新型農村集體經濟這種通過要素契約，以股份為紐帶，更加充分地與外部主體融合發展的方式，客觀上也是農村集體經濟的市場化過程，必然要求增強農村集體經濟的市場性。可以預見，隨著新型農村集體經濟的不斷發展，并更多地涉足資本密集型的現代農業，需要更多地引入外部資本，從而也導致新型農村集體經濟的運營會更多地受到資本和市場的影響，削弱其社區性;但在賦予農民和集體更充分的土地財產權利，特別是轉讓權、退出權和抵押權之后，農民可能會面臨失地的風險，破壞農村土地的社會保障職能。所以，新型農村集體經濟進一步發展所要求的“雙重資本”有機結合與“雙重屬性”調整（增強市場性、削弱社區性）是內在一致并且相互促進的。然而正如許多學者所擔憂的，這種市場性的增強與社區性的減弱有可能會破壞農村土地的生存保障職能，出現宏觀上的無效率。沿著“雙重屬性”-“雙重資本”的邏輯脈絡，下一步我們自然要推演到農村集體經濟“雙重職能”（生存保障與發展）這個根本問題上。B25

四、雙重職能維度：生存保障職能與發展職能的新體現

在農業現代化與農村市場化背景下，農村集體經濟承擔著生存保障與發展這一“雙重職能”。實際上，無論是農業社會中的傳統村社，還是我國過去的人民公社體制，村社集體均有為其成員提供生存保障的基本職能。但是，在不同時期，村社集體實現生存保障職能的方式可能有所不同。在前現代社會的傳統農村，具有血緣、地緣紐帶的村社成員間存在一種互助互惠的關系B26，宗族內的公田B27能起到生存保障的職能，即斯科特所稱的傳統鄉村的“生存保障倫理”。B28在我國計劃經濟時期，集體勞動、統一分配的人民公社體制實行的是平均主義的分配方式，以保障對基本生存物品供給優先為重要特征，如口糧分配以人口為主、工分為輔，以及“五保戶”制度、“合作醫療”制度等。B29實行家庭聯產承包責任制后，農村集體土地大部分以承包地、宅基地的形式，按照人口平均分配給本集體成員，不論經濟形勢如何，農民總能耕種自己的承包地，有一套自己的住房，房前屋后可以種菜養雞，經營家庭副業，保生存無虞。而農村集體經濟的發展職能，是適應農業現代化發展要求，促進農業農村發展，增加農民收入，并促進農民自身能力的發展。

可見，與家庭聯產承包責任制相適應，傳統農村集體經濟生存保障職能的實現方式是通過按人口均分且不可轉讓的承包地和宅基地提供保障。這種生存保障職能的實現方式與農村集體經濟的市場性和發展職能是內在矛盾的：（1）傳統農村集體經濟生存保障職能的實現方式要求限制農民承包地、宅基地和集體經營性建設用地的轉讓權、抵押權、退出權，否則這種生存保障便可能喪失，因此，農村集體經濟的生存保障職能與自由交易、開放運行的市場性是相沖突的;（2）發展現代農業、實現農業適度規模經營，要求農地經營權的流轉與適度集中，實現土地、資本、技術、人才有機結合，促進城鄉要素合理流動與重新配置，這要求賦予農村土地轉讓、抵押、擔保等權能，也意味著農村集體土地的生存保障職能與發展職能之間是內在矛盾的。然而，農業農村終究是要發展的。當前我國的農業發展已經成為國民經濟的短板，其落后的經營方式、低下的生產率，致使農業面臨國際競爭壓力、自然環境限制等多重制約，而且嚴重的農業污染和食品安全問題也與傳統農業經營方式密切相關。B30

即使忽略經濟社會發展的整體要求，僅就農民自身需要來看，傳統農村集體經濟生存保障職能的實現方式也是不可持續的，這種實現方式與發展的要求是相矛盾的。以這種實現方式，農民只能得到溫飽，不可能實現小康，無法擺脫貧困（尤其是相對貧困），因為依靠實物性的承包地、宅基地實現的生存保障必然是低水平的，只能滿足較低經濟發展水平下農民的需求。到了城鎮化中后期，經濟發展水平和人民生活水平顯著提高，這種低水平的生存保障便不能滿足人們的基本消費需求。與此相比，農地就業保障職能的弱化更加明顯。城鎮化初期外出務工經商的第一代農民工有務農經驗，他們在城市失業時大多會返回農村務農。但是，到了城鎮化的中后期，第二代農民工多“生而不曾事農桑”，甚至很少在農村生活，是“離土出村不回村的一代人”B31，即或他們愿意回到農村，大概率也不會務農B32，情愿尋找非農就業機會。因此，隨著經濟發展階段的遞升，過去為我們所津津樂道的土地的生存保障職能可能正在日益變成農民想要追求更高生活水平和發展機遇的桎梏，其歷史合理性正在逐漸消減，而內在的消極性卻日益凸顯。

在我國城鎮化目前已經達到中期的新階段，必須進一步解放思想，對農村集體經濟的“雙重職能”及其實現方式做出新的判斷和新的探索。總體而言，在農村社會保障水平提升、國家承擔了相當部分的基本生存保障職能的情況下，應當更加重視農村集體經濟的發展職能，通過發展，不斷提高集體對農民的生存保障水平，滿足農民生產和生活的更高要求。一個現代社會，保障全體居民的基本生存權是由國家提供的基本公共服務。農村集體經濟作為公有制的實現形式，其更加重要的價值在于縮小收入差距、治理相對貧困。從減貧的視角，生存保障主要是針對絕對貧困的，在當前全面脫貧完成、絕對貧困已基本消除之后，新型農村集體經濟的主要職能便不再是預防和消除絕對貧困，而是縮小相對貧困。通過新型農村集體經濟對農民的扶持這種方式實現小農戶與現代農業的有機銜接，可以促進發展過程的共享，而不僅僅是發展成果的共享。B33這種職能顯然是社會保障替代不了的，也是功能薄弱的傳統農村集體經濟實現不了的。因此，隨著城鄉基本公共服務均等化的逐步實現，過去由農村集體承擔的基本生存保障職能將主要由國家承擔，新型農村集體經濟的主要職能則轉變為促進發展，包括現代農業的發展、農村社會文化的發展和農民自身能力的發展。這種職能轉型具體而言體現為三個方面：第一，更好地發揮集體經濟“統”的職能，為各類農民提供產前產中產后的社會化服務，扶助小農戶與現代農業有機銜接，促進共享發展;第二，盤活農村閑置的自然資源，使“綠水青山”真正轉變成“金山銀山”，增加農村集體經濟的收入，同時通過集體資產股權量化改革，讓農民享有集體經濟的股權，實現對集體收益的分享;第三，農村集體經濟的產業結構要從單一的傳統農業轉向一二三產業融合發展，打造現代化的全產業鏈高效農業，在創造更多的可分配收益同時，還要在農村創造諸多的非農就業機會。顯然，實現農村集體經濟的上述轉型，僅僅依靠農村本身的傳統要素是不夠的，必須引進現代生產要素B34，實現農村土地、勞動與城市資本、資金、人才、技術、信息等要素的合作，走城鄉融合發展之路。

從制度層面看，股份合作制的新型農村集體經濟適應了城鄉融合發展的新要求，充分利用城鄉統一要素市場帶來的機遇，能更好地實現在新的發展階段下這一“雙重職能”的兼顧與協調。一方面，由于農民承包權、農戶對于宅基地的資格權被保留下來，可以進行市場化流轉和經營的被限定為承包地和宅基地的經營權與使用權，這使得農村土地傳統的生存保障職能仍然能在必要時發揮作用。并且，為了控制風險，在當前各地的改革實踐中，量化給農民的集體股權大多是封閉運行的，只能在集體成員內部轉讓，不能上市流通，以防止農民失去集體資產收益權。所以股份合作制的新型農村集體經濟所賦予農民的股權同樣地具有生存保障的職能，只不過與過去的生存保障職能在實現方式上有所不同——過去是通過限制承包地、宅基地的流動實現保障，是實物性的;現在則是通過限制集體股權的流動性實現保障，是權益性的。這種保障方式的改變提高了農村土地的流動性，放活了土地的經營權、使用權，使得農民個人或集體能夠以集體土地入股，以股權為紐帶，與城市的資本、技術、人才進行廣泛合作，盤活農村的資源、資金、資產，促進一二三產業融合發展。目前一些地方通過土地股份合作社的組織載體，發展聯耕聯種、代耕代種等農業生產托管服務，培育新型職業農民，將穩定農業家庭經營與發展現代農業有機結合，很好地實現了生存保障與發展“雙重職能”的兼顧。綜上，在新的農村產權制度下，新型農村集體經濟有望成為撬動農村經濟社會發展的有力杠桿，更好地實現其“雙重職能”。

五、總結與討論

本文關于“雙重屬性-雙重資本-雙重職能”的分析從宏觀、動態、系統的視角審視了新型農村集體經濟在經濟性質、內部結構、社會職能等方面的中長期發展趨向，在此基礎上初步探索了新時代背景下新型農村集體經濟發展的新規律。

“雙重屬性-雙重資本-雙重職能”三個維度具有內在邏輯關聯：（1）“雙重屬性”的平衡是分析的起點。在市場經濟環境下，任何一種集體所有制的實現形式都要面對這一基本問題。（2）從市場經濟環境下發展現代農業的需要出發，分析當前農村集體經濟“雙重資本”結合的內在要求。股份合作制的新型農村集體經濟能夠以股份為紐帶，采用市場化的激勵機制與運行機制，實現農村的土地、勞動力與外部的資金、技術、人才廣泛合作，使得農村集體經濟成為現代農業發展的組織載體，分享全產業鏈農業的豐厚利潤。這個過程與前述新型農村集體經濟“雙重屬性”的發展趨勢是互為條件、相輔相成、內在一致的：新型農村集體經濟只有不斷增強其市場性，才能更好地利用市場機制，吸引足夠的資金、技術、人才等現代要素實現“雙重資本”的有機結合;反過來，外部的資金、資本、人才不斷進入新型農村集體經濟的過程必然會增強其市場性，削弱社區性。（3）“雙重屬性”的調整和“雙重資本”的結合，最終要落到“雙重職能”的演進問題上，這是前兩者能夠走多遠、走多快的外部約束條件。如前所述，傳統農村集體經濟的生存保障職能及其實現方式與新型農村集體經濟發展的要求是內在沖突的，與其“雙重屬性”的動態調整以及“雙重資本”的有機結合不相適應，因此不利于現代農業發展和農民自身發展。

新型農村集體經濟的發展在“雙重屬性”“雙重資本”“雙重職能”動態調整的背后便是制度體制機制的轉型。新型農村集體經濟雖然是高度市場化的，但是，這一經濟組織本身的產生和健康持續發展離不開政府的積極作為。本文的分析表明，新型農村集體經濟的健康持續發展需要具備一定的制度和經濟條件：第一，新型農村集體經濟面臨物質資本和人力資本匱乏的發展瓶頸，需要政府提供必要的資金和政策支持，如財政支農資金劃撥集體資產、加大農業科技研發與農業基礎設施的投資力度等;第二，具有完善的農村社會保障體系，使新型農村集體經濟能夠卸下生存保障的沉重包袱，也只有在此基礎上，才可能按照經濟效率的要求，增強新型農村集體經濟的市場性，賦予農民和集體充分的土地財產權利;第三，股份合作制的新型農村集體經濟是建立在農村土地“三權分置”、農村集體資產股權量化改革、農村集體經濟組織治理等制度基礎之上的。

這三個發展條件的創造都離不開國家的大力支持和推動，并且背后都是深層次的制度體制機制問題，因此，根本的是要構建深化改革的動力機制。我國的改革與發展均已經到了一個新的階段，突出的問題是深化改革的動力不足，過去的“改革者有利”型改革基本已經基本完成，剩下的深化改革大都無法增進改革者自身的利益，甚至要觸動改革者的既得利益。B35但農村集體經濟健康持續發展所需要的三個條件均需要通過改革才能實現創造，也都面臨改革動力不足的問題。在我國推動農村改革的“改革者”主要是地方政府和基層干部，只有改革和完善地方政府的激勵機制，才能使地方政府真正地重視“三農”工作。一方面，“三農”工作在國民經濟全局中具有戰略性和基礎性的地位;另一方面，農業增加值占GDP的比重、農業部門創造的稅收在政府稅收中所占的比重逐年下降，由此形成了一個內在性的矛盾。在以GDP為核心的“晉升錦標賽”考核機制下B36，地方政府最重視的是GDP和財政收入，對經濟效益不顯著的“三農”工作很難有積極性。所以，從產權制度條件來看，要對作為新型農村集體經濟基礎的農村集體資產股權進行量化改革，農村基層干部是缺乏內在動力的。B37

既然改革要靠改革者實際推動，因此必須形成改革者與改革利益兼容的體制機制，否則改革要么被拖延擱淺，要么在實踐中被扭曲變形。筆者認為，在當前的改革與發展階段，為了克服改革動力不足的問題，一方面應更加重視頂層設計與自上而下的推動;另一方面也應適當照顧改革者的利益，實現必要的激勵相容。例如，為了形成地方政府重視“三農”和鄉村振興工作的激勵機制，改變以GDP為核心的政績考核體系，讓“三農”和鄉村振興工作成效在地方官員的政績考核中占據更大的比重。B38關于農村集體產權制度改革，可以考慮在股權設置中，對基層干部賦予一定的股權激勵，將基層干部的個人利益與集體的利益聯結起來。從這個角度，新型農村集體經濟的改革和發展，本質上是一個利益分配問題，是如何進一步調整國家、農民、基層干部之間的利益關系，實現新的利益平衡的問題。

①鄧小平提出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。”參見鄧小平：《國際形勢和經濟問題》，1990年，《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1994年，第355頁。

②習近平：《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》，《求是》2019年第11期。

③張義博：《農村混合所有制經濟的實現路徑》，《中國發展觀察》2020年第Z5期。

④李天姿、王宏波：《農村新型集體經濟：現實旨趣、核心特征與實踐模式》，《馬克思主義與現實》2019年第2期。

⑤習近平總書記強調，農村改革不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，這是改革的底線。參見《加大推進新形勢下農村改革力度促進農業基礎穩固農民安居樂業》，《人民日報》2016年4月29日，第1版。

⑥其實，農村集體經濟還有一定的“行政性”，實際上是“三性”疊加。農村集體經濟扮演著政策執行載體的角色，國家對農村集體經濟的重大變革一直行使著有效的控制，例如計劃經濟時期集體統一經營、統一分配的實現形式是在國家主導下確立的，當前所采取的以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制這一實現形式也是在國家允許和推動下形成的。但是，由于農村集體經濟是集體所有制屬性，在日常經營層面，社區組織（村兩委）而非政府是其直接和主要的控制者，其行政性不如社區性明顯，在日常經營中直接與市場性相對立的也是社區性，因此，這里主要考慮市場性與社區性。

⑦依據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村委會有權管理本村屬于村集體所有的土地和其他財產，甚至在一些地方，村委會實際上完整地行使著所有者的權利。參見陳劍波：《農地制度：所有權問題還是委托-代理問題？》，《經濟研究》2006年第7期。

⑧發展高效益的現代農業要求整合整個農業產業鏈，實行標準化生產和品牌化經營，采用現代技術和相應的組織形式、治理結構，這可能會與社區福利產生一定的沖突。例如，使用勞動力節約型技術可能會減少就業;對產品質量的高要求可能會將一部分經營能力較弱的農戶排除在外。

⑨傳統農村集體經濟“社區性”過強的典型表現有：社企不分、以社代企;社區福利負擔過重等。

⑩簡新華、李楠：《中國農業實現“第二個飛躍”的路徑新探——貴州省塘約村新型集體經營方式的調查思考》，《社會科學戰線》2017年第12期。

B11溫鐵軍：《告別百年激進》，北京：東方出版社，2015年，第217頁。

B12鄭有貴：《構建內生發展能力強的農村社區集體行動理論——基于發達村與空心村社區集體積累和統籌機制的探討》，《馬克思主義研究》2017年第12期。

B13賀雪峰：《論鄉村治理內卷化——以河南省K鎮調查為例》，《開放時代》2011年第2期。

B14社會主義國家如何聯系與領導人數眾多且分散的農民，一直是個難題。十月革命后，面對俄國汪洋大海般的分散的小農經濟，列寧提出，通過合作社的形式，將農民個人利益和國家利益結合起來，吸引小農參加社會主義建設。參見《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第768頁。

B152021年的中央一號文件提出，“2021年基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發展壯大新型農村集體經濟。”主要包括全面開展集體成員身份確認;扎實推進經營性資產股份合作制改革;積極探索發展新型農村集體經濟的有效路徑。

B16方志權：《農村集體經濟組織產權制度改革若干問題》，《中國農村經濟》2014年第7期。

B17這里著重研究當前農村集體經濟發展中最突出的資本瓶頸，也是最基礎性的資本，即物質資本和人力資本兩種形式。對近年來不少學者也頗為關注的市場化背景下農村集體經濟中的社會資本、變化及其作用問題本文存而不論。

B18B34舒爾茨：《改造傳統農業》，梁小民譯，北京：商務印書館，2013年，第5、46頁。

B19魏后凱：《中國農業發展的結構性矛盾及其政策轉型》，《中國農村經濟》2017年第5期。

B20董筱丹、溫鐵軍：《宏觀經濟波動與農村“治理危機”——關于改革以來“三農”與“三治”問題相關性的實證分析》，《管理世界》2008年第9期。

B21李萍、王軍：《財政支農資金轉為農村集體資產股權量化改革、資源稟賦與農民增收——基于廣元市572份農戶問卷調查的實證研究》，《社會科學研究》2018年第3期。

B22周其仁：《市場里的企業：一個人力資本與非人力資本的特別合約》，《經濟研究》1996年第6期。

B23正如巴澤爾所言，“在經濟生活中允許剩余索取者發揮作用，其好處是很明顯的。”參見巴澤爾：《產權的經濟分析》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2017年，第145頁。

B24周其仁：《公有制企業的性質》，《經濟研究》2000年第11期。

B25筆者一直認為，制約我國整個農村改革進程的根本問題正是農村集體經濟“雙重職能”的權衡問題。我國能夠允許、承受什么速度的農業現代化、什么程度的農村市場化，尤其是土地的市場化配置，均取決于農村集體經濟，以及農村土地能在多大程度上卸下生存保障職能的包袱，這是理解與把握當前我國農村改革與發展（包括新型農村集體經濟發展）的一條最基本的邏輯。

B26卡爾·波蘭尼（KarlPolanyi）充分肯定了前現代社會中村社（社群）對其成員的生存保障職能，“在原始社會里個人不會受饑荒的威脅，除非整個社群都處于相同的困境中。例如，在卡菲爾族的村落社會里，‘貧困無依是不可能的事：任何需要幫助的人都會毫無問題地（的）得到幫助。”參見卡爾·波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第238頁。

B27薛暮橋曾談到封建社會中宗族公田的生存保障職能：“薛姓家族為五房，第五房的祖上用1350畝旱澇保收良田設立了一所‘義莊，供養后代中不能自己謀生的子孫。‘義莊規定，凡貧困子孫，不分男女，年滿16歲者，每年每人可分2石（300斤）米，16歲以下分一石米;婚喪大事均有資助，此外還補貼學費，救濟孤兒寡婦。”參見薛暮橋：《薛暮橋文集》第20卷，北京：中國金融出版社，2011年，第12頁。

B28斯科特：《農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存》，程立顯等譯，南京：譯林出版社，2013年，第51頁。

B29曹陽：《當代中國農業生產組織現代化研究》，北京：中國社會科學出版社，2015年，第88頁。

B30B32魏后凱、劉同山：《論中國農村全面轉型——挑戰及應對》，《政治經濟學評論》2017年第5期。

B31紀競垚、劉守英：《代際革命與農民的城市權利》，《學術月刊》2019年第7期。

B33田學斌：《共享發展的邏輯機理和實現路徑》，《中國黨政干部論壇》2017年第9期。

B35金碚：《中國經濟發展新常態研究》，《中國工業經濟》2015年第1期。

B36周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

B37方志權提出，在農村集體經濟組織產權制度改革上，基層干部有“五怕”——一怕難、二怕煩、三怕亂、四怕失權、五怕失利，因此基層干部對推進農村集體經濟組織產權制度改革缺乏積極性。參見方志權：《農村集體經濟組織產權制度改革若干問題》，《中國農村經濟》2014年第7期。

B382021年的中央一號文件針對全面推進鄉村振興工作，特別提出了“健全鄉村振興考核落實機制”，強調對市縣基層干部開展鄉村振興實績考核，注重提拔使用鄉村振興實績突出的基層干部，同時建立常態化約談機制，將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入鄉村振興考核。

（責任編輯：張琦）