全民所有土地資源資產(chǎn)清查若干技術(shù)問題探討

周丙娟，張麗麗，邵 虹，劉美娥

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 國土資源與環(huán)境學(xué)院，江西 南昌 330045； 2.江西省國土空間調(diào)查規(guī)劃研究院，江西 南昌 330045；3.江西核工業(yè)測繪集團有限公司，江西 南昌 330045)

1 引言

2016年以來，黨中央、國務(wù)院分別部署了自然資源有償使用、產(chǎn)權(quán)制度等重大改革工作，要求“以各類自然資源調(diào)查評價和清查監(jiān)測為基礎(chǔ)，推進全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算，研究完善相關(guān)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)規(guī)程”“研究建立自然資源資產(chǎn)核算評價制度，開展實物量統(tǒng)計，探索價值量核算”[1，2]。2019年9月，自然資源部確定河北、江西、湖南、青海、寧夏5個省(區(qū))作為全國第一批全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點地區(qū)。江西省按照部、省工作安排，以《全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點技術(shù)指南》(以下簡稱《技術(shù)指南》)為技術(shù)支持，開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點[3，4]。而隨著清查試點工作的結(jié)束，總結(jié)歸納全民所有土地資源資產(chǎn)清查過程中存在的問題，提出具體解決路徑，有利于規(guī)范清查工作及《技術(shù)指南》得以進一步完善，為后期資產(chǎn)清查工作全面鋪開提供借鑒，有助于優(yōu)化土地資源開發(fā)利用和保護格局。

2 土地價值屬性清查工作底圖制作

2.1 土地價值屬性清查工作底圖界定模糊不清

依據(jù)《技術(shù)指南》要求，建設(shè)用地的價值屬性清查是以“國土三調(diào)”成果圖為基礎(chǔ)，采集地價動態(tài)監(jiān)測、不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺、土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管等系統(tǒng)中涉及建設(shè)用地價格和使用權(quán)登記等相關(guān)信息，制定建設(shè)用地價值屬性清查底圖，以底圖的宗地圖層屬性為準(zhǔn)，清查三調(diào)現(xiàn)狀全民所有建設(shè)用地土地使用權(quán)供應(yīng)情況。試點清查發(fā)現(xiàn)，直接采用疊加不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺中的宗地數(shù)據(jù)，對全民所有土地資源資產(chǎn)清查范圍內(nèi)建設(shè)用地的土地使用權(quán)供應(yīng)情況進行清查核實，系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法全部覆蓋三調(diào)現(xiàn)狀建設(shè)用地，即使覆蓋也會因為登記系統(tǒng)宗地與三調(diào)地類圖斑測定標(biāo)準(zhǔn)不同而出現(xiàn)同一地塊內(nèi)宗地地塊多、細(xì)小且有無宗地信息的現(xiàn)象；土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)建立使用始于2011年，缺乏2011年之前土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)，且2011年之后數(shù)據(jù)存在因日常系統(tǒng)操作管理不太規(guī)范而出現(xiàn)部分供應(yīng)數(shù)據(jù)缺失，單純使用土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)同樣無法全覆蓋三調(diào)現(xiàn)狀建設(shè)用地。

2.2 多圖疊加制定土地價值屬性清查底圖

提取“國土三調(diào)”全民所有建設(shè)用地地類圖斑，與不動產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)和土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)疊加，制定土地價值屬性清查底圖。首先遵循“土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)”優(yōu)先原則，對被土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)覆蓋的建設(shè)用地地類圖斑提取形成第一圖層；其次逐年份提取不動產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)中土地使用權(quán)登記信息，按照“土地登記用途與三調(diào)地類用途一致”原則，確定和提取未被土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)覆蓋的建設(shè)用地地類圖斑，為第二圖層；三是對剩余未被不動產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)或土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)覆蓋的建設(shè)用地圖斑，結(jié)合外業(yè)調(diào)查和地方紙質(zhì)供應(yīng)材料，進行補充完善，構(gòu)成第三圖層；最后對以上三圖層合并，并以全民所有“國土三調(diào)”建設(shè)用地地類邊界為底整飾，制定完成價值屬性清查底圖。

2.3 主要結(jié)論

結(jié)合不動產(chǎn)登記系統(tǒng)數(shù)據(jù)和土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)優(yōu)缺點，提取“國土三調(diào)”全民所有建設(shè)用地地類圖斑，疊加不動產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)和土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，制定建設(shè)用地價值屬性清查底圖，能確保三調(diào)清查底圖的各建設(shè)用地地類圖斑不被合并，圖斑界線不被改動，宗地土地使用權(quán)供應(yīng)屬性信息不丟失，實現(xiàn)建設(shè)用地實現(xiàn)全覆蓋、圖斑吻合度提高、供應(yīng)信息更全面、清查工作量減少。

3 建設(shè)用地區(qū)域平均地價的確定

3.1 基準(zhǔn)地價缺失導(dǎo)致無法確定建設(shè)用地區(qū)域平均地價

依據(jù)《技術(shù)指南》要求，建設(shè)用地經(jīng)濟價值估算采取區(qū)域平均地價法，其中區(qū)域平均地價優(yōu)先采用基準(zhǔn)地價修正確定。試點清查發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)均有較為完善的城區(qū)基準(zhǔn)地價，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價開展很少，現(xiàn)有基準(zhǔn)地價成果無法覆蓋到試點區(qū)域全范圍，同時又未建立其他類型區(qū)域平均地價標(biāo)準(zhǔn)，如果簡單采用已有基準(zhǔn)地價成果修正確定區(qū)域平均地價，勢必造成無基準(zhǔn)地價區(qū)域的區(qū)域平均地價缺失，無法估算其范圍內(nèi)的建設(shè)用地經(jīng)濟價值，會影響經(jīng)濟價值估算成果準(zhǔn)確性。

3.2 采用樣點對比分析確定各區(qū)域平均地價

對于未完成基準(zhǔn)地價編制區(qū)域，或沒有基準(zhǔn)地價評價體系且市場不活躍區(qū)域，首先劃分均質(zhì)區(qū)域，然后采用基準(zhǔn)地價修正法確定區(qū)域平均地價。

3.2.1 均質(zhì)區(qū)域評價因素、權(quán)重及作用分值的確定

通過相關(guān)文獻(xiàn)查閱分析與專家分析論證結(jié)果，選取城鎮(zhèn)體系、總?cè)丝凇DP及區(qū)位條件作為均質(zhì)區(qū)域劃分評價因素，確定各評價因素權(quán)重[5]。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政區(qū)界線為基礎(chǔ)，綜合考慮人口、GDP、城鎮(zhèn)體系等因素，按照各評價因素對區(qū)域級別的影響程度高低確定其影響分值，以一般影響賦值作用分值為0，最優(yōu)情況和最劣分值分別為5和-5，與一般水平相比較優(yōu)情況和較劣情況分值為3和-3。

表1 均質(zhì)區(qū)域各個評價因素、權(quán)重及作用分值

3.2.2 均質(zhì)區(qū)域劃分評價因素綜合分值計算

根據(jù)評價因素確定的作用分值及給定權(quán)重值計算各因素的作用分值：

F=Fi×w

(1)

式(1)中：Fi表示某一水平下的分值；F表示某一因素在一定水平條件下的分值；w表示某一因素的權(quán)重。

3.2.3 均質(zhì)區(qū)域劃定

通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)評價因素綜合分值進行聚類分析，并結(jié)合區(qū)域不宜過多綜合判定，將綜合分值聚類成3～5類，即將全縣范圍劃分3～5個均質(zhì)區(qū)域，各均質(zhì)區(qū)域包含區(qū)位條件、經(jīng)濟水平、土地利用水平及土地供應(yīng)價格處于同一水平。

3.2.4 采用樣點對比分析確定各區(qū)域平均地價

提取供應(yīng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)、已完成基準(zhǔn)地價評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價級別圖，以各區(qū)域供應(yīng)系統(tǒng)樣點價作為分類基礎(chǔ)，采用水平相當(dāng)歸類對比確定未進行基準(zhǔn)地價評估的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域各用途基準(zhǔn)地價，并針對區(qū)域平均地價與基準(zhǔn)地價內(nèi)涵修正基準(zhǔn)地價，按照全民所有建設(shè)用地“三調(diào)”分類與土地用途對照表確定每個地類區(qū)域平均地價。其中，基準(zhǔn)地價修正公式為：

P=P′×(1+K)×Ki

(2)

3.3 主要結(jié)論

采用劃定均質(zhì)區(qū)域再確定基準(zhǔn)地價方法的實施能夠?qū)崿F(xiàn)全域范圍內(nèi)統(tǒng)一劃分土地級別，避免跳級現(xiàn)象，并實現(xiàn)區(qū)域平均地價全覆蓋；區(qū)域平均地價級別系數(shù)與實際交易地價級別系數(shù)一致，價格水平符合現(xiàn)狀。

4 探索建立全民所有建設(shè)用地價格體系

4.1 單一價值估算未能完全體現(xiàn)全民所有土地資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值

依據(jù)《技術(shù)指南》要求，全民所有建設(shè)用地經(jīng)濟價值估算對象為可查清土地使用權(quán)供應(yīng)情況的建設(shè)用地，即以劃撥方式供應(yīng)土地使用權(quán)的，或以劃撥以外其他方式供應(yīng)土地使用權(quán)，且至清查時點使用權(quán)剩余使用年限大于5年的建設(shè)用地，以1元/宗的名義價值估算經(jīng)濟價值；以劃撥以外其他方式供應(yīng)土地使用權(quán)，且至清查時點使用權(quán)剩余使用年限小于等于5年的建設(shè)用地，按其用途及其所在區(qū)域，采用與之對應(yīng)的區(qū)域平均地價估算經(jīng)濟價值。

試點發(fā)現(xiàn)，若按照《技術(shù)指南》規(guī)定完成，只是計算近期擬實現(xiàn)的有限年期土地使用權(quán)的價格，價值估算形式單一，缺乏相對完整的土地資源資產(chǎn)價格體系，不能完全體現(xiàn)全民所有土地資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，很大程度上將不適應(yīng)權(quán)益管理工作的需要。為更全面反映土地資源資產(chǎn)價值和提高估算成果的全民所有者權(quán)益管理需求度，需要進一步構(gòu)建全民所有土地資源資產(chǎn)價格體系，多角度區(qū)分建設(shè)用地經(jīng)濟價值情況，有必要從總建設(shè)用地經(jīng)濟價值量，已供應(yīng)建設(shè)用地價值量和近期可供應(yīng)建設(shè)用地預(yù)期價值方面，構(gòu)建全民所有土地資源資產(chǎn)價值體系。

4.2 多分類構(gòu)建全民所有建設(shè)用地價格體系

結(jié)合我國現(xiàn)行地價體系的覆蓋與運行特征，從權(quán)屬狀況、土地利用條件、土地用途、權(quán)益的流動便利性等多種劃分角度，考慮建設(shè)用地供應(yīng)方式，對全民所有土地資源資產(chǎn)價格，分無限年期和有限年期兩種年限狀態(tài)，采用基準(zhǔn)地價，測算得到不同均質(zhì)區(qū)域的平均土地價格，進而實現(xiàn)不同層級和分類標(biāo)準(zhǔn)上的土地資產(chǎn)量化[6,7]。

4.2.1 依權(quán)屬狀況分類

按照權(quán)屬狀況的差異，全民所有土地資源資產(chǎn)可分為無限年期使用權(quán)人的土地資產(chǎn)、有限年期使用權(quán)人的土地資產(chǎn)；有限年期使用權(quán)人土地資產(chǎn)可進一步分為未確定使用權(quán)人的土地資產(chǎn)、已確定使用權(quán)人的土地資產(chǎn)；未確定使用權(quán)人的土地資產(chǎn)，可根據(jù)權(quán)屬，進一步分為政府儲備土地資產(chǎn)、其他土地資產(chǎn)；已確定使用權(quán)人的土地資產(chǎn)，可根據(jù)具體權(quán)能差異，進一步分別估算出讓土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)等不同權(quán)利內(nèi)涵對應(yīng)的土地資源資產(chǎn)量。

4.2.2 依土地用途分類

依照《技術(shù)指南》的基準(zhǔn)地價參考地類與現(xiàn)狀建設(shè)用地對應(yīng)關(guān)系表，將現(xiàn)狀的全民所有建設(shè)用地轉(zhuǎn)換歸類為4類，分別為住宅用地、商服用地、工業(yè)用地與公共服務(wù)用地，其中公共服務(wù)用地細(xì)分為三類(一類：新聞出版用地、機關(guān)團體用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、社會福利用地；二類：教育用地、科研用地、文化設(shè)施用地、體育用地；三類：公共設(shè)施用地)，分別估算不同用途的建設(shè)用地資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值量。

4.2.3 依規(guī)劃條件實現(xiàn)度分類

按照土地利用規(guī)劃條件是否已經(jīng)實現(xiàn)分類，按規(guī)劃條件實現(xiàn)的，實際就是現(xiàn)狀建設(shè)用地，實為已顯化的資源資產(chǎn)；還未按規(guī)劃條件實現(xiàn)的，也就是未來要實現(xiàn)的建設(shè)用地，就是近期待實現(xiàn)的資源資產(chǎn)。

4.2.4 依權(quán)益的流動便利性分類

綜合考慮土地利用特征、權(quán)利限制特征等相關(guān)約束，將土地資產(chǎn)分為易進行市場流動與變現(xiàn)的土地資產(chǎn)、不易進行市場流動與變現(xiàn)的土地資產(chǎn)等。我國實現(xiàn)“有償有期限可流轉(zhuǎn)、無償無期限不可流轉(zhuǎn)”的土地制度[8，9]，所以易進行市場流轉(zhuǎn)與變現(xiàn)的土地資產(chǎn)主要指以出讓等有償方式取得的土地。易進行市場流轉(zhuǎn)與變現(xiàn)的土地資產(chǎn)可以考慮：批而未供土地、閑置低效土地、土地儲備中未供土地、暫未查清土地使用權(quán)的建設(shè)用地，按照法定最高年限確定清查估算；有償供應(yīng)土地中按照土地使用權(quán)剩余年限小于等于5年、小于等于10年、小于等于15年、小于等于20年或小于等于最高年限一半年限等，分階段清查估算；規(guī)劃范圍內(nèi)的三調(diào)地類中的未利用地(僅包含鹽堿地、沙地、裸土地及裸巖石礫地)、農(nóng)用地(僅包含耕地、種植園地、設(shè)施農(nóng)用地、田坎)，按照規(guī)劃用途法定最高年限確定清查估算。不易進行市場流動與變現(xiàn)的土地資產(chǎn)則為劃撥方式取得的土地和不供應(yīng)的特殊功能用地(例如濕地，文物古跡用地等)。

4.3 主要結(jié)論

價格體系建設(shè)下的建設(shè)用地經(jīng)濟價值估算結(jié)果類型豐富，采用無限年期總建設(shè)用地經(jīng)濟價值可體現(xiàn)全民所有建設(shè)用地資源資產(chǎn)總量，摸清家底。從權(quán)屬狀況、土地利用條件、土地用途、權(quán)益的流動便利性等多角度體現(xiàn)不同狀態(tài)建設(shè)用地經(jīng)濟價值，能滿足自然資源管理機構(gòu)多部門的工作需要，有利于行政管理和市場管控。

5 農(nóng)用地區(qū)域平均地價確定

5.1 農(nóng)用地基準(zhǔn)地價缺失導(dǎo)致無法直接修正確定農(nóng)用地區(qū)域平均地價

依據(jù)《技術(shù)指南》要求，估算農(nóng)用地經(jīng)濟價值采用區(qū)域平均地價法，其中區(qū)域平均地價優(yōu)先采用基準(zhǔn)地價。清查發(fā)現(xiàn)，試點區(qū)域均未建立農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估體系，農(nóng)用地基準(zhǔn)地價缺失嚴(yán)重，無法直接采用基準(zhǔn)地價修正確定區(qū)域平均地價實現(xiàn)農(nóng)用地經(jīng)濟價值估算。對尚未建立農(nóng)用地基準(zhǔn)地價的區(qū)域采用基準(zhǔn)地價案例比較修正進行區(qū)域平均地價估算探討，可為農(nóng)用地經(jīng)濟價值估算提供基礎(chǔ)，亦可為后期清查工作全面開展提供估算方法參考。

5.2 比較案例法和級差系數(shù)法確定區(qū)域農(nóng)用地區(qū)域平均地價

綜合比較農(nóng)用地基準(zhǔn)地價、征地區(qū)片綜合地價等各類地價內(nèi)涵和評價體系[10]，采用已有最新征地區(qū)片綜合地價成果中的征地區(qū)片，作為本次區(qū)域平均地價對應(yīng)的均質(zhì)區(qū)域級別，利用有耕地、種植園用地基準(zhǔn)地價成果的縣(市、區(qū))，選取農(nóng)用地的基本設(shè)施狀況、耕作制度、年均投入和產(chǎn)出等情況對最末級均質(zhì)區(qū)域相應(yīng)地類的基準(zhǔn)地價進行修正，結(jié)合區(qū)域級差收益系數(shù)，得到試點地區(qū)全域農(nóng)用地的各級別區(qū)域平均地價，具體步驟如下。

5.2.1 均質(zhì)區(qū)域劃分

全民所有農(nóng)用地均質(zhì)區(qū)域直接采用農(nóng)用地征地區(qū)片綜合地價級別作為農(nóng)用地價格均質(zhì)區(qū)域劃分依據(jù)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位劃分農(nóng)用地價格均質(zhì)區(qū)域。

5.2.2 比較實例選取

以均質(zhì)區(qū)域最末級區(qū)域為待估算區(qū)域，按照農(nóng)用地價格影響因素典型性和指標(biāo)值可獲取性原則，選取交通區(qū)位特征、人均收入、地形等因素與待估算區(qū)域相近的，且已完成農(nóng)用地基準(zhǔn)地價的省內(nèi)區(qū)域，確定為比選案例。

5.2.3 比較案例農(nóng)用地地價修正

結(jié)合基準(zhǔn)地價內(nèi)涵和區(qū)域平均地價內(nèi)涵，考慮一般因素、區(qū)域因素和時間因素，結(jié)合待估算區(qū)域?qū)嶋H情況，選擇距城區(qū)距離、道路通達(dá)狀況、地形條件、人均耕地、農(nóng)民人均收入水平、時間因素共6項比較因素對比較案例進行修正(表2)。

表2 影響因素修正系數(shù)指標(biāo)說明

5.2.4 最末級農(nóng)用地區(qū)域平均地價確定

對比選案例修正后基準(zhǔn)地價采用算術(shù)平均法，確定最末級農(nóng)用地區(qū)域內(nèi)的區(qū)域平均地價。

5.2.5 區(qū)域級差收益系數(shù)計算

均質(zhì)區(qū)域劃分后，區(qū)域級差收益系數(shù)根據(jù)農(nóng)用地征地區(qū)片綜合地價級差系數(shù)確定。

(3)

式(3)中：Xmn為土地用途下第n級與第n+1級的級差收益系數(shù)；Fn為m土地用途下第n級征地區(qū)片綜合地價；Fn+1為m土地用途下第n+1級征地區(qū)片綜合地價。

5.2.6 區(qū)域平均地價確定

利用級差收益系數(shù)法計算其他級別區(qū)域平均地價，即:

農(nóng)用地級別區(qū)域平均地價Pmn=Pn+1×Xmn

(4)

式(4)中：Pmn為m土地用途下第n級別基準(zhǔn)地價；Pn+1為m土地用途下第n+1級基準(zhǔn)地價；Xmn為m土地用途下第n級與第n+1級的級差收益系數(shù)。

5.3 主要結(jié)論

利用征地區(qū)片綜合地價區(qū)片成果作為均質(zhì)區(qū)域劃分依據(jù)，根據(jù)目前已有的附近區(qū)域的農(nóng)用地基準(zhǔn)地價結(jié)果，比較基準(zhǔn)地價和區(qū)域平均地價內(nèi)涵差異，選取區(qū)位因素、時間因素、個別因素等對選定區(qū)域基準(zhǔn)地價進行修正,結(jié)合級差系數(shù)法推算研究范圍內(nèi)各級區(qū)域平均地價，能簡單且較為精確的反映區(qū)域平均地價，適用于區(qū)位條件、交通條件、土壤條件等信息較為完善的區(qū)域估價使用。