集村變鎮的動因、效果及相關建議

蔣帛序 廖琴莉 李雨辰 禹嘉欣 李悅

摘要：集村變鎮是解決農村發展問題，實施鄉村振興戰略的重要舉措。政府、集體與農民之間的利益分配機制上存在不完善，使得部分家庭或人群的生計受到沖擊，村莊原有運行模式難以融合等諸多問題的出現可能會導致集村變鎮走形失范、工作受阻。尊重規律、統籌推進、把握平衡，充分認清現實，以人民為中心，成為推進集村變鎮工作的可行之道。

關鍵詞：集村變鎮 農村社區 新型城鎮化 鄉村治理

一、集村變鎮的動因及研究背景

在2021年政府工作報告中明確提出：推進新型城鎮化和鄉村振興，促進城鄉區域發展格局不斷優化[1]。農村人口逐漸減少，房屋空置，老齡化問題嚴重，農村經濟的發展沒有生機與活力，制約農村經濟的發展，需要尋找新的出路[2]。近年來，中國東部相對發達地區如江蘇、浙江等地，不斷響應國家號召，發展鄉村，其中“村莊合并”是農村發展的主流方向，而集村變鎮又是合并的主要方式。

改革開放后江蘇省城鎮化速度急劇加快，本就星散于各自村莊的農村人口又快速減少，這不僅無法整合農村資源，也對地方財政造成了額外負擔。進入21世紀以來，江蘇省加強了集村變鎮的力度，江蘇省的鄉鎮數量開始呈現大規模的減少。農村常住人口數量的減少速度明顯加快，大規模成區域、成片狀的“集村變鎮”現象變得普遍（見表1）。

集村變鎮作為鄉村發展的一大方向，已經且將長期成為農村發展方向，如何發展集村變鎮，并解決好集村變鎮帶來的一系列問題，仍然是一個值得我們思索的問題。

2020年8月以來，本課題組分期分批對江蘇省蘇北地區十多個不同發展水平背景的典型村莊進行了實地調查。調查地點包括徐州市、連云港、鹽城等市縣。在展開實地研究的同時，采用了采訪和問卷調查等方法。

二、集村變鎮類型及其效果

集村變鎮這一特殊形式，從根本上改變了以熟人關系、自然分散為基本框架的村落共同體，帶有陌生性的、非農生活為主的集中化鄉鎮形式成為主流。但因其具體推動機制的不同，其發展方向也呈現復雜多樣，在這里，僅僅闡述幾種具有代表性的村莊合并類型。

（一）集聚提升型集村變鎮

集聚提升型村莊是指現有規模較大的且仍將延續下去的村莊，這類村莊占村莊類型中的大多數，因此也成為了集村變鎮的重點。它主要采取以原有優勢規模為主，發揮原有自身優勢，有序推進改造的方式，進行村莊發展。其中桃園村最為典型。

桃園村屬于淮安市漣水縣，位于南集鎮鎮街道周邊，后將所在地的附近幾個村莊合并，現共有居民1895戶，常住人口1600人，外來流動人口300多人，形成了一定的經濟基礎。不斷有外來本地產業入駐，包括無錫新日電動車車架場、潔雅毛巾場等。桃園村一、二、三產業從業占比為1：37：45。該村通過集村變鎮政策，在經濟、交通、就業等方面已經形成了一定的規模優勢。

其特征為：大多以臨近大村莊進行合并，集中建設一個綠色生態小鎮，集教育、就業、醫療、商業、文化和交通設施為一體。為解決集村變鎮后人們的就業問題，設立和引進農產品深加工的工廠和其他無污染的工廠。實質上是農村人口聚集后的就地城鎮化。

（二）城郊融合型集村變鎮

城郊融合型集村變鎮是指將臨近城市或城中村此類靠近城市、有著轉型發展條件的村莊，改造合并起來，承擔著城市“衛星村”作用的村莊。結合走訪調查馬莊村的變化來分析其類型特征。

馬莊村處于徐州市的外環，周圍擁有16家核心企業，現共有居民2343人，常住人口2200人，外來流動人口200多人。因為其獨特的地理優勢，當地一部分村民會選擇進入附近工廠上班。也有一部分村民會將多余的房子進行出租出去，為流動人口提供住房。因為城市行政區域范圍的擴大，原先的村莊雖然名義上已是城鎮居民，但實質上跟原先的城鎮居民之間還存在明顯的差異。基礎設施、交通道路、醫療福利方面仍與原先并無太大差別。于是5年前，當地進行了集村變鎮的改造，采取兩層樓房與小高層結合的方式，將其打造成了城市的衛星村，既改善了環境，還為當地居民帶來實在的便利。吸引了紡織、制衣、食品、建材等工廠在附近設廠，也有當地居民直接開了農家樂和草莓采摘園一條龍服務，處于盈利狀態。實際上，現在不少城郊融合類的村莊已經出現了農村戶口比城市戶口更值錢的現象，土地越來越值錢，很大一部分近郊村民反而不愿意落戶城市。

這類村莊，最顯著的特點是臨近城市，或直接就是城中村，占據著優越的地理位置;因而可以承擔著城市的衛星村作用，分擔城市壓力。綜合考慮了工業化、城鎮化和村莊自身發展的需要，加快城鄉產業融合發展、基礎設施與城市互聯互通、公共服務與城市共建共享。為城市發展提供建設用地。

（三）搬遷撤并型集村變鎮

搬遷撤并型集村變鎮是指由于自身生存環境或因為重大項目需搬遷以及人口流失異常嚴重的村莊，進行搬遷撤村集中居住的村莊。前者多見于中西部地區，為發展搬離原來的大山;后者常見于東部地區，因為經濟發展、村落空心化等問題，需要進行搬遷撤并。徐州市毛莊村、王橋村、吳集村、岳莊村、周莊村等村莊就是因為原有村空心化嚴重，進行了搬遷集中合并。

以岳莊村為例，岳莊村共612戶人家，3200口人，住宅用地區域大，可在合并之前實際常住人口不到六成，又因為居住分散等問題，平常的基礎設施很少得到使用。在發出的調查問卷當中，當地村民就表明原來的公眾設施很難進行使用，而這些情況在合并后得到了很大的改善。同時也促進土地資源的集約利用，調研中的大部分村莊在合并前村莊宅基地的閑置率超過20%，部分村莊甚至達到了35%的閑置率。在實行集村變鎮后，舊宅基地可以復墾為耕地，也可用于農村公共基礎設施建設，從而提高了農村土地資源的利用率。

搬遷撤并型集村變鎮，主要特征為：目的是統籌解決村民生計、土地利用率等問題，采取的方式是撤離搬遷，依托于適宜區域進行安置，避免或減少了孤立的村落式移民社區。搬遷撤并后的村莊原址，多因地制宜進行復墾或還綠，增加鄉村生產生態空間。

三、集村變鎮中遇到的困境

（一）政府、集體與農民之間的利益分配機制不完善

村民的抵觸，究其根本是利益分配不均。其一，村民在集村變鎮的過程中，無法從中獲利，反而一部分利益會受到損害。原有的耕地被回收，原住宅地被收回，需要很大一部分積蓄重新購置新房，這是村民抵觸的根本原因。其二，政府、集體、農民在新增土地之間的利益分配不完善。在通過土地增減掛鉤的村莊整治中，騰出的建設用地往往被用來復耕，有的被劃為永久性的基本農田，集體和農民失去了發展非農產業的空間。在不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，村莊整治所騰出的建設用地大都被政府給予企業用于開發，沒有為集體和農民預留非農產業發展用地。在政府、集體與農民之間的利益分配機制上存在的不完善，極端化分配，剝離人民群眾利益，是政策實施中存在的根本問題。

（二）部分家庭或人群的生計狀況受到沖擊

主要體現在兩點上，一、拆遷資金補償低。村莊的合并意味著房屋的拆除與重造，當地政府會提供一部分的房屋補償金，但分配到村民手中的資金達不到村民預想，在所有調研對象村中即使普遍賠償最高的拆遷村，資金補償也只有原來老房造價的60%，但新房的價格卻大多在每平方米1000元左右，對村民的原有財產積蓄能力是一個巨大的考驗。第二，原有生存方式的改變。合并前的村民基本上每戶家庭都擁有著土地，部分村民以此為生，集村變鎮意味著土地資源的整合。一定程度上促進了農業的發展，但給以農業生產為生的村民帶來致命打擊，必然進行產業轉移。產業轉移必然經歷一個過程，短時間內無法得到穩定，對于靠農為生的家庭而言，生計變成是否集村的一大難題。

（三）村莊原有運行模式難以融合

大多數村莊表面上已經合并為一個村鎮，但由于文化習俗、部分村與村人心方面、原有的制度等方面的差異難以真正融合，各自以適應自身的模式在運轉。主要體現有三點：一、村民在原有的村莊當中生活多年，與周圍的鄰居、附近的親戚建立起了親密聯系的關系，打破原有的家族、鄰里、親戚紐帶關系，重新建立起新關系需要時間慢慢積累。二、在關系的重組中，部分村與村之間隔閡比較深，習俗有差異，在合并之后，出現了問題。原有村之間扎堆抱團現象仍然突出，對現有村的歸屬感和認可度不高。三、85%以上的村民對在新組建的村委會中沒有“代言人”而擔憂，因此在選舉時大多將票投給原村村民。加之，合并后的村支“兩委”的成員一般在7人左右，最多不超過9人，一定程度上造成村干部與全體村民的熟悉程度的減弱。逐漸導致村干部做事的偏向化，加之原有的領導班子組合致使合并后新的社區，某些工作陷入協調困難，互相推諉的境地。

四、對于穩步推進集村變鎮的對策建議

（一）因地制宜，完善利益分配機制

首先解決農民切身利益問題。對于原有耕地、住宅，可根據面積大小，提供一定的租金，集村變鎮后的物業費與管理費等費用可從租金中進行抵扣。其次，對所在地的新增土地的用途劃分，因地制宜進行制定分配，在實地調查考證后，結合村莊中村民和集體發展規劃，留夠發展空間，提前進行科學規劃。在合并前提高規劃質量，遵循先規劃后建設的原則，全面考慮土地利用率、產業發展方向、村民住宅建設、生態環境治理及歷史文化傳承等問題。

（二）提供基本生活保障

首先，集村變鎮作為一個惠民工程，政府為為低收入家庭提供一筆低息貸款，甚至是無息貸款，會調動一大批村民的積極性。盡管有一部分當地政府已經在組織銀行提供貸款，但提供的貸款仍是一筆相對高利率的費用。將貸款的利息放低，將可貸款的對象范圍擴大，是一個可試行的方法。一部分家庭即使暫時性地支付購房資金，但原有積蓄的消耗一空，無疑會大大降低村民抗風險能力，引發村民內心的恐慌。將周期放長，提供低息貸款，減輕民眾負擔。其次，加大財政投入。發展中遇到的問題要靠發展來解決，因而，需要進一步深化行政管理體制改革，進一步理順省市縣鄉的財權事權關系，加大上級尤其是省級財政對地方的支持力度[3]。參照“貧困生”“低保戶”兩種人群的政策優惠待遇，對困難家庭實行優惠補助。為一部分就業難人員提供工作崗位，同時為暫未找到工作的村民，提供最基本的生活保障，起到過渡作用。

（三）積極推動村莊融合

首先，要加強村級班子和黨員隊伍建設，強化村干部的大局意識，增進村級領導班子團結。村莊合并難，一部分表現在村干部思想認識存在偏差，原有職位被取代或離任，易造成部分村干部思想的轉變，這就要求加強干部思想教育，統一思想。其次，提高村干部的工作能力，集村變鎮后，部分村干部原有的治理能力已經不足以處理合村后復雜多變的形式，就要加強村干部工作能力考核，增強治理能力或進行停職撤職處理。最后，以村委會來帶動村莊發展，以豐富的文化活動開展推動村內融合。村民對于合并后的新村在認同感和歸屬感需要一定時間的積淀，可以通過開展文化活動，加深村民間的聯系，縮短認同的時間，可以加速認同融合的進程。

五 結論

習近平總書記指出：“沒有農業現代化，沒有農村繁榮富強，沒有農民安居樂業，國家現代化是不完整、不全面、不牢固的。農業農村農民問題是關系國計民生的根本問題，只有經營好農村，發展好農業，服務好農民，農村經濟才能快速發展，中華民族才能實現偉大復興[4]。”集村變鎮是歷史的必然選擇。我們必須尊重社會發展規律，順應時代潮流，把人們對美好生活的向往作為奮斗目標，團結人民、依靠人民，為實現鄉村振興共同努力。在這個過程中，應當合理推進集村變鎮，實現城鄉有序轉型，完善好政府、集體、村民之間利益分配機制，保障好村民利益，以人為本。

參考文獻

[1]新華網.政府工作報告—2021年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上[EB/OL]，2021-03-12.

[2]楊宏力.合村并居問題的經濟社會學思考[J].領導科學，2021，（2）;93-95.

[3]李耐寒.合村并居與農村經濟發展研究[J].現代營銷，2020，（10）;6-7.

[4]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[R].2017.

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中國礦業大學徐海學院 江蘇徐州 221000