析出街道：超大城市郊區精細化治理之策

葉 敏

(華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237)

隨著改革開放和市場經濟的發展，我國的城鄉人口不斷遷徙和集聚，出現了北上廣深等復雜性極高的超大城市。習近平總書記指出：“超大城市的精細化管理是一篇需要精心謀劃的大文章。”(1)《踐行新發展理念要有新作為——習近平總書記在參加上海代表團審議時的重要講話引起熱烈反響》，《中國青年報》2017年3月7日。超大城市具有高能量、高密度、高流動、高風險等特點，是一種治理負荷和組織復雜性超高的治理單位。在管理體制上，超大城市有著對扁平化管理和精細化治理的雙重追求，而扁平化管理與精細化治理間又存在著相矛盾的背反面向。本文試圖解讀上海“1+6”文件實施后的析出街道經驗，將其視為超大城市對郊區快速城市化地區的精細化治理措施，深入分析析出街道的治理優化效應和存續問題，以期為中國其他超大城市實現基層治理體系和治理能力現代化提供經驗借鑒。

一、扁平化與精細化：超大城市治理體系的兩難追求

超大城市需要通過扁平化管理體制來簡化管理層級，提高經濟快速發展所必需的區域資源統籌能力，同時降低行政成本和組織內耗，提高城市治理效率。首先，扁平化管理體制簡化了政府層級，集中了發展權，減少了經濟發展的行政壁壘，構造了一種重心靠上的經濟發展能力，有助于高層級政府統籌區域經濟發展資源，實施高規格、區域化的經濟發展。而增加一個治理層級意味著發展權的逐級分散，從而不利于區域經濟的統籌發展，也容易形成歸于狹隘的“行政區經濟”。其次，扁平化管理簡化了管理層次，從而對于提升城市治理效率有一定的幫助。因為行政層級過多，顯然具有拖慢政府反應速度的負面效應，而扁平化結構“不僅可以通過減少中間層的方式使得信息溝通更加方便，而且還十分注重發揮基層管理人員的工作積極性、主動性和創造性，能夠對環境變化作出敏捷又有效的反應”(2)俞曉波:《扁平化架構下的大都市政府結構變革探析》，《理論與改革》2014年第4期。。再次，扁平化管理有助于解決信息延誤和失真問題。“在等級制結構中，上級指導和部署下屬工作，下屬服從且執行上級的指示和命令，工作指令從高到低逐級傳達。并且，貫徹和執行命令的下屬團隊還需要提供上級所需的各種各樣的信息和報告。許多問題因此產生了”，因為“信息必須通過的層級數本身就是一個問題”，“關鍵信息在任何一個環節都有可能被遺漏，必須通過層層等級結構傳達信息也極有可能會造成信息的延誤，從而導致效率的低下，更甚至于導致行動的無效。許多事實已經表明，反復確認和磋商只會使政府部門的行為變成徒勞”(3)[美]多麗絲·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海：復旦大學出版社，2007年版，第92—93頁。。最后，扁平化管理有助于降低管理服務成本。“當組織中某一層的人數增加，那么用于上層對該層管理方面的精力和資金投入也就變多，再加上對他們要進行的各種必要培訓和為這些人員提供設施等等，‘管理費用’或‘一般行政開支’也要增加，而這不是直接成本費用，在此稱之為組織的浪費”(4)史海霞:《關于管理幅度與管理層次的組織結構模型研究》，《西南科技大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期。。

另一方面，超大城市的扁平化管理又容易與精細化治理“背道而馳”。精細化治理要求一種高密度的組織架構和人財物的投入，而扁平化管理很難滿足。組織理論一般認為，管理層次越多，信息溝通的效率就越低，組織管理者的管理壓力就越大。法國管理咨詢專家格拉丘納斯指出：“管理幅度以算術級數增加時，管理者和下屬間可能存在相互交往的人際關系數將以幾何級數增加。”(5)雒永信:《管理幅度的理論探討》，《上海企業》2006年第8期。此外，扁平化管理不容易形成對下級的有效激勵，因為扁平化管理造成晉升機會減少，以及上下級之間的不熟悉(6)張輝:《扁平化組織結構的弊端》，《企業管理》2005年第11期。。總之，在超大城市治理體系中，扁平化管理容易形成粗放管理局面，表現為上下級管理幅度不合理、服務半徑過大、官員激勵失靈、橫向上的行政壁壘以及黨群關系的疏離等問題。

二、寓精細于扁平之中：超大城市郊區的基層治理體制調適

(一)扁平化管理體制下探索精細化治理

上海是中國的超大城市，同時有著相當特殊的全國性地位，如上海被中央定位為“改革開放的排頭兵，創新發展的先行者”，因此上海不僅要交出經濟發展上的滿意答卷，還要為全國制度創新和城市治理創新提供新經驗。習近平總書記多次參加“兩會”上海代表團的會議，指示上海要“努力走出一條符合特大城市特點和規律的社會治理新路子”，并且明確提出“超大城市的精細化管理是一篇需要精心謀劃的大文章”。上海作為超大城市和直轄市，很早就確立了“兩級政府、三級管理”的管理體制。“所謂兩級政府是指市級政府和區級政府，其中，街道辦事處是區級政府的派出機關，內含于‘兩級政府’之中，它既是政府各項政策的具體執行者，又是調節社區經濟、文化和社會等活動的中樞；三級管理是指市級政府、區級政府、街道辦事處三者自上而下的管理模式”(7)江建全:《以扁平化管理為突破口完善上海現行“兩級政府、三級管理”體制》，《理論與改革》2011年第1期。。與一般省份相比，上海減少了一個治理層級(地級市)，形成了市—區(縣)—街(鎮、鄉)的三級扁平化管理體制。然而正如前文所指出的，扁平化管理體制由于存在著管理幅度不合理等問題，極易造成精細化治理能力的相對不足。隨著上海人口規模的擴大、郊區的快速城市化以及一定時段內大規模的區劃合并，扁平化管理與精細化治理之間的矛盾張力不斷凸顯。在上海，市與區縣之間的管理幅度相對穩定。截至目前，上海有16個區，其中7個為中心城區，9個為郊區，2016年，隨著崇明縣的撤縣改區，上海進入“無縣時代”。當前上海扁平化管理與精細化治理之間的矛盾張力主要體現在區縣與街鎮之間，以及街鎮與居村之間，特別以后者為重。據統計，截至2016年底，上海共有107個鎮，其中，常住人口超過10萬人、20萬人、30萬人的大鎮分別有52個、18個、7個(8)相關數據來源于《上海市行政區劃簡冊(2017)》。2017年之后鎮的數量比較穩定。截至2019年底，上海有106個鎮，相比2016年減少了1個鎮，是因為2019年楊浦區五角場鎮改為長海路街道。。

(二)行政區劃調整與架設非行政性中間層

在上海，緩和與調適這種矛盾張力的辦法顯然并不是放棄扁平化管理體制，因為大都市的經濟發展邏輯要求一種重心相對在上的區域統籌能力。超大城市上海實際上采取的是一種“寓精細于扁平之中”的方法，以此來調和區縣與街鎮以及街鎮與居村之間的管理幅度不合理和精細化治理不足問題。總體而言，在如何“寓精細于扁平之中”的問題上，上海主要采取的是行政區劃調整和架設非行政性中間層的辦法，或者執行的是一種“兩條腿走路”的優化路徑。超大城市上海解決扁平化管理與精細化治理之間的矛盾張力的重要路徑之一是進行基層行政區劃調整，具體政策包括拆鄉建鎮、鎮改街道和析出街道，等等。20世紀90年代，上海啟動了大范圍的拆鄉建鎮，截至2017年底，上海全市鎮的數量為107個。與此同時，街道的數量則變化不大，1992年上海街道數量為119個，到鄉鎮合并告一段落時的2005年，街道數量為103個。鄉鎮合并實現了區縣級管轄街鎮鄉的管理幅度的相對合理化，但是隨著上海郊區快速城市化的推進，一些郊區大鎮的興起又帶來了新的鎮級體制上的不合理，特別是鎮級管轄居村的管理幅度不合理以及公共服務半徑過大問題。正是在這一背景下，上海開始考慮將郊區大鎮中成熟的城市化區域通過街道的形式析出，進一步解決鎮級體制不合理問題，更大力度和更高規格地緩和扁平化管理與精細化治理之間的矛盾張力。除此之外，行政區劃調整的方式還包括鎮改街。

架設非行政性中間層是超大城市上海解決郊區精細化治理與扁平化管理體制之間矛盾張力的“另一條腿”。相比包括析出街道在內的行政區域調整，架設非行政性中間層可以理解為一種不斷添加的“微型手術”，其優點是成本低、政策靈活，但是這種方式往往只是緩和問題，而不是徹底化解問題。架設非行政性中間層級的政策措施包括鎮管社區、基本管理單元、片區治理、街區治理、鄰里設置、網格化管理等。正如有的學者所指出的：“在解決特大城市的基層政區格局不適應政策供給中，越來越多的實踐操作是通過非行政區劃方式來進行調整，而并不是依靠行政區劃。”(9)熊競:《治理區劃: 我國特大城市基層政區改革新理念》，《城市發展研究》2017年第12期。鎮管社區是最新肇始于浦東新區的一種社會治理創新，鎮管社區模式可以理解為快速城市化區域鎮級體制調適的一種過渡性管理機制。該項制度創新探索的價值在于，在不大幅增加管理成本的情況下，通過“半政府”的配置來解決超級大鎮管理幅度和服務半徑過大的難題。基本管理單元是上海2014年出臺的“1+6”文件的制度創新成果，是市級對區級探索的鎮管社區的制度化認可和優化升級。基本管理單元是在郊區城市化區域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達到一定規模的聚集區，通過設立非行政層級的管理架構和配備一定的管理服務資源，從而形成城市最基本的管理單元。截至2017年底，上海通過基本管理單元的設置，為撤制鎮區、大型居住區和城鄉結合部地帶配置了更多的公共服務資源和行政執法、專業管理力量，有效加強了薄弱地帶的管理服務能力。截至目前，上海已經分兩個批次，建設了93個基本管理單元，涉及60多個鎮，覆蓋人口達450多萬，約占上海市常住人口的五分之一(10)夏天:《構建共建共治共享社區治理之新格局》，《上海法治報》2018年9月14日。。除了鎮管社區和基本管理單元之外，上海各區還通過片區治理(將若干街鎮劃為一個片區)、街區治理(將一個街道劃為若干街區)、鄰里設置和網格化管理等方式，在不增加行政性層級的前提下縮小了管理服務半徑，提升了城市基層治理的精細化水平。

圖1 上海郊區精細化治理中的體制調整

三、析出街道：超大城市郊區快速城市化地帶的精細化治理之策

顧名思義，析出街道是指從現有的大鎮(大街)中析出一定的城市化區塊，成立新的街道。析出街道在學理上可以理解為一種城市化形態的體制確認，即通過將成熟的城市化區域配置以街道體制，以實現城市化區域的管理服務精細化。與鎮改街不同，析出街道是將大鎮(街)“挖出”一塊城市化區域獨立建制為新的街道，原來的大鎮(街)并沒有被撤銷。2014年，經過市委1號課題的密集調研，最終成果“1+6”文件提出：“處理好管理層級與管理幅度關系，對城市化地區中與中心城區或新城連接成片、邊界清晰，市政基礎設施和基本公共服務設施完善，達到一定面積和人口規模，基本完成農村集體經濟組織產權制度改革、村組撤制的區域，區縣要積極推進析出街道工作”。在實際推進析出街道工作中，上海強調新建街道要考慮城市化水平及歷史自然因素，同時要考慮社會管理有效性和公共服務可及性，一般需滿足六個方面的條件：一是人口規模一般在5萬人以上(大居導入人口2萬人以上、規劃人口5—10萬人)；二是地域面積一般在5平方公里以上；三是城市化人口在95%以上；四是區域邊界清晰，析出街道區域相對獨立；五是基本完成集體經濟組織產權制度改革和村組撤制工作；六是市政基礎設施和基本公共服務設施完善。新建街道按照街道體制改革要求，強化公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作，其內設機構按照“6+2”模式統一設置，群團組織等機構和事業單位按照相關規定設置。每個新建街道由市編辦下達55—60名行政編制，財政預算支出由相關區統籌保障。“1+6”文件執行后，上海共有4個區新析出7個街道，在具體政策操作上，析出街道主要有以下三種析出模式：

(一)從鎮析出+純居模式

這一析出模式是指從大鎮析出街道，同時新析出的街道是一種純城市化區域，管轄的是純居委會，其典型代表是普陀區萬里街道和松江區九里亭街道。(1)普陀區萬里街道從普陀區長征鎮析出。原來的長征鎮雖然區域面積不大，只有10.54平方公里，但常住人口超過20萬，且尷尬的是被真如鎮(現已改為真如鎮街道)分隔成南北兩片，“一府兩地”給居民辦事帶來諸多不便。其中北片萬里地區是大型居住社區，面積3.3平方公里，常住人口6.3萬，基本具備新建街道的條件。2014年11月24日，上海市政府批復同意設立萬里街道，2015年1月6日，萬里街道辦事處正式揭牌。萬里街道被析出后，區域面積為3.05平方公里，常住人口為6.8萬，下轄15個居委會。(2)九里亭街道從松江區的九亭街道析出。九亭鎮是郊區大鎮，2014年的鎮域面積為31.33平方公里，常住人口為29.35萬。九亭鎮處于近郊，城市化發展較為成熟，2014年已經成為純管轄居委會的鎮。2015年7月15日，位于九亭鎮北部的九里亭街道正式從九亭鎮析出，區域面積為6.79平方公里，常住人口為10.2萬(2017年)，下轄13個居委會。

(二)從鎮析出+居村混合模式

這一析出模式是指從大鎮析出，但是析出后的街道并不是純粹城市化地帶，街道管轄也不僅包括居委會，還包括一定數量的行政村。(1)閔行區浦錦街道從郊區大鎮浦錦鎮析出。2014年浦江鎮的區域面積高達102.8平方公里，常住人口32.23萬，下轄51個居委會和55個村，是郊區超級大鎮。2015年7月，浦錦街道從浦錦鎮正式析出，行政區域面積約23.99平方公里，常住人口11.4 萬(2017年)，下轄21個居委會和17個行政村。區域內有農民動遷安置基地、世博家園等大型居住區。(2)奉賢區西渡街道從南橋鎮析出。南橋鎮是奉賢區的首府所在地，不僅存在著大規模的城市化地帶，而且是一個區域面積高達114.66平方公里(2014年)、常住人口超過40萬的超級大鎮。2015年12月19日，西渡街道正式從南橋鎮析出，區域面積劃定為28.77平方公里，常住人口為12.1萬。西渡街道承繼的區域范圍實際上是老西渡鎮的范圍，所以西渡街道不僅管轄10個居委會，而且還管轄8個行政村。(3)奉浦街道也是從奉賢區的超級大鎮南橋鎮析出。奉浦街道從南橋鎮析出后，區域面積縮小為15.51平方公里，常住人口6.1萬(2017年)，下轄12個居委會和5個行政村，這5個行政村基本上都是未撤制的“空殼村”(11)上海市民政局2019年2月設定的關于“空殼村”的認定新標準為：1.全村集體土地80%以上被征用；2.全村80%以上村民已經離村異地安置集中居住(原本為80%以上村民已農轉非)；3.村民未動遷戶數不足200戶。符合上述三個條件任意之一即可定性為“空殼村”。。

(三)從街析出+純居模式

這一析出模式是一種相對不典型的模式，即從大的街道析出新的街道，或者說一家街道分為兩家街道。2014年，原來的方松街道區域面積為33.87平方公里，常住人口為24.8萬，下轄30個居委會，已符合超級街道標準。2015年7月29日，松江區廣富林街道從方松街道析出。廣富林街道從方松道析出后，區域面積為19.05平方公里，常住人口為18萬(2017年)，下轄14個居委會。

四、析出街道的基層治理優化效應

(一)管理服務半徑的合理化

析出街道最大的治理優化效應是為大鎮(街)的治理“減負”，促進了管理幅度和服務半徑的合理化。在析出街道政策推出之前，一些郊區大鎮和個別郊區大街面臨的普遍瓶頸是“小馬拉大車”的格局和“小馬拉不動大車”的壓力。析出街道后，郊區大鎮(街)的區域面積、常住人口和管轄居村數量都得到了不同程度的“瘦身”和“減負”(如表1所示)。更為重要的是，按照現行體制，新析出街道的區域變成了區級“直轄”的街道區域，各類資源的配套由區級統籌安排，形成了“大馬拉車”的動力效應。

表1 析出街道對郊區大鎮(街)的“減負”效應

(二)區域精細化治理力量得到加強

在社會治理中，郊區大鎮往往位于城鄉結合部，鎮域社會治理面臨多方面難題，比如公共基礎設施配備滯后、過渡性社區較多、社會力量發育不足等，其中城鄉結合地區普遍存在的非正規經濟治理是最具有代表性也是最能考驗治理能力的問題。非正規經濟是具有社會合理性而又不容易獲得政府制度認可的輕微違法違規經濟，比如無證經營、違章搭建、非法生產等。在城市化進程中，非正規經濟降低了城市化的門檻，扮演著重要的“落腳”作用，有利于人口的城市化(12)[加]道格·桑德斯：《落腳城市——最終的人口大遷徙與世界未來》，陳信宏譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第16頁。，但同時非正規經濟是一種治理負外部性較高的經濟形態，會對地方社會治理構成較大的壓力，城市政府(特別是大都市政府)往往會將其視為治理的難點和頑疾。在大鎮體制下，由于體制安排和人力配備有限，區域面積和人口規模又十分龐大，所以很難對區域形成精細化治理，特別表現為對于大量涌現的非正規經濟缺乏制度化的處理之策。非正規經濟幾乎每時每刻都在形成與基層管理力量的拉鋸戰局面，基層政府往往通過運動式的整治不斷地去“割韭菜”，但卻由于需求剛性而又不斷地冒出“新韭菜”。在“1+6”文件實施以后，街道被賦予了“五項權力”(人事考核權、征得同意權、規劃參與權、綜合管理權,重大決策和重大項目的建議權)，從而大大提高了社會管理的條塊協調、區域統籌能力以及區域綜合治理能力。在此基礎之上，街道體制因為配備了更多的人力物力和執法力量，可以理解為一種升級版的社會管理機器，從而能夠對包括非正規經濟在內的諸多治理問題進行有效解決。

另一方面，街道化管理也意味著社區服務半徑的縮小和精細化供給。按照上海“1+6”文件，街道一般設置“八辦六中心”，街道內設機構是“6+2”模式，其中“6”為統一設置，分別是黨政辦公室、社區黨建辦公室、社區管理辦公室、社區服務辦公室、社區平安辦公室、社區自治辦公室，“2”為各區的自選設置；在此基礎之上再設置“3+3”中心，其中第一個“3”是社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心、社區文化服務中心，第二個“3”是城市網格化綜合管理中心、社區黨建服務中心和社區綜治中心。相比在大鎮體制下的社區或者升級化的基本管理單元，從大鎮析出的街道管轄區域將會有更多、更豐富的社區服務資源供給。

(三)基層黨建得以深化完善

黨的領導是創新社會治理加強基層建設的根本保證。習近平總書記指出：“創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手”；“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”(13)習近平：《在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時的講話》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0209/c416915-29814531.html。。上海“1+6”文件的制定和實施過程中，時刻將黨建引領作為加強和創新社會治理的一根紅線貫穿始終。“黨群工作的核心任務是組織群眾、密切黨群關系，它需要直接面對千差萬別的個體”，“與行政的邏輯考慮行政上的效率或效益不同，黨建的政治邏輯考慮的是政治與社會的效率或效益”(14)熊萬勝:《政治整合視角下鄉村基本治理單元的適度規模研究》，《中州學刊》2018年第3期。。在我國，黨建引領社會治理創新實際上在根本上貫穿著“政黨組織社會”的社會構成邏輯。黨建引領社會治理創新的關鍵是把黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為治理優勢，最終實現一種共建共治共享的社會治理格局。相比大鎮體制，街道體制更有利于實現區域化共建共治共享局面。“1+6”文件實施后，街道黨建從“1+3”體制(社區(街道)黨工委、綜合黨委、居民區黨委、行政黨組)轉化為“1+2”體制(街道黨工委+社區黨委+行政黨組)。街道黨建“1+2”體制進一步加強了街道黨工委的領導核心作用，通過行政黨組的設置優化進一步鞏固了條塊融合，通過設立社區黨委實現了黨建的“三建融合”(區域化黨建、居民區黨建和“兩新”黨建)，最終實現了街道治理的社區化和資源調動能力的提升。以普陀區萬里街道為例，析出街道之后，萬里街道的行政級別和政治動員能力得到了升級，區域化黨建引領下的社區共治得到了有效提升，通過區域化黨建聯席會議和社區代表會議等社區共治平臺，及時將街道與駐區單位、單位與單位之間的聯系建立了起來，從而促使區域內各單位打開圍墻，圍繞社會性、群眾性、公益性工作和“三個公共”等社會治理工作進行共建聯動(15)祝越:《“三個公共”初見成效》，《文匯報》2015年11月18日。。

五、析出街道的成本與存續問題

(一)管理服務成本的推高

析出街道和街道化管理服務最大的問題是治理成本的推高。相比大鎮體制下的“粗放式”管理服務，街道體制是一種更加精細的管理服務體系，而精細化管理服務體系則意味著政府支付的管理服務成本會大大增加。一般而言，街道析出后會增加兩個方面的經費開支：一是人員開支。新析出的街道一般有50個行政編制、80個以下的事業編制，以及更多數量的社工和社區輔助管理人員。人員的工資、福利、培訓和養老等是一項大的開支。二是基礎設施和公建配套的投入。新建街道不僅要尋找和新建更多的辦公場地和公共服務場所，而且要對區域內的道路、交通、學校、衛生等公共服務設施進行升級。如圖2所示，上海“1+6”文件實施后新析出的7個街道的年度開支都在1億元以上，其中浦錦街道最高，超過了4億元；其次是西渡街道，接近3億元；最少的是萬里街道，剛剛超過1億元。而從地均治理成本上看，治理成本最高的恰恰是總投入最小的萬里街道，年度每平方公里的治理成本是3315.43萬元；其次是九里亭街道，為2408.36萬元。地均治理成本最小的是奉浦街道，為750.42萬元；其次是廣富林街道和西渡街道，分別為828.57萬元和1026萬元。根據筆者對上海郊區大鎮的實地調研，一個鎮管社區和基本管理單元的年度治理成本一般是數以百萬計，而析出街道的治理成本一年至少要1個億。

圖2 析出街道的年度開支與單位治理成本

(二)涉農街道的體制不適應問題

上海所推出的析出街道中，有些是按照城鄉混合模式進行整塊析出的，這就造成新析出街道既要管轄居委會又要管轄行政村，形成了一種涉農街道，如浦錦街道和西渡街道。這種析出模式實際上并不十分符合市級的最初設想，但卻又是地方政府按照治理需要作出的具體安排。城鄉混合的涉農街道在管理體制上存在一定的不適應性：一是涉農街道的預算權有限，難以解決區域的治理難題。二是街道體制難以應對所轄農村區域的發展議題和特殊事務。在村居層次上，居委會和行政村都屬于群眾自治組織，但是行政村與居委會的不同之處在于，農村有集體經濟和發展議題，還有農民增收問題等。三是街道體制與城鄉混合的治理結構之間實際上存在一定的不兼容性。街道體制的機構設置以城市區域為標準，很難有效對應農村區域。“1+6”文件確立的街道機構設置是“八辦六中心”，其中都沒有農業、農村、農民的“三農”條線。在具體的上下管理中，區級“三農”條線可能需要向街道發文，但是又不容易找到合適的收文機構和落實機構，上下對應中將產生新的困難。

(三)“街道化”的過程性與可能出現的行政壁壘

新析出的街道要成為一種成熟的街道也有一定的“時差”，或者說“街道化”管理服務體系的形成需要多年的積累。具體而言，新建街道首先需要找到合理的辦公場所，設立合適的公共服務端口，同時也要推進基礎設施和公共服務的不斷升級，這都需要一個過程。另外，新析出的街道不僅在建制上是年輕的，在人員年齡結構和治理經驗上也是年輕的，缺乏有經驗的干部是當前街道治理中的短板。廣富林街道黨工委書記在較早接受采訪時提到了這個擔心：“部分干部聯系、服務、組織群眾的能力還沒有鍛煉好，希望他們能盡快和百姓打成一片。”(16)黃勇娣：《廣富林把年輕人想辦的事辦好》，《解放日報》2016年6月12日。析出街道后可能會出現的另一個問題是形成新的行政壁壘。析出街道，意味著被析出的區域與大鎮(街)的“分家”，即從原來的“父子關系”變成了“兄弟關系”，而“兄弟關系”的協調如果缺乏行政命令，則可能出現相互不配合的行政壁壘。例如，浦江鎮集中了大浦江地區較多的學校、醫院、地鐵、商業等資源，浦江鎮居民擔心在析出街道后全部資源都被劃到了浦錦街道，其今后看病、出行、購物等將會出現問題。雖然閔行區一級會對此進行區域化統籌，但是居民的擔心也并非完全沒有道理。

十八屆三中全會提出全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。十九大報告又進一步重申了這一點，并將其作為了習近平新時代中國特色社會主義思想的核心構成內容。從縱向上看，國家治理體系和治理能力現代化有高中基三個層次，基層治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要構成板塊。基層治理體系和治理能力現代化的難點和弱點集中在人口大量導入、各類社會主體共存、經濟形態復雜的城市區域，而超大城市和特大城市的基層治理體系和治理能力現代化具有更高的難度和復雜性。上海由于自身的市情特點，選擇了一條“寓精細于扁平之中”的基層治理優化路徑，采取了包括析出街道在內的行政區劃調整和架設非行政性中間層的“雙輪驅動”方式來緩和基層治理體系的不合理，取得了一定的基層治理優化效應，從而說明扁平化管理與精細化治理之間可以在一定的體制機制安排下共同發展。