美國地方政府早期教育質(zhì)量監(jiān)管體系構(gòu)建及啟示

吳航　陳怡

【摘要】賓夕法尼亞州政府主要從早期教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、早期發(fā)展評估體系、早期教育質(zhì)量監(jiān)督體系和早期教育資源整合數(shù)據(jù)系統(tǒng)四方面構(gòu)建早期教育質(zhì)量監(jiān)管體系，啟示我們明確各級地方政府職能，梳理權(quán)責(zé)邊界;釋放單項壓力，促成跨部門協(xié)同共生;填補資源缺口，探索公私合作路徑。

【關(guān)鍵詞】賓夕法尼亞州;早期教育;質(zhì)量監(jiān)管;啟示

【中圖分類號】G619? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2021）1/2-0081-04

高質(zhì)量的早期護理和教育項目不僅有助于改善嬰幼兒的健康水平，而且有助于構(gòu)建一個國家健康美好的未來。盡快有效構(gòu)建早期教育監(jiān)管體系已成為世界各國的普遍期待。據(jù)2019年美國嬰幼兒年鑒顯示，賓夕法尼亞州在嬰幼兒教保服務(wù)體系建設(shè)中取得巨大成效。〔1〕本文擬探討美國賓夕法尼亞州地方政府在早期教育質(zhì)量監(jiān)管方面的具體實踐，供相關(guān)人員參考。

一、賓夕法尼亞州早期教育質(zhì)量監(jiān)管體系構(gòu)建

2015年，美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部和教育部發(fā)布政策聲明，建議各州制定政策和計劃將3歲以下嬰幼兒納入高質(zhì)量的早期教育項目。在此背景下，賓夕法尼亞州州長湯姆·沃爾夫（Tom Wolf）提出“準(zhǔn)備開始”計劃（Ready to Start Task），即聯(lián)合醫(yī)療、教育、科研、企業(yè)和用人單位、基金會和研究機構(gòu)等利益相關(guān)者展開行動，把州早期教育重點放在3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)上，以確保所有嬰幼兒和家庭獲得優(yōu)質(zhì)的護理服務(wù)。

1.建立早期教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系

賓夕法尼亞州統(tǒng)一制定了嬰幼兒早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南和托育機構(gòu)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起完善的早期教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，提高了該州的早期干預(yù)質(zhì)量，并且滿足了相關(guān)評估和管理程序的精簡要求。

賓夕法尼亞州根據(jù)美國國家層面的共同學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)，于2004年制定了專門針對3歲以下嬰幼兒的早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南，界定了嬰幼兒從出生到三年級的連續(xù)統(tǒng)一的基準(zhǔn)。2014年，賓夕法尼亞州對嬰幼兒早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南進(jìn)行了修訂，形成了包括學(xué)習(xí)品質(zhì)、語言、數(shù)學(xué)、科學(xué)、公民學(xué)習(xí)、創(chuàng)造力、健康、社會和情感、學(xué)習(xí)伙伴關(guān)系九大領(lǐng)域的完整學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南。2016年，賓夕法尼亞州增加了三項早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)，分別是通過游戲的方式學(xué)習(xí);運用科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)輔助保教實踐;強調(diào)嬰幼兒父母、家庭和社區(qū)形成交叉結(jié)果。這些標(biāo)準(zhǔn)的增加體現(xiàn)了該州政府對嬰幼兒教保質(zhì)量的持續(xù)關(guān)注，有利于保證早期教育質(zhì)量提升的科學(xué)性、有效性和長期性。

賓夕法尼亞州的托育機構(gòu)主要包括家庭托兒所、團體托兒所和嬰幼兒看護中心三類。公共服務(wù)部門（Department of Human Services）針對各類托育機構(gòu)制定了配套的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，具體可分為結(jié)構(gòu)性和過程性兩種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)構(gòu)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)規(guī)定了人員配備、物理空間設(shè)置、師幼比等，在一定程度上保證了托育機構(gòu)對嬰幼兒的照護質(zhì)量，提高了托育機構(gòu)質(zhì)量的透明度。過程性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明確要求托育機構(gòu)為嬰幼兒制訂一份書面的日常活動計劃，該計劃應(yīng)當(dāng)具有靈活性，且能夠滿足嬰幼兒日常技能、社會能力和個性發(fā)展的需要。此外，活動計劃中還應(yīng)當(dāng)涉及一些具體的嬰幼兒照護指導(dǎo)建議和要求，如嬰幼兒應(yīng)當(dāng)通過交談、玩耍和擁抱等方式刺激認(rèn)知的發(fā)展。

2.構(gòu)建早期發(fā)展評估體系

賓夕法尼亞州地方政府通過跨部門協(xié)作、多類型高效評估工具和數(shù)據(jù)收集平臺建立起一套完整的嬰幼兒早期發(fā)展評估體系，形成了包括系統(tǒng)化觀察、評估錄入、結(jié)果性評分、地區(qū)分析報告的評估生態(tài)鏈，為全州嬰幼兒的早期發(fā)展情況提供了有效的實證依據(jù)和參考信息。

賓夕法尼亞州教育部和兒童發(fā)展與早期學(xué)習(xí)辦公室于2016年建立了全面的綜合評估系統(tǒng)（Comprehensive Assessment System），涉及早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南所要求的全部知識和技能。〔2〕評估系統(tǒng)為不同用戶提供了適宜的評估資源，旨在確保該州的早期教育和護理計劃達(dá)到學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南中的質(zhì)量期望。兒童發(fā)展與早期學(xué)習(xí)辦公室明確要求家庭托兒所、團體托兒所、嬰幼兒看護中心完成嬰幼兒發(fā)展評價，相關(guān)嬰幼兒教保人員應(yīng)當(dāng)在一學(xué)年里對嬰幼兒的教育和保育情況進(jìn)行3次評估，形成評估報告后輸入第三方評估工具系統(tǒng)中。〔3〕隨后，第三方評估工具系統(tǒng)會將評估報告上傳到早期學(xué)習(xí)網(wǎng)（Early Learning Network）。通過網(wǎng)絡(luò)平臺，賓夕法尼亞州政府可以了解到全州3歲以下嬰幼兒早期教育發(fā)展現(xiàn)狀。

賓夕法尼亞州允許早期教育提供者根據(jù)自身需求，從國家科學(xué)院批準(zhǔn)的第三方兒童評估工具中進(jìn)行自由選擇。這些評估工具都具有較高的信效度，并且滿足賓夕法尼亞州頒布的嬰幼兒學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南中的核心要求。賓夕法尼亞州的早期教育評估可分為四種類型，分別是篩查評估、診斷評估、形成性評估和總結(jié)性評估。除第三方評估工具提供的形成性和總結(jié)性評估外，賓夕法尼亞州的衛(wèi)生部門和人類服務(wù)部門還會針對嬰幼兒的健康情況進(jìn)行篩查評估和診斷評估，以便及時篩查出發(fā)育不良等特殊嬰幼兒，從而對有需求的嬰幼兒進(jìn)行及時干預(yù)，同時也能更好地利用醫(yī)療補助計劃、兒童健康保險計劃減少嬰幼兒早期成長的風(fēng)險。

3.構(gòu)建早期教育質(zhì)量監(jiān)督體系

賓夕法尼亞州建立了以地方政府為主導(dǎo)的早期教育質(zhì)量監(jiān)督體系，增強對托育機構(gòu)的管理和干預(yù)，有效督促各類托育機構(gòu)為3歲以下嬰幼兒提供優(yōu)質(zhì)的早期教育服務(wù)。

質(zhì)量評級和改進(jìn)系統(tǒng)（Quality Rating and Improvement System）是一種持續(xù)質(zhì)量改進(jìn)的系統(tǒng)方法，旨在對嬰幼兒早期保教項目進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和規(guī)劃，促進(jìn)科學(xué)養(yǎng)育方法的形成，建立和維護嬰幼兒、家庭、早期護理和教育專業(yè)人員以及社區(qū)利益相關(guān)者之間的積極關(guān)系。賓夕法尼亞州兒童發(fā)展與早期學(xué)習(xí)辦公室運用質(zhì)量評級和改進(jìn)系統(tǒng)對嬰幼兒護理和教育項目的質(zhì)量水平進(jìn)行了1～4星的評估定級，據(jù)此作為州政府為托育機構(gòu)提供相應(yīng)財政投入與專業(yè)發(fā)展支持服務(wù)的重要依據(jù)。〔4〕與此同時，賓夕法尼亞州還專門開發(fā)了項目質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)（Program Quality Assessment），以配合質(zhì)量評級和改進(jìn)系統(tǒng)的評估監(jiān)管和定級改進(jìn)計劃，支持相關(guān)人員完成項目實踐質(zhì)量的評估，確定項目存在的優(yōu)勢與不足。〔5〕此外，兒童發(fā)展與早期學(xué)習(xí)辦公室和公共服務(wù)部每年還會針對托育機構(gòu)和項目的員工、服務(wù)的可取性、管理和資金等方面進(jìn)行突擊檢查，以規(guī)范托育市場，確保嬰幼兒托育項目符合相關(guān)法律法規(guī)的基本要求。

4.搭建早期教育資源整合數(shù)據(jù)系統(tǒng)

賓夕法尼亞州地方政府通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與數(shù)據(jù)平臺，將有關(guān)早期教育的各種資源整合在一起，實現(xiàn)各資源和信息的流通與共享。

賓夕法尼亞州于21世紀(jì)初期開始建設(shè)早期幼兒數(shù)據(jù)系統(tǒng)，在改變該州早期幼兒服務(wù)管理架構(gòu)的過程中，創(chuàng)建了賓夕法尼亞州跨網(wǎng)絡(luò)幼兒信息連接中心（Pennsylvanias Enterprise to Link Information for Children Across Networks），以此作為早期幼兒服務(wù)的數(shù)據(jù)整合平臺，整合資源的對象從嬰幼兒到十二年級。〔6〕同時，為提升該平臺的深度數(shù)據(jù)挖掘功能，州政府建立了早期學(xué)習(xí)網(wǎng)，將不同領(lǐng)域嬰幼兒托育服務(wù)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)連接起來，共享并整合衛(wèi)生與健康、保育與教育、家庭支持與服務(wù)、早期干預(yù)等數(shù)據(jù)。同時，早期學(xué)習(xí)網(wǎng)以嬰幼兒為中心分析嬰幼兒學(xué)習(xí)與發(fā)展的需求、早期幼兒項目的質(zhì)量等問題，為各層級利益相關(guān)者提供基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策支持，以不斷提升該州嬰幼兒教育服務(wù)的質(zhì)量。

對于各種類型的學(xué)習(xí)和評價標(biāo)準(zhǔn)，賓夕法尼亞州教育部開發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟系統(tǒng)（Standards Aligned System），旨在為教育工作者提供一個全面的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架和綜合工具，以提高他們的教學(xué)質(zhì)量和效率。〔7〕標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟系統(tǒng)是一個全面的，以研究為基礎(chǔ)的資源整合系統(tǒng)，包含了0～3歲嬰幼兒早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展指南、托育機構(gòu)的審批標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量評級與改進(jìn)系統(tǒng)中運用的各種項目質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，為嬰幼兒教保人員、質(zhì)量評估人員和家長提供了全面的學(xué)習(xí)資源，提高了托育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的可獲取性和全面性。

賓夕法尼亞州兒童發(fā)展與早期學(xué)習(xí)辦公室還專門針對嬰幼兒搭建了賓州鑰匙（Pennsylvania Key）平臺，為支持兒童發(fā)展與早期學(xué)習(xí)辦公室的工作而提供多種服務(wù)，包括嬰幼兒心理健康咨詢、嬰幼兒輔導(dǎo)支持、嬰幼兒數(shù)據(jù)統(tǒng)計和早期開端計劃監(jiān)控、項目質(zhì)量評估、早期教育專業(yè)發(fā)展登記、早期護理和教育人員職業(yè)發(fā)展以及向公眾和利益相關(guān)者進(jìn)行宣傳和溝通等。

二、啟示

1.明確各級地方政府職能，梳理權(quán)責(zé)邊界

從賓夕法尼亞州政府對早期教育質(zhì)量監(jiān)管的經(jīng)驗可知，各級地方政府雖然對早期教育高質(zhì)量發(fā)展具有重大責(zé)任，但這種責(zé)任并不是全能、無限的，而是應(yīng)當(dāng)明確各級地方政府職能，梳理權(quán)責(zé)邊界。一方面，各級政府應(yīng)當(dāng)厘清自身和早期教育機構(gòu)的責(zé)任和權(quán)力關(guān)系與角色定位，適應(yīng)市場規(guī)律，轉(zhuǎn)向雙向互動的管理模式，并通過擴大政府對早期教育宏觀統(tǒng)籌的方式提升政府的管理職能，從而使地方政府的權(quán)力與責(zé)任、職能的有效發(fā)揮與監(jiān)管行為的邊界收益達(dá)到最佳的狀態(tài)。另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)打破在早期教育質(zhì)量監(jiān)管過程中管理者、實行者和監(jiān)督者三合一的角色與定位，實現(xiàn)監(jiān)管主體分離，提倡多利益主體共同監(jiān)管，激勵市場與社會發(fā)揮對地方政府最大限度的支持、制衡和協(xié)作作用。

2.釋放單項壓力，促成跨部門協(xié)同共生

隨著社會管理和教育服務(wù)需求日趨復(fù)雜化，跨部門協(xié)同成為一種趨勢。賓夕法尼亞州地方政府在早期教育質(zhì)量監(jiān)管中的跨部門協(xié)同主要體現(xiàn)在部門間的合作、政府職能的拓展以及以網(wǎng)絡(luò)為中心的信息協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)公開機制的建立等方面。部門間的合作能夠使各部門的活力得到較大程度的激發(fā)，擴大其影響力。同時，通過部門間合作的方式解決早期教育質(zhì)量等問題，能讓各級地方政府積累多部門、團隊協(xié)同工作的有效經(jīng)驗，形成整體思維方式，解決早期教育中的一些職能交叉性問題。〔8〕地方政府作為早期教育公共服務(wù)領(lǐng)域的中立方、宏觀調(diào)控者和仲裁者，應(yīng)當(dāng)拓展自身的公共服務(wù)教育職能。增設(shè)機構(gòu)、拓展政府職能是實現(xiàn)地方政府角色創(chuàng)新的有效做法之一。通過這種相對獨立的新機構(gòu)的建立，使地方政府對于早期教育問題的理解保持必要的思想彈性，從而在確保早期教育公益性和公共性的基礎(chǔ)上，有效協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多元早期教育利益的主體關(guān)系，制定相關(guān)教育標(biāo)準(zhǔn)和政策，推進(jìn)區(qū)域早期教育公平。此外，以網(wǎng)絡(luò)為中心的信息協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)公開機制在改變地方政府的服務(wù)管理架構(gòu)中也起著不可忽視的作用。早期教育的高質(zhì)量發(fā)展不僅僅是各政府確定的教育發(fā)展目標(biāo)，也是一個備受基層群眾關(guān)注的公共議題。這就需要地方政府提高早期教育信息的開放性程度，以解決相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的不對稱和有限理性的問題，提高公眾對這一公共服務(wù)的滿意度和認(rèn)同度。以網(wǎng)絡(luò)為中介的數(shù)據(jù)信息公開平臺使地方政府對早期教育質(zhì)量監(jiān)管的過程透明化。通過數(shù)據(jù)平臺的監(jiān)督機制有益于督促地方政府將工作重心真正轉(zhuǎn)移到早期教育這一公共服務(wù)的供給與監(jiān)管上。

3.填補資源缺口，探索公私合作路徑

通過對賓夕法尼亞州政府促進(jìn)早期教育高質(zhì)量發(fā)展的路徑分析，不難看出州政府在早期教育質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域中推廣公私合作模式，總體上形成了特許經(jīng)營、補助、購買評估、購買培訓(xùn)等公私合作模式。從廣泛意義上來說，公私合作就是政府公共部門和私營部門或私人基于一定目的并通過正式或非正式合約規(guī)定雙方的義務(wù)和權(quán)利，從而共同參與生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品以擴大公共利益的行動和過程。〔9〕具體而言，一是地方政府精準(zhǔn)對接公眾對早期教育服務(wù)的基本需求，通過多種途徑的公眾參與機制了解公眾對于不同類型、不同模式托育服務(wù)的需求和接受程度，從而因地制宜的供給支持。〔10〕二是地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，探索多樣化的公私合作方式。例如，支持社會組織或個人開設(shè)一批私營化、專業(yè)化、連鎖化和高品質(zhì)的托育服務(wù)機構(gòu)。三是通過地方政府間接或直接的財政手段激勵公私合作，提高托育服務(wù)的質(zhì)量。例如，政府根據(jù)各早期教育機構(gòu)的質(zhì)量評估結(jié)果，對其進(jìn)行綜合獎補或通過減免稅收等方式對托育機構(gòu)進(jìn)行激勵。需要注意的是，公私合作的激勵機制需要考慮到私營部門在公私合作項目中所得凈收益不能低于單獨進(jìn)行自我勞動所獲得的凈收益，〔11〕如此才能滿足相當(dāng)多數(shù)量的私立機構(gòu)對托育服務(wù)經(jīng)濟效益的追求，從而提高私營部門的參與積極性。

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〔11〕李輝.我國學(xué)前教育發(fā)展中的公私合作：問題與建議〔J〕.教育發(fā)展研究，2014，（18）：57-62.

【Abstract】Pennsylvania government constructed quality supervision of early education mainly from 4 aspects： early education quality standards， early education development assessment， early education quality supervision， and early education resources integration， inspire us to clarify the responsibilities of local governments， and sort out boundaries of powers and responsibilities; release individual pressure and promote cross-department coordination; fill resource gaps and explore public-private cooperation paths.

【Keywords】Pennsylvania; early education; quality supervision; implication