關(guān)于排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接的思考

李娟娟

(湖北慧智環(huán)境科學(xué)研究有限公司武漢分公司，湖北 武漢 430000)

1 引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請(qǐng)排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障[1]。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部在2017年11月發(fā)布了《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2017〕84號(hào))，通知中明確要切實(shí)做好兩項(xiàng)制度的銜接，不斷完善管理內(nèi)容，推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理。

2 環(huán)評(píng)與排污許可的銜接重點(diǎn)內(nèi)容

2.1 現(xiàn)有工程回顧性評(píng)價(jià)

環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2017〕84號(hào)文中提到對(duì)于改擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)將排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。國(guó)家生態(tài)環(huán)境部在2020年12月23日發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表>內(nèi)容、格式及編制技術(shù)指南的通知》[2]，其中的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表編制技術(shù)指南(污染影響類)(試行)》規(guī)定改建、擴(kuò)建及技改項(xiàng)目需說(shuō)明現(xiàn)有工程履行環(huán)評(píng)、驗(yàn)收、排污許可手續(xù)等情況，核算現(xiàn)有工程污染物實(shí)際排放總量，梳理與該項(xiàng)目有關(guān)的主要環(huán)境問題并提出整改措施。現(xiàn)有工程污染物排放情況根據(jù)排污許可證執(zhí)行報(bào)告填寫，若無(wú)排污許可證執(zhí)行報(bào)告或執(zhí)行報(bào)告中無(wú)相關(guān)內(nèi)容的，通過監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)核算現(xiàn)有工程污染物排放情況。因此，在進(jìn)行改建、擴(kuò)建及技改項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)需要關(guān)注項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收手續(xù)，還應(yīng)關(guān)注企業(yè)現(xiàn)有工程是否滿足排污許可制度與技術(shù)規(guī)范要求，包括但不限于現(xiàn)有項(xiàng)目的排放總量、自行監(jiān)測(cè)計(jì)劃落實(shí)情況、環(huán)境管理現(xiàn)狀、排污許可證申領(lǐng)情況、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等。根據(jù)企業(yè)的環(huán)評(píng)報(bào)告、排污許可證副本等資料全面篩查企業(yè)現(xiàn)存環(huán)境問題并提出整改措施。

2.2 污染影響因素分析

污染影響因素分析是從工藝的清潔生產(chǎn)、工藝過程的主要產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)以及末端治理措施的協(xié)同性等方面，按照環(huán)境要素選擇可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生較大影響的主要因素進(jìn)行深入分析[3]。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的不同行業(yè)的排污許可技術(shù)規(guī)范中對(duì)其主要生產(chǎn)工藝及生產(chǎn)單元、生產(chǎn)設(shè)施及其參數(shù)，以及污染物、產(chǎn)污環(huán)節(jié)、排放方式、污染防治設(shè)施工藝、排放口類型等均做了詳細(xì)介紹，環(huán)評(píng)工作者在編制污染影響因素分析時(shí)可參考。通常建設(shè)單位提供的可研、項(xiàng)目建議書等前期項(xiàng)目資料存在工藝、產(chǎn)污環(huán)節(jié)及措施不全面的情況，環(huán)評(píng)工作者可以通過排污許可技術(shù)規(guī)范研判主要生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)污環(huán)節(jié)及污染因子是否存在遺漏，優(yōu)先選擇最佳、可行的污染防治技術(shù)，以避免在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)評(píng)價(jià)因子遺漏、環(huán)境影響因素分析不全或錯(cuò)誤等質(zhì)量問題，導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不正確或不合理的不良后果。

2.3 污染源源強(qiáng)核算

污染源源強(qiáng)核算方法由污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南具體規(guī)定[4]。截至2021年3月，生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布20項(xiàng)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南，涵蓋總則及19個(gè)行業(yè)。源強(qiáng)核算技術(shù)指南不僅適用于新(改、擴(kuò))建工程污染源和現(xiàn)有工程污染源源強(qiáng)核算，也適用于排污許可及其他固定污染源管理中的源強(qiáng)核算。技術(shù)指南中確定的產(chǎn)排污系數(shù)充分考慮了與排污許可技術(shù)規(guī)范及全國(guó)污染源普查工業(yè)污染源產(chǎn)排污系數(shù)的彼此銜接，在環(huán)評(píng)工作中可以參照許可規(guī)范中的產(chǎn)物系數(shù)計(jì)算污染源強(qiáng)；已發(fā)布污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南的行業(yè)應(yīng)結(jié)合排污許可技術(shù)規(guī)范統(tǒng)籌考慮污染物種類，核查確保主要污染物識(shí)別全面，這極大地提高了環(huán)評(píng)工作的科學(xué)性。

2.4 污染物總量指標(biāo)

污染物總量指標(biāo)是根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告預(yù)測(cè)的最佳生產(chǎn)工藝運(yùn)行狀況及最高污染治理設(shè)施效率下核定出的污染物排放量，這種環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)量為理想狀態(tài)下的理論值，導(dǎo)致比實(shí)際排放偏小的情況時(shí)有發(fā)生[5]。為此，污染物源強(qiáng)核算應(yīng)重點(diǎn)參照行業(yè)排污許可規(guī)范，源強(qiáng)核算指南基于項(xiàng)目工藝、治理技術(shù)等計(jì)算，再結(jié)合區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和預(yù)測(cè)的環(huán)境影響，提出污染物排放的允許濃度和排放總量。最終核算出的污染物排放量更加貼合實(shí)際產(chǎn)污量，避免因總量核算與實(shí)際排污有大的偏差而重新核定總量，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.5 環(huán)境保護(hù)措施及其可行性論證

環(huán)評(píng)報(bào)告中措施的有效性、可行性的判定應(yīng)以同類型項(xiàng)目或相同措施項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行效果為依據(jù)，沒有實(shí)際運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的可采用科研或試驗(yàn)(小試或中試)成果。若項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)為環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)，應(yīng)采取國(guó)內(nèi)外先進(jìn)可行的環(huán)境保護(hù)措施。就當(dāng)前這個(gè)階段來(lái)看，環(huán)評(píng)工作者在進(jìn)行污染防治措施及其可行性論證時(shí)缺乏實(shí)際工程經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)知有一定的局限性。各行業(yè)的排污許可技術(shù)規(guī)范中對(duì)污染防治可行技術(shù)要求均做了相關(guān)的規(guī)定，按照產(chǎn)品類型、生產(chǎn)單元、主要工序、產(chǎn)污環(huán)節(jié)、污染物類別等的不同分別推薦了污染防治可行技術(shù)，環(huán)評(píng)工作者可以對(duì)照參考，為建設(shè)單位選擇可行的污染防治措施提供決策依據(jù)。對(duì)于不能采用排污許可技術(shù)規(guī)范所列污染防治推薦可行技術(shù)的，環(huán)評(píng)報(bào)告應(yīng)分析同類或相同措施的污染物的竣工環(huán)保驗(yàn)收或例行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明污染治理設(shè)施的實(shí)際減排效果；若項(xiàng)目所采取的污染防治技術(shù)為國(guó)內(nèi)外首例，則應(yīng)提供科研或試驗(yàn)(小試或中試)成果數(shù)據(jù)等證明材料，證明材料應(yīng)該具有時(shí)效性，證明可達(dá)到與污染防治可行技術(shù)相當(dāng)?shù)奶幚砟芰Γ⒓訌?qiáng)后期自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄，評(píng)估技術(shù)達(dá)標(biāo)可行性。

2.6 環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃

行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范的自行監(jiān)測(cè)管理要求中對(duì)監(jiān)測(cè)內(nèi)容或污染因子、點(diǎn)位、頻次、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄與排污許可證執(zhí)行報(bào)告編制要求等進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。截至2020年3月1日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南》文件總計(jì)26部，包括《總則》以及25個(gè)行業(yè)分則。環(huán)評(píng)報(bào)告的環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)參照行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南總則及行業(yè)分則，列表給出監(jiān)測(cè)計(jì)劃要求，為企業(yè)的環(huán)保管理提供了重要依據(jù)。

3 加強(qiáng)環(huán)評(píng)和排污許可兩項(xiàng)制度銜接的建議

為更好地服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)一步發(fā)揮“環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入、許可管排污、執(zhí)法管落實(shí)”[6]的環(huán)境管理體系的作用，加強(qiáng)并做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的銜接工作，建議將兩項(xiàng)制度的銜接納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則體系的修訂范圍，加強(qiáng)排污許可技術(shù)規(guī)范與污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南體系的銜接，健全工業(yè)企業(yè)污染防治可行技術(shù)指南體系，強(qiáng)化排污許可實(shí)際排放量數(shù)據(jù)填報(bào)的真實(shí)性，以提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接。

3.1 將排污許可與環(huán)評(píng)的銜接內(nèi)容納入環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系修訂范圍

在后續(xù)環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系的修訂工作過程中，建議明確環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接的內(nèi)容和形式，并將排污許可管理要求納入修訂范圍[7]。建議在導(dǎo)則總綱、要素導(dǎo)則和行業(yè)導(dǎo)則中進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)要求，如項(xiàng)目在采取排污許可推薦的可行的污染防治技術(shù)時(shí)，環(huán)評(píng)文件可簡(jiǎn)化污染防治措施及其可行性分析內(nèi)容等。

3.2 加強(qiáng)排污許可技術(shù)規(guī)范與污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南體系的銜接

建議適時(shí)修訂已發(fā)布的污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南，加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)文件的指導(dǎo)作用，提供更加貼近企業(yè)實(shí)際排放情況的污染物產(chǎn)排污核算方法；建議對(duì)于未發(fā)布污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南的行業(yè)，重點(diǎn)結(jié)合已發(fā)布的行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范確定主要污染物的種類，統(tǒng)籌考慮環(huán)評(píng)與排污許可控制的污染物種類，有利于統(tǒng)一管理尺度，形成環(huán)評(píng)與排污許可的有效銜接。

3.3 健全工業(yè)污染防治可行技術(shù)指南體系

排污許可制“一證式”環(huán)境管理，迫使企業(yè)在注重污染治理設(shè)施運(yùn)行的可靠性、穩(wěn)定性、運(yùn)行減排效果及其運(yùn)行費(fèi)用的同時(shí)，必然優(yōu)先采用環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多種因素下的可行技術(shù)，企業(yè)對(duì)可行技術(shù)的運(yùn)用將助推環(huán)境管理的改善。排污許可技術(shù)規(guī)范中只對(duì)污染防治可行技術(shù)一般原則作出要求，推薦了污染防治可行技術(shù)，但仍不夠全面和具體，截至2021年3月1日，生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布了陶瓷工業(yè)、印刷工業(yè)等5個(gè)行業(yè)的污染防治可行技術(shù)指南，建議盡早出臺(tái)其他行業(yè)的污染防治可行技術(shù)指南，為環(huán)評(píng)及排污許可提供科學(xué)依據(jù)，強(qiáng)化環(huán)評(píng)及排污許可的有效銜接。

3.4 強(qiáng)化排污許可實(shí)際排放量數(shù)據(jù)填報(bào)的真實(shí)性

對(duì)于納入重點(diǎn)管理項(xiàng)目，在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)中填報(bào)的企業(yè)的實(shí)際排放量數(shù)據(jù)需真實(shí)可靠，環(huán)評(píng)工作者可以在改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)對(duì)企業(yè)的排污情況準(zhǔn)確掌握，也可以將實(shí)際排污數(shù)據(jù)定期報(bào)送環(huán)境統(tǒng)計(jì)，簡(jiǎn)化環(huán)境管理。

4 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理制度下，環(huán)評(píng)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，排污許可制度是建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)污染防治措施的重要保障。加強(qiáng)環(huán)評(píng)制度和排污許可制度的有效銜接，可實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等全生命周期不同階段的全過程管理，更好地服務(wù)于工業(yè)企業(yè)，促進(jìn)我國(guó)以高水平的生態(tài)環(huán)境保護(hù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。