重大突發性公共事件審計的國際經驗及啟示

方珊珊 汪蘇儀 馬丁楠 陳希暉

【摘要】文章聚焦重大突發性公共事件審計的五大關注點：審計時機的選擇、審計內容的確定、審計資源的整合、審計信息的披露、審計方式的創新，剖析各國在上述五個方面的審計實踐，對我國進一步優化重大突發性公共事件審計工作提出相關建議。

【關鍵詞】重大突發性公共事件審計；新冠肺炎疫情防控審計；審計實踐

【中圖分類號】F239.44

★ 本文系江蘇省大學生實踐創新重點項目“重大突發公共事件全過程跟蹤審計研究——以疫情防控審計為例（202011287030Z）”階段性成果。

新冠肺炎疫情暴發以來，各國政府積極開展疫情防控工作，充分發揮審計在疫情防控與災害援助中的監督、評價、鑒證功能。中國政府歷經非典、玉樹地震、汶川地震等多項重大突發性公共事件，不斷積累相關審計經驗，審計方法逐漸成熟、審計資源儲備逐漸豐富、審計有關政策逐漸完善，在疫情防控審計中成效顯著。但由于重大突發性公共事件審計發展歷時短且缺乏經驗，在實踐過程中仍然存在不足。本文基于國際視野，總結國外相關審計經驗，并對我國疫情防控審計提出建議。

一、重大突發性公共事件審計關注點

（一）審計時機的選擇

重大突發性公共事件的突發性對審計工作介入的時點提出要求。傳統事后審計難以在災害預防與恢復階段發揮審計的積極作用，因此選擇最佳的審計時機，使效益最大化，是重大突發性公共事件審計的一大難點。

（二）審計內容的確定

審計內容的確定對于具體審計計劃的制定與落實具有決定性作用，在很大程度上影響了審計工作的最終效率和效果。然而，重大突發性公共事件發生突然、涉及群體多、牽涉范圍廣，使得審計內容的確定有一定的難度。

（三）審計資源的整合

重大突發性公共事件發生，往往時間緊迫，內容繁雜。這要求審計時能夠有效配置資源，使其發揮出 1+1>2 的作用，這里的資源不僅包括人、財、物，還有設備、經驗、技術等。資源的有效配置和整合成為重大突發性公共事件審計的難點。

（四）審計信息的披露

重大突發性公共事件普遍呈現災難性特征，廣泛涉及國家、人民的切身利益，并隨著政府及社會各界團體、個人加入救災恢復重建活動，呈現出動態性變化。傳統的事后審計報告無法及時揭露不同階段暴露的問題，而適時、及時的階段性審計信息披露有利于相關部門及時解決問題，也能保障社會公眾的知情權。

（五）審計方式的創新

重大突發性公共事件現場的復雜性對常規審計方式提出挑戰。以新冠肺炎疫情為例，由于現場審計多被推遲或取消，審計工作很可能停滯不前，在這種情況下遠程審計方式起到至關重要的作用。這種非現場審計方式對審計機關及審計人員的信息技術水平提出較高要求，相應地需要完善信息技術基礎設施建設，提高審計人員的信息化水平，以更好服務于突發公共事件審計工作。

二、國外新冠肺炎疫情防控審計實踐

（一）國外疫情防控審計時機的選擇

重大突發性公共事件的管理具有極強的階段性，完備的審計工作應覆蓋災害防控全過程，開展預防審計審查合同和政策，跟進事中災害救援過程，審查救災恢復工作與政策落實情況。

新冠肺炎疫情暴發之前，多國曾開展預防審計，將審計關口前移以實現應急目的：澳大利亞審計署優先對與疫情相關的政策進行審核，保證法規的有效性；秘魯審計署借助過去抗災經驗形成的應急反應機制，從決策與協調架構、能力建設、信息公開等方面，確保其在面對新冠肺炎疫情時，能快速反應有效應對。

在救援階段，審計機關對政府在危機中采取的緊急措施的真實性、合法性、效益性進行獨立的監督、評價、鑒證。審計人員審查是否存在應急程序濫用、政府人員貪污財政專項資金、政策法規落實不到位等問題。例如：澳大利亞審計署每月對新冠肺炎疫情的財政支出實施審計；英國審計署調查呼吸機采購及供應鏈情況，針對呼吸機短缺問題，查找原因并提出應對策略。

隨著國家經濟和社會公共活動逐漸恢復正常，各國最高審計機關啟動復工復產階段的審計工作，確保公共資源投入過程公開透明、政府工作落實到位、復工復產計劃能順利進行。新西蘭最高審計機關制定中長期計劃，計劃在2020—2023年間，將新冠肺炎疫情應對和經濟社會恢復情況作為一項重點審計內容，持續關注疫情影響；并指出將對全國疫情防控措施及成效進行總結，和國際分享抗疫經驗，全面提升應對公共突發衛生事件能力。英國最高審計機關針對復工復產貸款方案開展調查，審查計劃目標、實施情況、資金管理帶來的風險。

實踐表明，預防審計影響著后續的審計進程，有利于降低審計成本及疫情影響。審計機關的效力主要取決于救援階段審計工作的開展，這是審計工作的重中之重。在恢復階段，審計在控制災后支出，支持復工復產，總結經驗，降低下次災害帶來的損失等方面發揮重要的作用。

（二）國外新冠肺炎疫情防控審計內容的確定

審計內容的確定對于發揮審計工作的效率和效果具有重要意義，是突發性公共事件審計的重要環節。目前國際疫情防控審計的內容主要集中于災害救助財政資金審計、核心行業應急救助物資專項審計、社會保障措施審計三個方面，致力于對疫情防控救助全過程實施全面監督。

災害救助財政資金審計內容主要包括財政救助資金收支的合規性與效益性。英國最高審計機關在《審計與風險委員會在新冠肺炎疫情期間的財務報告和管理應對指南》中明確指出財政資金審計的重點為資金使用的年度報告、財務報告、控制環境等；澳大利亞將資金審計劃分為三個審計階段，分別為審計財政資金使用的合法合規性、資金使用效率與資金分配合理性，全面覆蓋疫情防控全過程的財政資金撥付與使用情況。除英、澳兩國外，災害救助財政資金審計在美國、新西蘭、委內瑞拉等多個國家都得到普遍關注。

醫療行業作為新冠肺炎疫情防控救災工作的核心行業在各國審計工作中獲得高度重視。實踐中，醫療救助物資供應鏈的各個環節均被納入疫情防控審計重點。例如，英國政府對呼吸機供應鏈展開專項審計調查，重點關注本土呼吸機生產情況和呼吸機在國際市場的采購情況；奧地利政府重點關注了疫情期間醫院病床分配、藥物供應等一線問題；哥倫比亞、厄爾瓜多、委內瑞拉等多國政府都將醫療器械購置情況列入疫情防控期間的審計重點，旨在優化醫療資源配置，確保疫情防治一線工作人員的生命安全。

疫情暴發以來各國審計機關對公共部門的社會保障工作展開監督。巴西最高審計機關對農業、畜牧業生產供應狀況開展審計，重點關注糧食安全問題；另外對社會救助政策、稅收政策、原油供應安全三大領域展開審計工作，旨在保障國民經濟的平穩運行，滿足群眾基本生活需求。英國最高審計機關強調疫情防控審計應當尤其關注成人社會關懷，保護弱小群體；同時，審計機關對疫情期間“免費餐券計劃”開展專項審計，重點關注計劃的最終成果。社會保障工作審計針對社會敏感問題展開，是保障疫情防控工作持續進行的重要助力。

各國疫情防控審計實踐中，審計內容包括了財政資金撥付與使用情況、重點行業救助工作開展情況、社會保障工作開展情況，在資金救助、行業扶持、民生保障三個領域保障救助工作順利開展。同時，審計內容的確定需根據災害救助的發展變化及時調整，這對能否制定合理有效的審計工作方案具有重要影響。

（三）國外疫情防控審計資源的整合

新冠肺炎疫情的復雜性對審計開展所需人力資源在數量和質量方面提出新的要求。多國最高審計機關在此次新冠肺炎疫情防控審計中高度重視審計人力資源整合與調配。一是在人力資源數量的控制上，多國依據其審計重點成立專門的特別工作小組，為新冠肺炎疫情下的緊急審計項目調配人力，例如秘魯設立了一個專門機構來評估政府在新冠肺炎疫情下采取的措施；二是在審計人員質量的控制上，阿爾巴尼亞、玻利維亞、匈牙利等多國政府開設線上研討會與在線課程，對疫情發展過程中的國際審計動態進行全方面解讀，并不斷優化本國審計方法，對審計人員的個人技能作出進一步專業化培訓；英國政府充分利用專家工作，將醫療領域專家團隊納入“醫療器械采購供應鏈專項審計”過程，將教育部專家團隊納入“免費餐券計劃專項審計”中，既豐富了審計隊伍的人員構成，又提高了相關領域審計的效率和質量。

（四）國外疫情防控審計信息的披露

自疫情發生以來，多國政府十分重視審計信息的披露。英國審計署先后出具了三份有關新冠肺炎疫情的專項報告，對政府抗疫期間的舉措、財政開支等情況進行了說明，披露了醫療體系的應對情況及面臨困境，并提出了開展新冠肺炎疫情防控審計工作的風險防范點，以指導審計機關更好開展審計工作。新西蘭審計署對各公共部門財政監督報告的頻率縮短為每月一次。德國聯邦審計院于2020年3月至6月，發布了5篇與新冠肺炎疫情相關措施的報告。另外，許多國家的最高審計機關也注重與社會公眾的溝通，例如巴西、墨西哥、秘魯等多個國家最高審計機關開設建議舉報平臺、開發應用程序等多種方式來加強與公民的交流，審計機關能夠及時通過平臺發布信息，公民、政府機關也能夠通過平臺進行相關舉報，增加公共行政權力運行的透明度。

（五）國外疫情防控審計方式的創新

新冠肺炎疫情的發生對傳統審計方式提出了挑戰，現場審計多被取消或推遲。據一份對全球76個國家的最高審計機關新冠肺炎疫情工作情況研究顯示，約70%的最高審計機關利用既有電子信息技術及相關平臺成功地從現場審計向遠程審計轉變，以便能夠繼續高水平地進行審計工作。例如墨西哥最高審計機關設立了數字郵箱專門支持遠程審計，實現被審計單位與最高審計機關之間的信息溝通，并著力于開發一個綜合控制系統用于全過程跟蹤審計。再如阿根廷、巴西、厄瓜多爾、愛沙尼亞等多個國家采取視頻會議、網絡研討會方式提出相關遠程審計工作建議、部署相關審計任務、批準相關審計報告等。此外，各國審計機關綜合運用人工智能工具推動信息技術在政府審計中的應用，如使用自然語言處理工具讀取憑證合同，使用數據科學、數據分析等技術對一些數據點（主要是總賬）生成風險評分，預先設定內置算法（如重要性水平、緊急付款等）來發現異常值。

三、國外新冠肺炎疫情審計對我國的啟示

（一）審計時機的選擇方面

我國在借鑒各國在新冠肺炎疫情預防審計經驗的基礎上，可以從以下幾個方面做出努力，提升面對公共危機時的審計效力：在預防階段，培養預防審計的意識，增加對災害風險預防審計的研究，以此建立相應的災害預防審計準則；堅持與疫情相關的合同或條例優先審查；關注是否針對疫情建立預警機制，評估疫情預防的規劃落實情況；在恢復階段，要持續關注災情影響，將經濟社會恢復作為一項重點審計內容，有重點、分步驟審查政府機關辦事能力；控制災后資金的支出，防范資金帶來的效益風險；聯合問責機構，加強內外部監督，提高審計透明度。

（二）審計內容的確定方面

我國突發性公共事件審計主要集中于災害救助財政資金與災害捐贈款物的合法合規性審計，對與災害救助有關的其他公共部門與其他救助環節缺乏關注。國際審計實踐啟示：第一，我國重大突發性公共事件審計應當加強對資金使用效率的關注，對有關部門救助資金的使用情況開展績效審計；第二，加強涉災核心行業救助政策落實、救助資源儲備情況的監督工作，提高災害救助一線工作的效益；第三，關注社會熱點問題，對涉災熱點事件開展審計，及時公開審計信息，有效穩定國民情緒及社會秩序。

（三）審計資源的整合方面

面對重大突發性公共危機，審計機關在調配審計資源之前，應對審計資源需求做好長短期規劃，針對高風險領域提前制定預案，保證審計資源的區域平衡；根據區域和審計方向對審計人員進行分類，建立突發性公共事件跟蹤審計人才庫，保證審計資源能夠被統一調配，并且定期對庫中人員培訓，提高他們的專業勝任能力；評估審計資源，以確定所需要的衛生專業人員、工程師、采購專家、數據分析師等，建立專業機構合作機制或成立咨詢小組，多方聽取專家的意見，保證更全面審慎地看待問題；審計機關負責人要督促審計人員深入學習應急管理、法律、醫療衛生等領域專業知識，全方位提高自己的綜合素質。

（四）審計信息的披露方面

在新冠肺炎疫情期間，各級審計機關積極實踐披露相關審計成果，審計機關應繼續保持并提高信息披露意識。國際審計實踐啟示：第一，披露階段性審計成果，揭露相關部門存在的問題，促使其糾正整改，提高政府公信力；第二，完善在線網絡平臺，加強與社會公眾的交流，使其能夠更清楚地了解審計機關的工作；第三，審計機關應當對審計事項以及發現的問題出具階段性的審計意見，在審計項目完成后及時形成綜合完整的審計報告。

（五）審計方式的創新方面

在重大突發性公共事件危機下，審計機關的部分現場審計活動被推遲或取消。采用遠程審計方式一定程度上可以保障危機下審計工作的效率與效果。各級審計機關可以利用“金審工程”的成果，進一步完善國家審計信息系統，增強部門間的數據交流共享，提高數據安全性；加快推動電子數據審計制度化，保證審計工作規范化，提高審計人員數據保密意識；建設適應信息化的審計人才隊伍，培養審計人員審計信息化意識，實現電子信息技術的應用常態化。

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